折叠式关系：社会组织参与城市基层治理的现实空间与实践路径——以G市政府购买社会工作服务为例

朱媛媛

（广东工业大学政法学院，广东 广州，510520）

一、问题提出

随着中国宏观治国理念和政治语境的转变，各级政府的工作重心也从“以经济建设为中心”转向“和谐社会建设”主题，在“小政府—大社会” “政社分开” “政社分工” “政府职能转移”“政府购买服务”等一系列社会管理体制改革的宏大背景下，社会组织应势兴起和发展起来。长久以来，社会组织都被赋予了“社会自主性的孵化器” “社会治理创新的推进器” 等多重身份象征。政界、学术界对其寄予厚望，并认为，随着政府购买社会组织服务的推行，大量社会组织将参与到基层治理的实践当中，应打破政府是当前基层治理体系唯一主体的格局，打造出一个多元主体参与的新型基层治理结构，构建政府和社会组织的合作伙伴关系。

然而现有经验研究表明，政府治理创新的过程并非一蹴而就，传统社会治理格局所形成的治理困境依旧阻碍着基层社会治理体制的创新。如何平衡政府与社会组织、个人的治理关系成为社会治理创新的一道难题。因而作为既有治理结构中单一主体的政府，不论是出于政治控制还是社会逻辑，都会按照自身目标，形塑社会组织生长和发育的制度环境，引导社会组织朝着政府预期的方向发展，从而造成组织的“形同异质”。[1]质言之，社会组织的发展与政府治理转型之间并不存在必然的线性因果关系，通过大力发展社会组织就能助推社会治理转型的论断未免过于简单和理想化。也有学者指出，社会组织并不是被动的受控方，也不是毫无能动性的社会力量，尽管处在政府的“分类控制”[2]体制下，社会组织的行为取向却表现出策略性、多样化的复杂特征，在一定程度上能够影响政府的治理行为和治理方式。这意味着，在社会急剧转型的中国，社会组织与政府之间的关系不是静止不变的，也不是线性发展的，而是动态演进的。因而对关系的生成、发展和变化，研究者不能仅仅停留在概念层面上去探究其结构性特征，而是要综合考量各种流动性因素，把动态的关系演绎放到一个具体的互动实践过程中加以考察，以便更真切地观察关系的走势并对其进行近距离的深度剖析。本文试图通过梳理G市政府推进购买社会工作服务进程，去观察社会组织进入既有的基层治理空间后与其他治理主体发生了何种互动关系，基层治理空间发生了何种意义的变化，这种变化将会对主体的行动选择产生何种影响。同时，通过G市政府购买社会工作服务这一情境，能够折射出当前G市多元共治的城市基层治理体系的实践过程和实践结果，这也正是本文试图寻找的答案所在。

二、研究对象与研究方法

在政府职能转变、国家向社会赋权增能的过程中，政府购买社会组织服务已然成为我国城市基层多元共治中的一项重要创新举措，源于实践并用于指导实践。正是在这个背景下，G市秉承“先行先试”的理念，在社会管理改革和社会治理创新上走出了一条渐进式发展之路。从2008年开始G市经历了从小专项购买向综合服务购买再到大专项购买的过程，其服务内容逐步形成符合居民需求的多元化体系。从最初的青少年服务、老人服务、社区服务、残疾人服务、外来务工人员服务等多领域多形式的探索，到2010年学习中国香港和新加坡的社会管理经验，在街道层面以“家庭综合服务中心”(2018年后统一更名为社会工作服务站)的项目形式全面推行政府购买社会工作服务，再到2015年在全市推出15个大专项社会工作服务项目，每个项目都专注于一个领域，为有特殊需求的群体提供个性化的专业服务。其服务对象包括空巢老人、逆境的青少年、外来务工人员、失独家庭、在穗外国人、社区矫正和安置帮教人员、流浪乞讨人员等。作为经济社会较为发达的东部沿海城市，G市社会治理创新再次走在前列，不管是在量还是质上，G市政府购买社会工作服务都有显著的成效。由此，随着综合类服务在G市的全面铺开和专项类服务在G市的纵深发展，G市以社区为平台、居委会为枢纽、社会组织为载体、专业社会工作人才为骨干，实现社会工作与社区、社会组织一体化联动发展，将社会工作的发展融入到社会治理的总体设计中去。这一独具本地特色的新型社会治理服务模式在G市已经初步成形，并在实践中经历着不断试错、不断调整的过程，而这一过程也恰恰成为本文的研究对象。

