关于高校内部控制制度建设思考

葛倩

摘要：高校加强内控制度建设，应重视从授权批准控制、组织结构控制、会计记录控制、资产保护控制、预算控制、风险控制等方面着手，明确授权审批界限和流程，完善内控组织体系，细化职责分工，规范预算编制和执行，健全内审监督机制，通过构建一个完整的内控体系发挥制衡作用，既相互监督又相互协调，进而保证高校运营目标的实现。下文就高校内控制度建设进行探析，分析内控建设中存在的问题，并提出相应的优化对策。

关键词：高校;内部控制制度建设;思考

引言

高校具有培养人才、发展科技、服务社会的职能，在社会主义现代化建设过程中发挥着不可或缺的作用，高校的健康发展与国民素质进步、教育水平提升、科技创新发展息息相关，因此必须重视强化对高校的内部管理，完善内部控制。内控制度建设是高校健全内部管理体系、优化业务流程的重要保障，依托于完善的内控制度，高校可以对各类教育资源和非教育资源进行最优整合、最佳配置，进而提升资源的利用率，避免国有资源的流失。我国高校属于事业单位，教学活动所需经费由国家财政拨款产生，管好、用好财政拨款资金是高校必须重视的问题，也是高校良性发展的关键。

一、高校内部控制简述

（一）高校内部控制特点分析

高校内控特点主要表现在以下方面：

（1）相对独立性，我国高校虽然隶属于教育主管部门，但是受主管部门的约束较少，管理相对比较宽松，具有一定的独立性。高校内部是一个相对封闭的管理环境，各个院系独立承担相应的教育和科研任务，相对独立的管理模式在一定程度增加了内控的难度。

（2）非经济性，高校的工作中心在教育，因而经济指标不再其考虑范围之内，更多的是追求教学成果、社会形象等社会效益指标，但这些非经济指标不易量化考评，必须采用定性指标来评价和衡量[1]。

（3）管理双重性，高校不仅受行政权力的管理，还受学术权力的管理，其中行政管理主要表现在组织架构上，学术管理则更多体现在学术、教研活动上，管理的双重性使得管理人员无法将更多的精力投入业务，这势必降低对内控的重视度，削弱内控执行力。

（二）高校加強内部控制的必要性

高校加强内控制度建设有助于提升管理水平。伴随着高校规模的不断扩大，面临的经济业务类型也趋于多样化，传统的相对单一的会计控制、预算控制模式已经无法适应高校发展的要求，通过加强内控制度建设，构建全新的内控制度体系，创新会计控制手段，优化预算控制形式，可以推进高校管理水平向更高层级迈进，同时也能提升管理质量[2]。有利于高校的廉政建设，国家财政对高校的投资力度不断扩大，如何管好用好财政资金是高校必须关注的问题，通过完善内控制度体系，可以约束和规范经济业务行为，防范风险，打击管理乱象，确保高校的稳健发展;有利于提升教育经费利用效率。高校加强内控制度建设，可以严格管控收支业务、避免重复建设等问题，减少资金浪费，提升资金利用效率。

二、高校内部控制建设中存在的问题

（一）缺乏良好的内控环境

内控环境在一定程度上制约内控建设的落实效果，然而当前部分高校存在内控环境欠佳的现象。一方面，管理者内控意识薄弱，对内控建设的重视度不够，由于高校主要以承担教学、科研任务为主，这决定了其工作重点更多地倾向于具体事务，更加关注如何提升教学质量和教学效率，而对于内控建设重视度不够，没有认识到内控制度建设对高校风险防范、工作效率提升的作用;由于高校大部分都是教育工作者，工作关注点不同，虽然可能具备一定的内控思想，但是相应的管理经验和风险防范意识较为薄弱[3]。另一方面，治理结构设计全面性不足，部分高校在管理方面仍存在官本位思想，无法真正发挥学术权威的作用，行政权力关于学术权威，较难在内部形成民主监督的氛围。

