责信理论视角下社会工作机构绩效评估研究——以S市社会工作机构绩效评估为例

徐道稳，唐达婷

（深圳大学法学院 ，广东 深圳，518060）

一、引言

政府购买社会服务是福利国家改革的重要举措。政府购买服务改变了传统社会服务的关系结构和评价方法，“责信”(accountability)就是在这一改变中出现的新概念。责信概念超越了科层制中的责任(responsibility)和市场化中的绩效概念。[1]有学者认为，责信基本是评估性的，是与绩效期待相勾连的，是与效率和效能紧密连结的。此外，责信也具有动态性，它提供一个组织学习的工具，通过对方案执行绩效的测量与检视，来发现问题和寻求改善。[2]289责信要求行动者不仅要值得信赖，而且要可以被问责；不仅要正确地做事，而且要做正确的事；不仅要重视效率，而且要重视效果；不仅要对行动的过程负责，而且要对行动的结果负责；不仅要对服务对象负责，而且要对利益相关者负责。关于责信的分类，学界有三分法、四分法和五分法。刘淑琼认为，责信的构面包括法律责信、政治责信、专业责信。[3]Johnston和Romzek将责信分为四种，即管理责信、专业责信、法律责信、公共责信，前两种属于内部责信，后两种属于外部责信。[4]陈云凡、王丹提出了责信的五个构面，即专业责信、法律责信、道德责信、政治责信和市场责信。[1]不同的分类体现了学界对责信包含的维度有不同的看法，但是，责信的具体内容在不同的分法中基本是一致的。

政府购买服务是我国社会工作发展的显著特征，而绩效评估已经成为政府社会服务治理的重要工具。绩效评估对规范社会工作机构行为、提升社会工作服务水平、提高财政资金使用效率都具有非常积极的作用，但是绩效评估尚处于起步阶段，存在多重困境和风险。[5]因此，准确分析社会工作机构绩效评估存在的问题，并尝试提出解决问题的思路，对更好地提升财政资金使用效益、提高社会工作机构服务质量具有重要意义。本文以S市社会工作机构绩效评估为研究对象，以责信的四分法为分析框架，运用访谈方法收集资料，梳理S市社会工作机构绩效评估的实践历程，总结其中的经验，分析其中的困境，为完善社会工作机构绩效评估提出参考建议。访谈时间是2018年10月至2019年2月，访谈对象是来自S市9家社会工作机构、4家行业组织的13位从业人员，其基本信息见表1(按访谈时间顺序编号)。

表 1 访谈对象基本信息

二、社会工作机构绩效评估的发展历程和成效

(一) 绩效评估发展历程

S市社会工作机构绩效评估工作始于2009年。绩效评估由市民政局主导，一开始就委托第三方评估机构承接具体工作，包括评估标准的开发、评估程序的制定和实施、评估报告的撰写等，市民政局承担决策、监管、确认等职责。绩效评估工作大致经历了三个阶段，即探索阶段、推进阶段和深化阶段(见表2)。

一是探索阶段(2009—2010年)。绩效评估的基础工作是评估标准的开发。2009年，第三方评估机构参照“3E评估模型”(经济、效率、效果)、“3D评估模型”(诊断、设计、发展)和“APC评估理论”(问责、绩效、组织能力)，结合当时的社会工作实际，开发出该市第一个社会工作机构绩效评估指标体系。该指标体系包括基础设施管理、人力资源管理、内部管理、业务管理、财务管理、对外管理、服务量及服务成效等7个一级指标、30个二级指标、70个三级指标。2010年民政部出台《社会组织评估管理办法》。第三方评估机构根据该办法，参考美国、日本和中国台湾社会组织评估指标体系，对2009版的指标体系进行大幅修订，形成了2010版指标体系。该体系包括组织建设、服务管理、财务审计、公共关系、服务产出等5个一级指标、34个二级指标、120个三级指标，三级指标数量比2009版增加了71%。在5项一级指标中，组织建设的比重高达42%，服务管理占12%，财务审计占15%，公共关系占11%，服务产出占20%。这一比重构成反映了评估的初级阶段特点，在面面俱到的“全身体检”中以组织规范化建设为重点，忽视了社会工作机构的非营利宗旨和服务使命。