总体而言，G市社会工作发展的10年，无论在实务、教育还是理论层面均取得了较为丰硕的成果。从小专项探索到综合服务发展再到大专项推进、从零到有再到精、从点到面再到深、从实践到制度再到创新、从摸着石头过河到反复本土化实践再到“G模式”①的成形、从行政社会工作到专业社会工作再到“全专”通才，我们可以观察到G市社会工作参与社会治理创新的过程体现、G市社群对社会工作需求和认可的过程自觉以及G市社会工作专业水平不断提升和发挥作用的过程和影响。但同时我们也发现，历经数十年的“投石问路”，“G模式”虽然取得了一定成效，但也存在一些明显的问题与不足。在人才队伍建设方面，社工薪酬普遍不高且人才晋升通道狭窄；在专业素养方面，社工专业价值观内化明显不足且缺乏本土化技巧方法；在项目资金支持方面，社工服务站经费屡屡遭遇“天花板危机”，一定程度上阻碍了社工服务定位的精准化与精细化，G市社会工作遭遇发展性瓶颈。随着近几年越来越多的学者参与到政府购买社会组织服务内部运作过程的深度分析、近距离观察各级政府及其政府官员的实际行为以及实地研究社会组织购买过程的应对策略之中，政府购买社会组织服务过程中各层级政府与社会组织之间复杂多变而又微妙的互动关系被逐一揭示。本文所使用的资料是笔者于2009—2019年间通过访谈法、观察法和文献法收集得到的，主要包括四个部分：一是对G市承接综合类购买服务的社会组织负责人及骨干成员的访谈资料；二是对社会组织项目运作所在区域的政府相关工作人员的访谈资料；三是实地观察资料；四是相关文献档案及网络可证实资料。

三、分析框架的构建

空间的社会学研究成为近几年来研究社会治理创新的一个新颖视角。黄晓星将列斐伏尔的空间生产视角引入社区治理研究中，提出了“上下分合轨迹”的社区空间动态生产过程，聚焦于空间中不同主体话语之间的表达及博弈；一类是政府自上而下的权力话语，另一类是社区居民自下而上的策略运用，两者在间隙之间斡旋生产出一种“准制度化”的社区空间。[3]桂勇则对充斥着各种政治、社会因素的特定邻里空间进行分析，提出了行动者取向分析框架，即在邻里空间中存在着各具利益和目标的不同行动者，这些行动者采取不同的策略来达到各自的目标。这一分析框架在进行宏观和微观之间的关联上提供了一个新的解释范式。[4]质言之，空间不再只是自然属性上传统意义的物理性场所存在，更具有社会属性，成为各种社会力量成长的切入点和各种利益集团博弈、社会权力对抗的载体。从这一视角理解转型期中国的国家与社会治理实践，或许将有助于凸显出一类新的、特殊的、有别于西方的中国经验。

当今中国，无论是经济社会改革或者是政治社会改革，大都是在基层推行的实践中获得经验和依据的。有学者指出，中国许多有生命力的改革都是在基层社会先出现的，这是中国改革的特色。[5]地方改革的先行先试贵在成则推广、败亦无损体制。这也是中央一统制和地方执政灵活性的双重体现，因中央政策的需要而被容许，因官员的政绩需求而被鼓励。基层的试验性实践因此便在具有较大选择权和灵活度的自主裁量空间里得以推展开来。任何顶层设计都不能脱离基层社会的经验事实而乌托邦式地存在。若将基层治理实践视为国家治理的试验空间，那么对基层治理实践的体验就类似于列斐伏尔社会空间理论中的核心“空间的实践”[6]。这里的空间不仅指代物质的空间，同时也是社会的空间和行动的空间；既是政府与社会组织各自目标实现和行为延续的场所，又是对现有政社关系和社会结构进行维系、强化或重构的社会实践的领域。综上所述，本文的分析框架涉及三个核心分析概念，即空间、关系和行动主体。基层治理的空间实践不能仅仅被视为某个行动者的行动偏好，而是多元行动主体共同面临的空间改造和重组。从这个意义上看，基层治理实践空间成为有着不同利益目标的行动者之间相互博弈的“新场域”[7]，是一种既代表着政府政治利益，又夹杂着复杂部门经济利益的“政府”行动主体，以及代表社会利益的“社会组织”行动主体之间共同进行的空间生产实践。

