德国中小学突发事件应急管理对我国的启示——基于对柏林及莱茵州学校突发事件应急管理指南的分析

文∣蓝曦 任平

学校突发事件是指发生在学校系统内外的，可能对学校造成严重危害，需要采取应急措施予以应对的自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和社会安全事件等危机情况，传染病就是学校突发事件的其中一类。在此次新冠肺炎疫情影响下，教育部部署各省市中小学延期开学、错峰开学,降低学校出现疫情的概率。疫情期间，各地各类学校紧急启动应急预案，成立公共卫生安全领导小组，力求做好准备应对疫情以及春季延期开学的各项工作。疫情的暴发，无疑是对学校突发事件应急管理能力的严峻考验。本文通过分析德国柏林以及莱茵州的学校突发事件应急管理指南，总结德国学校突发事件应急管理的理论与经验，有利于我国中小学应急管理能力的提升。

一、系统的德国学校应急管理制度体系

从纵向管理到横向联动，由联邦州政府主导建立的德国学校突发事件应急管理制度体系逐渐建立起来，这种组织架构有明确的管理主体和管理框架，并具有以下几个主要的特点：

(一)法制作为应急管理制度的内核

以柏林的应急指南为例，该指南以《民法典》(BGB)、《刑法典》(StGB)相关法条为依据，同时，在手册中大量引用了《学校法》(SchulG)、《青少年保护法》 (JuSchuG)、《社会法第八部：儿童与青少年扶助法》(SGB Ⅷ)中关于学校保护学生的职责与义务范围、青少年学生突发事件的应急教育、青少年学校社会工作的法条原文，一是作为应急管理措施的制定依据，二是以法律的形式规定学校在突发事件中的法律地位、权利和义务，增强学校在突发事件中的法制思维。

(二)建构完整的应急管理框架

没有哪一种应急管理方式能够适用于所有校园的突发事件，但合理、完整的管理框架能够为学校应对不同的突发事件提供有力的支持。柏林和莱茵州通过划分突发事件级别搭建了一套完整的应急管理框架：首先罗列学校可能发生的突发事件；其次将其划分为三个级别(见表1)，规定每个级别相应的主要负责部门；最后详细规定各类事件的应急管理方法，指导学校如何联系校外机构、如何采取具体措施救援、如何保护现场、如何发布相关事件的通知、如何指定有效的措施加以应对等。例如，关于如何应对校园突发传染病与学生中毒等事件，表中都提出了具体的操作方案。

表1 柏林和莱茵州划分学校突发事件应急管理级别

表2 莱茵州学校应急管理手册中传染病/中毒事件处理指引第一、第三部分

莱茵州应急管理框架从抽象到具体，层次清晰，便于学校据此拟定校内的应急预案，做好应急准备。依赖这样的应急管理手册，在事件发生时就能够迅速判断事件级别，做出反应。特别值得一提的是，从表2可以看出，各类事件的应急指引以表格及短句的方式表述，简单明了，方便学校在紧急情况下明晰具体的应急措施。

(三)拥有健全的联动管理机制

莱茵州的指南中提到，要搭建学校与校外人员和专业组织与机构的协作网，明确分工与职责，才能在突发事件的过程中有效调动校外力量。实际上，莱茵州的指南就是由州警察局、州事故保险机构(Unfallkasse)、监察机构(ADD)、教师健康管理机构、州教育管理机构以及州教育部联合编写的，在手册中专门规定了以上机构在什么情况下应当履行什么样的职责，学校应该如何跟这些机构合作，同时手册还提供了各类机构的联系方式。例如，建议学校领导班子与当地警察局、火警和慈善机构保持密切的联系；州监察机构指导学校管理舆情、在事后如何促进学校恢复正常的教学秩序，还有责任为教师提供急救方面的在职培训；州事故保险机构为受害人提供医疗保障、协助学校回答家长及教师关于事故各方的法律责任与权利方面的问题等。由州政府出面，指定校外专业机构的义务和职能，一方面指导学校正确寻求援助，以免“病急乱投医”；另一方面也有效地防止各机构相互推诿责任，学校孤立无援。

二、高效的应急管理团队建设

(一)设立稳定的学校应急管理小组

1991年莱茵州教育部发布学校突发事件处理规定以来，莱茵州每所学校都被要求成立应急管理小组。突发事件会给学校领导班子带来很大的压力，严重影响学校的反应速度以及决策能力。在这种情况下，学校往往需要一个稳定的应急团队，帮助学校迅速恢复行动能力，在危急时刻做出正确的决断。其任务则是通过教育优化组织结构，并提供专业的技术等手段，使学校应急管理的能力更加专业、高效。