二是推进阶段(2011—2016年)。自2011年开始，S市大规模推进社区服务中心建设，同时社会工作机构绩效评估指标体系也调整为6个一级指标、29个二级指标、98个三级指标和4个附加指标。6个一级指标包括组织基础(155分)、内部治理(175分)、服务管理(230分)、财务运营(125分)、外部关系(90分)、服务产出(225分)。不难发现，这一版指标体系仍未摆脱“全身体检式”的评估思维。在6个一级指标中，组织规范化建设的比重占33%，比上一版指标体系有所下降；服务产出占比22.5%，略有增加。指标体系的另一个变化是在附加指标中增加社区服务中心运营状况、对主管部门工作的响应度。2014年，绩效评估的导向从全身体验向服务绩效转变，指标体系的重点也从组织规范化建设转向服务本身。其一级指标的构成是规划与总结(70分)、管理与执行(90分)、财务运营(210分)、支持与推进(295分)、监控与验收(165分)、机构成果(170分)，其中财务运营的比重占21%，比上一版的12.5%有大幅提高。

三是深化阶段(2017—2019年)。2017年，绩效评估工作发生了两个重大变化。一是市社会工作者协会和一家会计师事务所被确定为新的第三方评估机构，分别负责服务绩效评估和财务评估工作。二是评估指标体系又有较大变化，其一级指标的构成是机构管理与基础建设(70分)、专业发展与推进(240分)、财务运行管理(350分)、机构成果(90分)、相关主体评价(250分)。另有7项加分指标，即机构等级评估结果、社会贡献、员工关爱、机构年检结果、投诉情况、信息准确及时、重大财务问题。与前一阶段相比，现行的绩效评估呈现三个特点。一是评估指标更简化。新的指标体系包括5项一级指标、17项二级指标、43项三级指标，三级指标从上一版的98项减为43项，锐减56%。二是评估内容更精准。新的指标体系直击服务质量和服务诚信等行业痛点，加大信息公开、服务评价和财务管理的评估权重，财务管理的比重从之前的21%猛增到35%，服务评价的比重也高达25%。三是评估方式更合理。实行过程评估(占30%)与终期评估(70%)相结合，过程评估聚焦于机构的管理和基础建设等硬性指标，终期评估关注服务质量和服务评价，分散了机构提交评估资料的压力。

表 2 2009—2019年度S市社会工作机构绩效评估指标体系对照表

(二) 绩效评估总体特征和成效

经过10年的探索，S市社会工作机构绩效评估已经形成了相对稳定的模式。从评估主体看，民政部门在评估工作中占主导地位，但是具体工作由第三方评估机构承担；同时，政府相关部门、社区工作站、机构理事、服务对象等组织和个人也参与对社会工作机构的评价。从评估指标体系看，在过去10年中，评估指标变化频繁，几乎每年都在变，平均2年就有新版指标。但是从2017年开始，指标体系相对稳定，重点关注社会工作机构的服务质量、服务诚信和财务管理，真正把“绩效”评估落到实处。从评估程序看，市民政局通过政府购买服务方式确定第三方评估机构，评估机构制定年度评估方案，经评市评估委员会审定后公布；参评社会工作机构根据要求，撰写自评报告并提交佐证材料；第三方评估机构组织人员审阅材料和实地评估，出具初评报告；市评估委员会审议决定评估结果并由市民政局正式公布。从评估方法看，不同的对象适用不同的方法，包括材料审核、实地核查、问卷调查、访谈法(包括电话访谈)，其中问卷调查主要适用于相关利益主体的评价。从评估结果看，评估总分为1 000分，得900分及以上者为A级，800分及以上、900分以下为B级，700分及以上、800分以下为C级，700分以下为D级。被评为A级的机构获年度优秀机构荣誉表彰，并可以此进行对外宣传推广；评估结果作为下一年度政府招投标、竞投公益项目及社会组织登记认定的重要参考。