依据这一分析理路，笔者发现，在行动者与空间生产之间存在着一系列动态机制。其中的核心是社会关系的生产和实践，结合本文研究，即基层城市治理空间过程中政社关系的生产和实践。如前所述，基层治理空间是各种行动者互动的角斗场，在利益驱动下，各种力量彼此斗争、博弈，使得原本清晰可见的政社关系变得模糊不清。而新的政社关系的建立过程，往往是行动主体为支配某种局面或是资源而进行“协商”或“交易”的过程，离不开行动者的参与和实践。从这个意义上看，政社关系作为行动者与空间之间的实践结果，更多指涉的是行动者之间的互动，由此揭示了当前基层治理空间中政社关系的多元性、多层面性、复杂性、丰富性、生动性以及多变性，看到了各行动主体在互动过程中与空间环境诸如制度安排、社会结构等交互影响和互相建构的过程。[8]制度安排在制约行动者的同时，能动的、活跃的行动者也在重构着既有的制度安排乃至整个空间结构，进而推动制度的创新和结构的重组。从空间环境特别是制度安排和社会结构上理解治理空间中关系的变化，毫无疑问是对日常生活互动的具体情境进行的研究。因为我们不能超越具体的人和事、过程与逻辑对这一动态关系进行静态理解，否则将会造成一种认识论的误区，使得政社关系与卷入其中的社会实践相脱节。因此，政社关系的研究就需要回到具体的日常生活逻辑之间的张力，[9]回到空间与行动主体互动机制的关系上来，深入思考基层治理空间中政社关系衍变的实践和经验过程。

四、折叠式关系的空间生产路径

沿袭列斐伏尔的社会空间理论，德赛图(De Certeau)用“战略”(Strategies)与“战术”(Tactics)的概念分别比喻强者与弱者的操作方式与空间位置形态。他认为，“战略”与“战术”分别代表着拥有权力的强者与机会主义的弱者，其中强者运用“战略”，即自上而下的宰制力量与意识形态，实现对权力关系的操纵；而“战术”与之相反，是弱者在日常生活中采取的种种行为和机智手段，目的是把握时机，迂回渗入权力领域之中，具有流动性的特征，因此，德赛图特别指出“战术”是弱者的艺术(the art of the weak)。[10]借用该组概念，依据基层治理中各行动主体的空间位置形态，亦能够推演出政府与社会组织之间采用的不同操作方式：政府对社会组织多是自上而下的“吸纳”战略；与此相对应的，自下而上的“迂回”战术则是基层社会组织对政府空间干预的回应；此外，政府与社会组织之间还存在着空间规划下彼此黏连的“协商”一面。因此，笔者将重点讨论在基层治理空间中政府与社会组织分别采取何种“战略”、“战术”与“规划”生产出何种弹性关系样态，这一关系具有何种特性，产生何种作用。

(一) 自上而下的空间战略：选择性折展

根据米格代尔“社会中的国家”关于国家的诠释，国家具体来说就是作为实体的中央政府，即各种制度安排的生产者。随着政府购买服务的全面普及，G市社会组织的数量和规模都在急剧倍增，社会空间在国家的布局下不断“展”开。王汉生等认为，在基层社会治理过程中，国家其实从未出场，只是根据自己的意向选择“在场”与“不在场”，与单位制时期的全面控制不同，国家现在是一种“隐性”的在场。[11]这意味着国家依旧徘徊在基层互动的框架之中，作为治理的行动者，作为制度的生产者，作为顶层的设计者而存在，国家并没有从基层的视野中消失。G市政府购买服务的过程实际上是国家(制度设计者)拥有目标设置权，制定总体计划和政策纲领，然后由G市政府(监督管理者)逐级分解，最后下达至基层政府(政策执行者)予以落实。

中央一直在提“搞这个政府购买服务，不同于以往传统模式下的‘政府包揽’，实质上是一种政府‘瘦身’，把政府不应该做的，做不好的工作委托给专业的服务机构做，是进行职能转变的一大进步”。既然中央有要求，我们也不得不动起来。(访谈记录2010-03-16)

确实很大排斥，所以我们压力也大，不知道怎么搞比较合适，只能一起摸着石头过河。下面也有很多怨言，只能在开会的时候不断和他们提，这是响应基层社会管理体制改革的创新举措，要尊重专业，要优先培育有资质的(社会工作机构)，该支持支持，该监督监督，做到既不随意放任，也不过多限制，要不完不成任务，我们也不好交代。(访谈记录2012-01-10)

在政府购买服务的过程中G市政府往往扮演的是承上启下的双重角色，既要绕开没有实质性物质利益诱导的弊端，对基层政府晓以大义，将基层治理创新的政治文化植入基层官员的心理，取代和替换旧有的传统行政管理理念，又要相机处理来自基层的各种反弹，通过各种形式的意识形态宣传因势利导。因而在空间战略部署上，与国家试图选择社会空间较大幅度地“展开”不同，G市政府更倾向于有针对性、有选择地对部分符合资质的社会组织“展开”，以规避风险，方便规制与管理。