（二）风险评估体系不健全

受传统管理模式的影响，部分高校的管理理念无法适应时代的发展要求，在风险管理方面也相对弱化，给高校发展带来了一定的风险，主要表现在财务风险和运行风险两个方面。以某高校为例，一方面，高校不注重健全财务内控制度体系，关键岗位的授权和分工不够明确，核算方法相对传统，没有引入全面成本核算思想和方法，造成高校资金利用率不高。另一方面，部分高校没有从战略角度重视风险管理，内部各部门虽然具备相应的制度，但是缺乏风险管理方面的制度体系，也缺乏完善的风险管控和评估机制，未引入问责机制，奖惩标准和方法选择不当，导致无法做到赏罚分明，制度权威性削弱，容易出现制度执行风险。

（三）监督机制作用无法有效发挥

高校缺乏完善的审计监督机制是影响内控建设效果的重要成因。部分高校不注重内控监督机制的设立，认为内审机构的设立未影响决策、执行的效果，而没有看到其在防范风险、规范管理方面发挥的作用;此外，高校对于审计监督机构的定位不明确，审计监督机构的级别定位相对较低，缺乏独立性，故而在日常管理活动中无法真正发挥监督约束作用。

三、制约高校内控建设的成因分析

（一）制度层面

制度不完善是影响高校内控建设的因素之一，缺乏完善、严谨、权威的规章制度，容易滋生腐败。制度的保障性不强，部分高校虽然制定了内控制度，并完善了相应的奖惩机制，但是仅将其作为内部管控的工具，管理范围主要集中在教学、教研、运营活动管理等方面，并且管理者是制度的主体，管理者意志影响制度的制定和执行，广大教职工意志无法真正反映，制度保障性不强[4]。此外，制度执行不规范，主要表现在重大事项未实行集体决议制度，决策科学性和全面性不强;管理层薪酬管理不规范、科研经费管理不规范等，由于制度执行规范性不到位，规范性不强，不利于高校竞争力的提升，制约高校长效发展;高校的招生管理制度不完善，未实现与内控制度的有效匹配。

（二）体制层面

我国高校属于事业单位，这决定了其在管理上具有一定的行政化色彩，虽然近年来逐渐提出去行政化改革，但是实际管理过程中行政化色彩仍较为浓重，这也引发了许多矛盾和问题，如官本位意识浓重、政务公开性不足、集权思维严重等。受传统体制影响，高校内控建设过程中不可避免地会出现行政权力较为集中的情况，这会使得内控制度的制定和执行易受诸多因素的干扰，内控制度建设可能无法达到预期效果，最终影响高校战略目标的实现。

（三）内外部监督层面

高校内控制度建设离不开完善的审计监督。就当前高校来看，部分高校缺乏完善的监督机制，审计监督机构的独立性和权威性作用不明显，审计方法相对落后，造成内审监督乏力。其一，内部监督体系不完善，缺乏完善的问责机制，责任监督制度不完善，造成高校运营管理过程中，权力的约束性不足，无法对权力行使主体界限和范围进行明确，容易出现权责脱节的问题，造成内部腐败问题;其二，内部监督机构的权力弱化，受行政化管理影响，内审监督机构不可能真正独立，其职能权限也受到多方面的限制;其三，未发挥外部监督的作用，外部监督主要包括政府监督、社会监督等，由于外部监督的非连续性，造成外部监督存在时效性特点，无法长时间发展监督约束力作用。

四、高校加强内控建设的有效对策

（一）营造良好的内控环境

改善内控环境是高校内控制度建设的基础。第一，科学设置组织架构、理顺关系。高校要明确决策、执行、监督机构的权责，确保既相互制衡又相互协调，其中决策机构作为权力中心，要发挥统筹协调作用;执行机构要认真履职，负责具体内控活动的落实，执行机构主要包括高校的财务部门、教学部门、管理部门、后辅部门;监督机构是审委会，作为监审部门应独立于学校系统之外，主要负责分别对决策层和执行层进行监督[5]。第二，健全议事决策体系。高校应成立领导班子，对校长负责制的实施意见进行完善，并修订议事决策制度。在重大事项决策时，如“三重一大”事项决策，要召开集体会议由领导班子研究讨论决定，也可以邀请相关专家到会，咨询专家的意见，一旦形成最终决策，不能随意更改;高校还应制定责任追究制度，以促使领导班子各成员认真履行集团决策，对结果负责。第三，重视关键岗位权责划分。高校可依内部文件将关键岗位权责划分以组织构图的形式展示，从而更直观的理顺关键岗位的权责关系，在关键岗位权责划分过程中要严格遵循不相容岗位相分离原则，实现权责利的统一。