(二)应急管理小组的人员及结构

莱茵州建议学校成立5～7人的应急管理小组，其中必须包含学校领导班子成员。由于突发事件的特殊性，小组成员必须具备很强的抗压能力以及团队合作能力，同时还要了解一定的应急管理知识。柏林则建议学校从心理健康教师、安保及消防人员、学校社工、保育员、技术人员、秘书以及家长代表中选择小组的合适人选。小组中应该设置组长、安保/消防岗、医务岗、家校沟通岗、人事管理岗以及发言人等岗位，规定岗位的需求和职责。例如，家校沟通负责人需要有面谈咨询的相关经验，任务是通知家长，应对家长的询问和要求，维护家校关系等。人事管理负责人必须是同事信任的教工，其任务是提供学校人员信息、协调各班级的活动、回答关于学校组织人事方面的问题等。

(三)应急管理小组的工作内容及方式

莱茵州将学校突发事件应急管理分为三个相互循环的阶段：预防、干预和应对。不同的阶段，应急管理小组的工作内容各有不同(见表3)。小组每1～2个月集中一次，主要目的是研讨危机预防措施、更新应急预案、进行技能培训和应急演练并维护与校外机构的联系。

表3 莱茵州学校应急管理小组相关的工作内容

由上可见，德国将应急管理作为学校日常工作中的一部分，建立人员稳定、分工明晰的应急管理团队，定期开展应急技能的培训和演练，为突发事件做好充足的准备。此外，政府为学校应急管理团队的建立提供详尽的指导、培训、校外机构的配合等全方位的支持。如此，校内拥有一个具备专业能力的应急团队，而校外有一个随时能介入的专业机构群体，内外联合，为学校应对突发事件提供了有力的保障。

三、以生为本的应急突发事件善后措施

从柏林和莱茵两个州的应急管理指南看，州政府对学校应急管理能力的关注点更侧重于危机预防和危机应对(也就是善后)阶段。而在危机干预阶段，学校的主要任务不是盲目自救，而是做好校外专业机构的对接及辅助工作。这体现了德国“将专业问题交给专家去解决”的理念，危机交由校外机构处理，而学校作为育人的专门机构，其工作应该围绕学生展开。

(一)重视心理关护

无论是校内应急管理指南的编写，还是校外专业机构、校内应急团队的建设，柏林和莱茵州都将心理干预作为一项重要的内容。在指南中更是为学校提供了详尽的心理疏导指引。柏林的应急指南中，列举了学前、小学、中学以及成年人可能出现的心理创伤反应以及学校可以利用的应对资源。例如，小学生可能会出现过分关注和担忧自身健康的现象，在这种情况下，建议学校利用朋友、体育社团等社交网，帮助儿童转移注意力，消除心理障碍。莱茵州定义了突发事件的波及圈，无论是身体还是心理，越靠近波及圈中心(受害人以及事件现场)的人员，越有可能受到心理创伤。这一方法有助于学校在善后期间迅速筛选出需要心理援助的人群。此外还提供了“心理急救”的“四个法则”，即告知情况、保护受害人、适当的身体接触以及倾诉和倾听。遵循这四个法则，学校能够在危机发生的当下立即采取心理关护，尽量减少突发事件给师生带来的心理创伤。特别值得注意的是，柏林和莱茵州都明确提出，所有的心理疏导和干预手段，都必须在学生愿意接受的前提下进行，不能强加于人。

(二)发掘突发事件的教育价值

德国对生命教育的重视由来已久，在基础教育阶段，老师就会以“葬礼”“亲人的离去”为主题开展相关课程，引导学生正确认识生死。学校突发事件导致的伤亡，一方面给学生带来不可避免的心理冲击，另一方面也可以说是一个生动的教育案例。柏林的应急指南中提到，不同年龄的儿童对死亡的认知能力不同，接受死亡的过程也各有不同，例如学龄前儿童很难理解死亡，建议教师用绘本故事、植物活动的死亡来解释同伴的离去。10～14岁的儿童对死亡有了一定的认识，在突发事件后可能会思考活着的意义以及人死去后会去哪里，教师需要帮助他们回忆并理解事件的全过程，坦诚地谈论关于死亡的话题，以此来引导学生理解并接受死亡。此外，学校还会为遇难者举行告别仪式，学生也可以自愿去参加遇难者的葬礼。将心理疏导和生命教育相结合，通过教育手段，将突发事件的负面影响转化为学生成长的契机，是德国善后举措中“以生为本”的具体体现。