按照国家的整体布局，政府购买服务是实现基层治理创新的一项制度增量，是国家推进政府职能转移的一种预先设计；同时也是解决政府失灵的一项选择，更是国家重新控制社会的一种尝试。但国家意志是否能够实现，在多大程度上得以实现，还要看作为其最终执行和购买方的基层政府②与服务承接方社会组织之间的具体运作情况。作为国家意志是否能够真正实现的关键因素，基层政府一直是一个核心的主体。以G市的实践来看，在社会工作服务站的具体运作过程中，基层政府的行动逻辑往往是由其代理人基层官员的动机所决定，政府行为的关键是由主要负责的领导人所左右。

这个我也不好多说，领导们有自己的想法。这不是先来后到的问题，也不是你们资质好不好、专不专业或者有没有经验可以决定的。上面领导多，想法也多，那么作为上面来说，也需要平衡考虑……(访谈记录2012-04-15)

一个项目200万元，不是小数目，你们(社会工作者)都是一群小年轻在搞，我们也不放心，到时候上面来检查搞得不好责任算谁的，还不是我们兜着，所以还是稳妥些，万一有个闪失，我们心里也有数。(访谈记录2012-02-23)

质言之，基层政府将“政府购买社会组织服务，创新基层治理”这一国家意志仅仅用于服务自身意志的实现，导致其在空间部署上，往往采用自上而下选择性折展的方式以满足个人职务升迁、权力稳固和部门利益最大化的目标；而“折展”的过程往往基于基层政府组织集体层面、小团体层面以及个体层面的不同利益诉求，呈现出层层分化的态势，导致基层政府对社会组织的“折展”样态具有复杂性和多元化的特点。从基层政府的集体层面上看，为满足部门利益最大化，基层政府也是有针对性、有选择地对部分社会组织进行“展开”，而对其他社会组织则采取“闭合”；从基层政府的小团体层面来看，这种“展开”的幅度更小，只对小部分有本地背景且有利益关联的社会组织“展开”；从基层官员的个体层面上看，基本选择“闭合”，或只对某一社会组织“展开”，并与之共同应对来自上级的任务与检查。

你们的任务就是帮我们做好形式，搞活气氛，让老百姓感觉热热闹闹的，感觉政府为他们花钱提供好服务，就天下太平了。不是要你们搞什么独立空间，搞所谓的劳务关系平等。我们请你们来解决问题，不是制造问题，更不是说起搞服务老百姓就只记得社工，而不记得我们了，你们心里要清楚，你们是我们花钱请来的。(访谈记录2017-02-20)

综上所述，国家对基层的控制、G市政府有选择的支持、基层官员的另有所图都在不断压缩这一空间的“展开”幅度。当社会组织与G市政府的目标一致时，“展开”的幅度较大；当社会组织无法契合G市政府的目标时，空间则向内“折合”。尽管从G市社会组织积极参与城市基层治理的实践中，我们似乎可以看到社会组织有限的行动空间，但显而易见的是，这一空间展开的角度、方向以及大小都被政府掌握。这意味着，无论从空间整个权力运作机制上看，还是从空间中各个行动主体的位置而言，政府仍旧占主导地位，时而控制收紧，时而安抚放松，在“展开”和“折合”中实现对社会组织的管理与规制。而作为空间的底层，社会组织尽管具备一定的能动性，也只能游离在社会“展开”的有限空间中，利用那些可能转瞬即逝的机会，争取自身生存和发展的资源。整体而言，在现阶段的基层治理空间中，治理的主导权始终掌握在政府手里，社会组织只能依赖政府的逻辑行动，即不论“折”与“展”，主动权都掌握在政府手中。

(二) 自下而上的空间战术：迂回性交叠

王名认为，中国的社会组织不仅普遍存在资源缺乏、规模有限、能力不足、专业化程度低下等问题，而且社会公益性不强，合法性和公信度不高，法律环境和社会经济环境都不利于其健康发展，彼此之间也缺乏交流、学习和互动的机制。[12]社会工作机构作为一个外来新生事物空降到基层，不论是人力资源还是物质资源都极其匮乏，经验明显不足。如果想要在基层站稳脚跟，其就不得不被动接受本地的权威支持，而基层原有的治理结构恰恰能够提供此种便利：一方面，行政命令型的控制方式仍然是管理的主要手段，政府仍旧是管理的主要主体；另一方面，对基层政府来说，既然社会组织承接政府转移职能是一种新型的管理方式，那么如何利用好这一新意装点自己的门面就显得格外重要。