（二）强化风险意识，构建完善的风险评估及防范机制

意识决定行为，作为高校的决策人员应强化風险意识，决策的成败直接影响后期具体的管理工作，因而决策至关重要，在决策时要综合对各项影响因素进行分析，可以借助科学分析模型，也可以通过定量分析法来提升决策的科学性，避免决策失误给高校运营管理带来风险。此外，高校还应重视构建完善的风险评估和防范体系，主要分为3步：

（1）搭建风险预警系统，高校可以成立专门的风险管控部门，并配备专业的管理人员，保证风险识别分析工作的持续性，同时还应开发适合高校的风险预警系统，在系统中设置能够反映高校各种风险的指标，并对指标进行动态追踪，实时对数据变化进行分析，对计划执行情况与实际运行情况进行分析，预测可能出现的风险以及导致风险发生的成因，对可能出现的后果做出预判，划分风险等级，当系统预测到中级风险、高风险时及时发出预警信息，为管理层提前制定应对方案提供依据，尽可能降低风险发生概率。

（2）引入问责制，高校可以根据风险的类型将具体的风险控制责任归口到对应部门、岗位，明确风险管控直接负责人，通过建立责任追究体系，可以在具体业务执行过程中从横向和纵向两方面进行管控，即纵向上完善授权审批，强化控制作用，横向上健全奖惩考核制度，以强化刚性约束。如此不仅可以大大提升工作效率，还能防范风险发生。

（三）重视业务活动的控制

1.预算业务内控

高校加强内控制度建设，应重视将内控思想纳入预算业务各环节，从而确保预算业务的规范性。在预算编制时，高校要将预算目标分解、细化至各部门，由各部门根据年度发展计划编制符合本部门的预算，同时明确各类业务预算测定时的标准和依据，确保编制的精准性;高校还要注重综合采用定性分析法和定量分析法对相关标准进行分析，判断其合规性，通过对部门预算加强精细化管理，保证预算编制全面性;高校各部门应将各项业务收支均纳入预算范畴，增加编制主体，以确保预算编制能够如实反映相关业务在收支方面的需求，通过完善预算编制内容提升业务准确性。在预算执行方面，高校预算执行要确保规范性，应制定详尽的执行方案，作为审批和执行的依据，执行过程中严格遵循方案要求，以防止超预算情况，又或者出现业务频繁调整现象;在审批时，要对审批流程进行梳理，明确界定权限，以实际情况为基准;对于出现超预算情况出现，必须严格执行预算追加流程，由责任主体提出申请，明确阐明调整因由，并报请各级负责人审批通过后方可调整预算。预算评价与监督方面，为保证预算业务内控，高校必须加强预算评价和监督，可以对各项预算业务落实情况进行绩效考核，并建立相应的奖惩制度与之相匹配，在年度末对本年度的考评结果进行评价分析，及时发现预算执行中存在的问题，并调整。对于预算执行较好的部门给予奖励，对于预算落实不到位的部门，针对不合理部分追究相关责任人。