四、德国校园突发事件应急管理经验对我国的一些启示

(一)健全我国中小学应急管理制度体系

自2000年以来，教育部先后颁布实施了《学生伤害事故处理办法》及《教育系统突发公共事件应急预案》，作为中小学校突发事件应急管理的主要政策依据。虽然我们有明显的制度优势，政府可以集中力量处理各类突发事件，但针对各类突发事件的相关法律法规仍然较为零散，缺乏整体规划。对相关部门和机构的职责定位也不够清晰，使学校在突发事件中仍有可能处于被踢皮球、孤立无援或多重领导、杂乱无章的尴尬境地。制度和法律是学校应急管理工作顺利开展的根本保障，我们可以借鉴德国的经验，在现存的各类突发事件管理规定的基础上进行整合、补充，形成一个系统性的学校应急管理制度体系；从制度层面规定学校以及政府机构、企事业单位在应对学校突发事件中的权利、责任和义务。一方面，进一步细化学校在突发事件中的法律地位和责任，加强对学校的监管，强化学校在处理突发事件中的法律意识。另一方面，由政府主导，将社区、政府机关、医疗机构等校外资源聚合起来，为学校应对突发事件提供支持与保障，避免在突发事件中出现响应不及时、推诿责任的现象。各地区则应该在这一制度体系的基础上，根据实际情况，制定本地区的应急管理制度，除了明确学校和校外机构职责以外，还应根据学校分布情况，划分各校外机构的管辖范围，并公开各校外机构的应急联系方式及联系人。

(二)提供系统、周密的应急管理指引

一份系统、周密而且可操作性强的指南，能够有效地帮助学校在紧急情况下组织应急行为，减少损失。首先，要指导学校做好危机研判。重点罗列学校可能出现的突发事件，并按照紧急程度或者处理办法对其进行分类，形成一个简洁明了的框架，有助于学校在紧急情况下做出快速研判。其次，要明确每一类突发事件的处理方法。以流程图或者表格的方式，简明描述各类事件的处理流程(包括事前、事发当时以及善后处理)，以便学校按图索骥。再次，提供必要的信息和模板。其中，信息是指新闻舆情、学生管理、家校沟通等方面的具体操作方法和建议。模板则包括校外机构的联系方式、发布新闻或通告的模板、登记表格等。这些材料能够帮助学校在极短的时间内有条不紊地开展应急工作，防止错漏。应急管理指引建议由教育主管部门牵头，联合公安、医疗、政府机关共同编写，并根据实际的具体情况随时更新。

(三)建立过硬的学校应急管理团队

目前，很大一部分学校在危机发生之时才匆忙组建学校应急管理团队，且团队成员的结构单一，主要由校长或书记任组长，各部门负责人任组员，没有经过专业应急训练，直接沿用日常的部门分工。这样的团队很难在危难时迅速反应，做出正确的决策。德国的经验告诉我们，应急管理团队功在平时。各级各类中小学校应尽早建立校内的应急管理团队。在组织结构上，校长是主要责任人，从全体教职工当中选拔合适人员，将校医、网络技术员、保安、水电工、宿管等相关人员都纳入团队，定员定岗。在工作内容和方式上，负责制定并及时调整校内应急预案；维护校外机构联络网；定期进行团队培训，邀请校外专业人员讲授风险评估、应急和急救技能、新闻舆情等专业知识；定期进行团队内部的应急演练，磨合团队的协作能力；为师生提供应急知识宣传教育，并组织学校的应急演练活动。在支持系统上，建议学校按年度拨付一定的经费，用于支持应急管理团队的日常运作；并将应急管理决策及团队的重要活动列入学校党政班子议事议程。

(四)重视心理关护与疏导

学校突发事件最大的特点是受害人群体的特殊性。学生是未成年人，反应能力不强，心理调适能力弱，突发事件往往给他们带来强烈的心理冲击，进而导致心理疾病，因此及时地进行心理关护与疏导就显得十分重要。首先，要做好日常的心理评估，为存在或可能存在心理问题的学生建立单独的心理健康台账，注意疏导，密切观察。其次，在突发事件中，要迅速甄别出受害者、目击者、关系密切者，结合心理健康台账筛选出心理创伤高危人群，尽快进行心理干预，必要时转介校外专业机构。再次，要根据学生的认知特点，在全校范围开展心理疏导，帮助学生正确看待并理解已发生的突发事件，并从中吸取教训，有所感悟。突发事件带来的心理创伤可能比事件本身更有危害力，因此，中小学校必须重视心理关护与疏导，确保师生的心理健康。