我们(机构)承认现在还是发展初期，肯定需要依附政府，你想要生存，想要有更大的作为，就必须选择和政府合作。我们的策略是先靠拢政府发展自己，等自己足够强大，有一定自主性了，咱们再来讲独立，再来谈合作伙伴，要不都是空谈。自己都生存不了，无法立足，还和人家谈什么条件呢？(访谈记录2013-08-03)

结合G市的实践，我们观察到，社会组织作为依附于政府资源得以生存和发展的新兴事物，在其承接政府购买服务项目并具体实施的过程中呈现出一种“行政性和制度性资源”③双向依赖式特征，伴随而来的是社会组织从一种被动依附到主动依附的路径转换。[13]这也在一定程度上折射出社会组织在基层发展举步维艰，面临要么“被动行政化”，要么“被动边缘化”的两难困境。④列斐伏尔提出空间既是政治性的又是社会性的。当G市政府购买服务的制度推进涉及社会组织自身生存与发展的权利时，后者从默默无闻的被动接受转向更为灵活的主动依附，使得空间中社会组织与政府的关系处于一种主动“叠合”的状态。

坚守专业底线是正确的，但也要会采用“迂回”战术。怎么说呢，就是先顺着他们的意思来，毕竟人家是主导力量。然后慢慢融入他们(政府)，从他们最需要的方面入手，改变他们。最后你侬我侬，无法割舍就是最好的关系(访谈记录2014-02-24)

其实说白了，咱们中国的情况不同于西方，不能用西方那套把自己套死了，不然还谈什么专业发展。咱们不是硬要照搬照抄西方的那一套，而是希望通过域外经验不断促进本土化。先生存下来，在合法的情况壮大和发展，这样才能更有话语权。(访谈记录2019-03-22)

同时我们还应该看到，在“交叠”的过程中，社会组织并不是完全被动的。其作为一种社会力量正在某些领域、某些职能方面替代政府发挥作用。尽管其力量有限，但是我们仍然能够观察到这种力量正在从无到有、从微到弱的发展过程。其实质也是一种新的社会利益集团形成的过程，随着未来社会组织的进一步成长，势必成为治理创新的助推器。诚如欧博文(Kevin O’fenBrien)在研究制度的“交织”策略过程中曾经指出的：“新的社会利益可能确实寻求与现有权力中心的亲近(比如交织)而不是疏离，因为他们认识到在这一点上不依从就意味着不相干，而其将来发展需要对现有权力保持敏感。”[14]基于此视角，社会组织的这种迂回“交织”就绝不是偶发性的意外，而是其在参与治理过程中主动和被动融入而促成的结果。

(三) 左右自如的空间规划：关系性伸缩

如前所述，政社关系的生产路径同时处于上下两个面向的“折展”和“交叠”状态中，由此G市基层治理被建构成为一个权力和权利博弈的空间。随着G市政府购买服务的进一步推进，我们观察到，除了被动接受和主动亲近之外，G市社会组织还会通过“非正式关系”的运作为自身争取更多生存空间、获得更多发展机会，以改变或规避制度化带来的正式结果。社会组织往往通过“中间人”的人脉关系与某些政府官员建立非正式的庇护关系，又或是直接与官员称兄道弟，形成工具性的友谊关系。这也意味着，在自上而下的选择性“折展”与自下而上的迂回性“交叠”之外，政府和社会组织还存在着关系性共谋的一面。由此政府和社会组织不再是两个独立的平面，也有相互黏连的交界面(线)。这样才能构成三维的立体关系，而这亦是一种空间规划下的关系生产路径。

初来乍到，又没有经验，人家凭什么信任你、给你机会呢？在中国，不靠一点人情关系，办什么事都难。现在这种情况，也只能多管齐下了。人家(中间人)直接跟我说：“纯粹是看你面子，要是换一个人，我理都不会理。那边(街道)让不让你们进去，我不敢保证，我只能说尽力而为。听说你们机构资质还可以，那还算有点把握的。毕竟我和他们(街道领导)有点交情，大家以前低头不见抬头见，怎么样也得给几份薄面。”(访谈记录2012-02-22)