2.收支业务的内控

高校对于收支业务的控制应遵循《会计法》《事业单位财务规则》《事业单位会计制度》《高校内控基本规范》等相关法律法规制度。收入方面，高校对于各项收入应严格执行国家统一的财务会计制度标准，进行确认、计量和记录，对于财务部门拨付给高校的专项资金以及其他非财政补助性收入，应统一纳入高校收入进行核算监督，避免往来款项挂账，不能设立账外账、私设“小金库”;对于高校的非税收入，必须严格按照制度要求执行收缴分离制度，对于需要上缴国库的部分及时足额上缴，不能隐瞒、截留、挪用、坐支;为了对高校各项收入进行统一化管理，可以将各项收入统一纳入财务部门进行集中管理、集中核算。支出业务方面，高校应建立健全支出管理制度，将各项支出统一纳入单位预算，由财务部门对支出业务进行统一核算、统一管理;可以制定完善的支出审批程序，凡高校业务支出必须由经办人员在学院办公系统提出申请，由业务部门和财务部门负责人确认审核签字，再报请分管业务的副院长和院长进行审批，经办人员依据报批单和相关原始凭证等在财务部门进行初审，实现会计监督，由财务部门负责人审核签字后报请分管财务的副院长和院长签批，审批完成后，方可由出纳人员办理支出手续。

（四）完善内部控制制度

为加强对高校内部权力运行的制约和监督，高校应重视完善内部控制制度。高校应以《会计法》《财务管理基本规范》等为依据，制定符合单位实际的内部控制制度，由财务部门牵头，联合多部门共同制定，制度制定过程中收集多方意见，全员参与，确保制度全面性和合理性;高校应完善议事决策制度，对于高校重大事项的标准和范围进行明确界定，如“三重一大”事项决策时，要采取专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等多种方法相结合的决策方式，以确保决策科学、合理，还可以建立决策问责制度，对决策执行效果进行追踪问效[6];内控制度中要健全岗位体系，实行不相容岗位相互分离，对各岗位职责及权限进行梳理分析，分离不相容岗位，以确保各司其职，既相互协调，又相互约束。

（五）健全内控保障机制，强化审计监督

高校应重视建立健全审计监督机制，使高校审计部门职能由简单的查错纠弊向对内控建设进行分析、评价，并提出可行性建议转变，强化审计监督职能。第一，明确审计的权限范围，提升审计的价值，高校可以定期组织开展专项审计活动，对审计的范围和目的进行明确，制定详细的审计计划，不仅要对会计账目进行审查，还要监督内部控制制度建设执行，尤其要关注重点业务流程制度的设计是否科学、合理，执行过程是否严谨，对项目预算编制、预算执行进行审查，并编制审计报告，向院长和副院长披露内审中存在的问题并提出合理化建议。第二，审计监督活动的开展，高校审计部门不仅要对各部门的工作效率情况进行监督，还要做好内控建设的评价审计，对于高校的重要业务活动要做到持续动态监督，并进行评估。第三，实行经济责任制管理，高校可以实行责任制管理，将预算控制、会计控制等工作的执行情况纳入各责任人的考核范围，以强化责任人履职意识。

结语

习近平总书记在北京大学师生座谈会上强调“教育兴则国兴，教育强则国强”，由此可见，我国高度重视教育问题。要推进高校教育健康发展，一方面要重视创新教育理念，提升教育水平;另一方面要重视科学管理，高校的管理水平直接影响教育水平。现如今，为加强对高校管理，推进高校规范化、科学化发展，对于高校管理提出了更高的要求，高校必须建立维护公益性、调动积极性的内控管理新机制，有效发挥教育资金的作用，保证公共服务效果和质量。内部控制制度是强化约束管理的有力工具，高校应从思想上高度重视，提升对内部控制理论和实践的认识，将内控制度建設贯穿于高校各个部门、各个环节，同时强化对关键业务活动和财务活动的管控，重视内控评价的开展，提升内控的有效性，为高校长远发展助力。

参考文献：

[1]郑彩云，谢新伟.我国高校内控建设的实践与思考[J].教育教学论坛，2018（2）：14-15.

[2]孙加洪，徐丽萍.高校内部控制信息化系统建设路径研究[J].价值工程，2019（34）：54-56.

[3]邹邹.高校内部控制建设探析[J].四川文理学院学报，2018（1）：148-150.

[4]杨文静，郭慧峰.高校内部控制建设中的问题与对策研究[J].北京教育（高教版），2019（07）：80-83.

[5]芮莹心.高校内部控制评价体系建设探析[J].经济研究导刊，2019（16）：101-102.

[6]朱杏.高校内部控制存在的问题及对策[J].今日财富，2018（01）：192.