社会学家早已认识到在政策执行过程中非正式关系所起的重要作用。科尔奈(Kornai)指出，在一些经济形态中上下级之间不是单纯的正式权力关系，而是类似于家长制下的庇护关系。[15]斯科特(Scott)则认为，所谓庇护关系是一种包含了工具性友谊的特殊双边联系。[16]在中国本土语境中，庇护关系已然成为社会约定俗成的常态现象，甚至关系的外延不再局限于个体之间的庇护，而是扩展到群体或组织之间的庇护，形成“圈内” “圈外”的新型特殊多边关系。作为一种非正式的关系，庇护关系的形成和维系不仅在于关系双方基于信任、忠诚的情感交换，还在于互惠互利原则下的利益交换。作为一个理性“经济人”，成本是任何一种理性行为必须考量的重要因素，“非正式”关系的运作也需要成本，特别是需要特殊社会关系构成的社会资本。在互动中，行动者偏好选择一种行为而不是另一种行为，其中一个主要原因就是成本比较后的理性选择。哪种行为成本更低就会被更多的行动者所运用；亦或是在无法计算成本孰高孰低的特殊情况下，不论成本高低，哪种行为成功的几率更大，也会被更多的行动者所选择。

听街道下面的人说的，那家机构一直和街道有合作，也不止这一个项目，说明人家早就熟络得很，所以我们没中标也难怪。我们前期为街道做的服务方案、调研报告数据，听说对方都拿到了，他们怎么会有？还不是上头的意思。(访谈记录2018-05-04)

基于此，行动者可以在社会关系的互动过程中进行更具伸缩性和灵活度的空间规划。当某种“非正式”关系的运作需要花费大量的时间、精力和物资进行投资，并且其代价远远高于项目所产生的回报时，社会组织往往选择交易成本更低的制度化路径。此时社会组织与基层政府及其代理人的互动仅限于正式的科层关系，空间的交界面(线)呈现疏离、模糊样态。当非正式关系演变成一个与正式制度规则并列的解决问题的工具，并且被视为一个经济、有效和惯常的工具时，互动双方工作中的正式关系消弭，非正式交往、信息交流及资源共享占据主导地位，空间的交界面(线)呈现贴合样态，社会组织与基层政府及其代理人的互动在空间上延伸到各种非正式的社交场合，例如私人聚会、朋友聚餐及亲友来往等。部分社会组织负责人更是在与基层政府干部的非正式、高频率互动过程中成为朋友，甚至称兄道弟。此时社会组织能够利用非正式关系解决正式制度规则下解决不了的问题，能够拥有制度性渠道下没法拥有的资源，能够获得正式规则下获取不了的信息。

不论是自上而下的“战略”，还是自下而上的“战术”，都意味着将政府和社会组织视为两极关系，割裂地置于基层治理空间之中。在城市规划中，最直接的途径即是将空间分而治之。空间摆脱了原有单纯作为容器的角色，被当做商品本身进行生产，空间规划呈现出纷繁复杂的权力互动关系，成为不同社会主体间互动的目的和结果，成为外部社会控制结构的权力安排。作为一种政治工具，空间规划为抽象的权力空间所支配，成为国家对于社会单元空间的安排。显而易见，这种互动与安排进一步推动了基层治理空间的生产与再生产。自此，非正式的关系运作使得政府与社会组织在彼此黏合的交界面(线)上得以交融，并呈现出左右自如的“伸缩”样态，从而构成了一种表面上的共治、实质上的目标各异形态并最终实现了政社关系多面向的三维立体呈现。G市基层治理的种种实践证明，在中国无论是国家还是社会都很难自成一体，而是一个个有着独立利益诉求和行动取向的不同行动主体，共同卷入到基层治理空间的生产与再生产中。

综上所述，在各层级政府与社会组织基于各自利益需要而进行的持续博弈过程中，我们进一步发现，政社之间的互动关系不尽相同，他们可能是单一或多重的委托代理关系，也可能是被裹挟的合作关系，也可能是镶嵌式的依附关系，还有可能形成非正式的共谋关系。以下以社会工作服务站项目为例进行说明。第一，G市政府与社会工作机构之间主要是委托代理关系，但同时存在着选择性支持关系，也可能产生监管不力的庇护关系；第二，基层政府与社会工作机构之间主要是契约合作关系，但又存在着控制、庇护、吸纳和被裹挟的合作等多重交织关系，而每一种关系都因为角色、时间和情境不同而呈现出不同样态；第三，社会工作服务机构作为能动的行动主体，与各层级政府之间主要表现出嵌入式的依附关系，但同时也可能与基层政府及其代理官员形成多种非正式的共谋关系。这意味着对于政府与社会组织之间关系的研究不应只是停留在单一、静态的线性关系上，或是停留在非此即彼、静态的二元关系上，也不应止步于多元类型学划分下的动态关系的平面研究上，而应该看到政府与社会组织的关系具有层次性、递进性、过程性、多样性和动态性等的复杂特性，应该跳出以往对政社关系的平面研究，拓展出一种新型的、情境式的、跨越二维平面的三维立体式关系样态研究，以凸显政社关系在中国目前研究视阈中的复杂性、动态性和特殊性。与西方既有现象和研究结果截然不同，中国政社关系的建立存在着时序、情境、不同层级主体之间的差异，使得这一关系样态存在各种转换的可能性。对其进行长期过程性的立体式分析可以帮助我们进一步推演出政府与社会组织之间持续性动态衍化的脉络，而不再局限于碎片化、片段式的类型描述上。结合前文的分析，笔者尝试将这种在多重不一致甚至相互冲突的利益目标之间变动不居、依情境不断变化、微妙而又复杂多样的关系样态用“折叠”式关系来加以描述和理解。

五、折叠式关系的空间形态呈现

按照吉尔·德勒兹的“褶皱”理论，“物质的结构是由其被折叠的方式构成的，折叠无处不在”，“褶皱犹如进行种种弯曲运动的一片纸，其中的每一部分都会受控于周围与之相协调或协同的环境”，“它只有在变化中，在分叉中，在变形中才站得住脚”。[17]正是基于“褶皱”理论的动态原理，发挥社会学的想象力，笔者提出了“折叠式”关系这一概念。单从语言学意义上看，“折叠”指的是通过外力作用，把物体的一部分折转或翻转和另一部分叠合的过程。它具有分层性、多样性、过程性、伸展性、创生性和立体性的特点，能够将不同层级政府与社会组织之间那种在多重不一致甚至相互冲突的利益目标之间变动不居、微妙、复杂、依情境不断变化的关系样态在基层治理空间中立体、直观、动态地加以呈现。

结合前文对G市政社关系的真实动态演绎，笔者认为政府与社会组织之间恰恰是一种“折叠”式的关系样态(具体参见图1)。这一折叠的过程是通过行动者在空间中的策略运用得以生产和发展出来的。G市推进的基层治理创新举措是一种特殊的制度环境，并通过G市政府购买社会组织服务将城市基层中的各级政府和社会组织关联起来。不论是政府还是社会组织都是“组织化的行动者”，发挥自身的能动性与身处其中的基层治理空间发生互动，而这种互动的过程恰恰就是“折叠”产生的过程。也正是政府购买服务这一基层治理创新的制度设置引发了G市政社关系的动态演进，政社关系的样态变化又反过来影响着G市基层治理的创新实践及体系变革。

图 1 折叠式关系的三种空间生产路径⑤

具体而言，自上而下的“折”与“展”是基于“折叠”这一动态过程演绎出的两种状态，“折”指代向内闭合的状态，“展”指代向外打开的状态。在社会力量的产生与发育均与国家主动让渡的空间密切相关的生发逻辑下，中国政府与社会组织的关系决定了其作用发挥的空间和力度。即在目前的中国基层社会，不论“折”与“展”都是由政府来主导的，“折”与“展”的幅度又因不同层级的政府而表现各异，这意味着“折展”具有动态性、分层性的特点。而自下而上的“交叠”主要指的是社会组织作为空间的底层和弱者，为应对政府“折”与“展”的空间部署所采取的主动依附、嵌入甚至贴合以及迂回的策略性行动。“交织”或“叠合”是这一空间形态的呈现方式，具有多样性、过程性的主要特征。左与右和自上而下、自下而上的空间形态不同，其更强调空间规划。国家制度设计的初衷是将社会组织视为与政府同等重要的治理主体，共同参与推动基层治理的创新和改革。然而现实却是社会组织参与基层治理的空间随着“非正式”关系对“正式”约制的运作，而呈现出松紧收放、伸缩自如的弹性态势，富有伸展性、立体性和创生性特征。由此一左一右不同空间主体之间的交融、紧张和转化通过“非正式关系”形成了一种微妙的平衡关系。

以G市的基层治理为例，其空间内的不同行动主体会依循具体的场景不断变换策略。为更直观、更清晰地剖析出政府与社会组织之间“折叠式”关系的生产路径，结合G市政府与社会组织之间的互动实践，我们将折叠分解成“折展”、“交叠”和“伸缩”三种不同的空间形态(见图1)，亦代表政府和社会组织在空间中采取的不同行动。第一，“折展”将政府视为动态的一面，而社会组织则是静止的另一面。政府可以根据自身的需要，随时控制折叠过程“展开”和“闭合”的幅度，并且能够随意改变“静止”一面的大小，这意味着政府掌握了空间的主导权。第二，“交叠”则反过来将社会组织视为动态的一面，政府视为静止的另一面。通过“交叠”的行动，社会组织能够控制向政府贴合的幅度和程度。但和“折展”的情况不一样，“交叠”的前提是必须具备一定“折展”的空间。这意味着如果没有政府主动让渡的空间，社会组织便无法完成“交叠”的过程，“交叠”的空间大小受到“折展”空间大小的限制。此外，还有一种特殊的情况是，一旦社会组织运用策略朝相反方向“交叠”，则能够实现其在空间的翻转。第三，“伸缩”指的是政府与社会组织的黏连形态，在空间中政府和社会组织并不是割裂的存在。不论他们在空间中的位置如何，他们都有彼此黏连的部分，即政府与社会组织之间的交界线或交界面，两者能够在此达成一定的共识。

总体而言，“折展”是在政府主导下进行的，赋予了社会一定限度的发展空间。而“交叠”强调社会组织较为能动的选择，在政府赋予的有限空间中，社会组织通过自下而上的空间战术有可能主动亲近政府，以求发展；也有可能主动依附，成为“二政府”；甚至有可能对政府采用迂回策略，在“嵌入”后再“脱嵌”，“交叠”的幅度也随之发生变化。“伸缩”意味着政府与社会组织都不是独立的空间存在，彼此黏连在可左右伸缩的交界线(面)处，目的是形成非正式关系下的共谋。

结合G市治理机制变革的实践，我们发现，在“折叠关系”的生产过程中，有两个事实是不容忽视的。一是“国家”制度化行政管理网络内部并非是铁板一块，而是存在着利益分化；特别是在具体“过程—事件”中，不同层级、不同部门的政府组织及其官员，在既定情境和既定制度约束下有着各自不同的层级、部门利益分化，甚至是不同的派系和私人利益诉求。这无疑增加了基层治理的难度，同时也使得看似整体性的政府，实则在行动选择上各不一致。二是“社会”之间也并非是完全团结的，相互之间也存在着利益分化，甚至会发生无法调和的利益冲突。在基层治理空间中，国家、G市政府、基层及其代理官员、社会工作机构代表着不同的利益主体。他们在竞逐空间生产的话语权的同时，也在竞逐空间实践的主导权。G市政府的公利性、基层政府的自利性、社工机构的私利性共同构成了社会工作服务站项目的分利规则，使得整个基层治理空间中充斥着公共利益和私人利益的冲突，政治利益和部门利益的抗衡，派系利益和私人利益的结盟，不同机构间利益的争夺。因此，不同行动主体间的利益分化是影响转型期城市基层空间生产的结构性变量，剖析基层空间中各个利益分化主体的行动选择有利于我们寻找新的契合当前基层治理实际的面向。这意味着，中国城市基层治理空间的生产是国家、地方政府、基层政府与社会组织策略性互动的过程。国家与社会之间的关系在空间中得以表达，进而把自身投射到空间中，在空间中固化。在此过程中生产出空间本身，并伴随着自上而下的空间战略与自下而上的空间战术之间的交织叠加。一个可伸缩、可折叠的基层弹性治理空间得以在动态变化的过程中被形塑。这种“折叠关系”下所产生的治理空间并非制度化的治理空间，而是权宜性、策略性和充满弹性的，但却相对稳定，并且在很长一段时间都将存在。

注释

①G市政府出台的报告显示，G市基本形成了“政府主导、社会协同、项目运作、专业服务”的社会工作本土化的“G模式”。

②根据本文的研究逻辑，基层政府主要指的是镇街级政府及相关部门，包括其派出机构“居委会”。

③本文的制度性资源依赖是指社会组织依据制度设计，获得事先安排并约定好的资金、场地等的资源；行政性资源是指社会组织依托政府行政力量支持，获得提供服务的便利性平台和合法性环境。

④结合张苏辉在“社区居委会行政化的社会学微观视角”(载于求索2006年第5期)中的界定，本文所指的社会组织“被动行政化”源于社会组织出于生存和发展的需要而被迫进行的行政化，以朱健刚在描述专业社会工作嵌入社区治理时提出的外部服务行政化、内部治理官僚化和专业建制化为例；本文所指的社会组织“被动边缘化”是指由于自身的资源和话语权稀缺，社会组织既没有官方的权威，又无法拥有群众基础，而无法真正参与到基层治理的过程之中。

⑤结合本文的研究，此处地方政府具体指代的是G市政府。