通过对相关人员的访谈，我们发现绩效评估的成效主要体现在机构建设、行业监管、竞争与交流、员工激励四个方面。第一，绩效评估促进了社会工作机构的规范化建设。2009年评估之初，社会工作机构规章制度不健全、治理结构不完整、运营管理不规范的现象普遍存在。在这种情况下，评估指标体系将重点放在机构的规范化建设上，第一版的指标体系甚至要求机构名牌摆放的位置。后来，评估指标体系多次修改，形式化的指标逐步减少，服务质量、诚信建设、财务管理等方面的权重逐步增加，推动了社会工作机构服务责信的规范化建设。第二，绩效评估有利于主管部门的服务监管。通过第三方评估，社会工作机构的基础建设、运营管理、专业发展与推进、资金流向、服务成果、外部评价等信息得以数字化呈现，主管部门可以此实现对社会工作机构的可视化、精准化监管。第三，绩效评估促进了社会工作机构之间的横向竞争和交流。由于评估结果影响社会工作机构的社会声誉和项目中标，因此，绩效评估必然导致机构之间某种程度的竞争，从而有利于社会工作行业的整体提升。此外，通过评估人员的现场反馈和建议，绩效评估间接搭建了信息交流平台。第四，绩效评估影响机构员工的职业认同。一方面，绩效评估使员工有机会直观检视自己的专业服务进程，促使员工可以再次检讨和认识社会工作机构的内部制度规范，加深其对于机构的价值认同；另一个方面，评估结果也影响员工的荣誉感和工作安全感，好的评估结果不仅有利于机构的形象推广，也会提升员工对机构的认同感。

三、社会工作机构绩效评估面临的困境

社会工作机构绩效评估取得了明显成效，但是也存在不少问题，面临诸多困境。根据Johnston和Romzek对责信的分类，本文从管理责信、专业责信、法律责信和公共责信四个方面阐述这些困境。

(一) 管理责信困境

管理责信属于社会工作机构内部管理的范畴，包括明确的组织运行规范、有效的层级管理结构和严格的内部服务监控。结合当前社会工作机构绩效评估实践与访谈内容，我们发现绩效评估在管理责信方面存在两类问题。

从主体地位看，社会工作机构在评估中是非常被动的，一方面表现为程序上的被动；另一方面表现为时间上的被动。被动参与导致机构上下对绩效评估的应付态度。

评估多了，已经麻木了，反正来了只要应对好就行了(DX-04)。

从评估类型看，除政府委托第三方所做的机构年度绩效评估外，机构承接的各类服务项目同样面临市、区、街道、工青妇及相关部门的评估。这些评估有例行检查式的，有资料查阅式的，有现场参观指导式的，形式复杂多样且没有统一的标准。

除机构评估外，许多项目、中心及岗位都要面临多头评估(BD-10)。

多头评估导致机构管理层疲于应付利益相关方的工作检查，提供不同格式的评估材料，但是材料的内容没有多大差别。社会工作机构在多头评估中做了很多重复劳动或无效劳动。从评估目的看，不少机构为了评估而评估，为了争取好的评估结果一直处于锦标赛式的评估游戏当中，反而忽视了管理和服务本身。

大家觉得评估就是做资料，机构很少反思自己的问题(NS-05)。

(二) 专业责信困境

专业责信关注的是社会工作机构提供服务的规范性、专业性和政府购买协议的达成度，它不仅针对单个社会工作机构，还包括社会工作行业。当前绩效评估的专业责信困境主要表现在评估主体的专业性不足、评估指标体系科学性不强等方面。

从评估主体看，我国法规和政策对第三方评估机构和评估人员的资质都没有明确的规定，因此，评估机构和评估人员在实际评估工作中常常面临专业性质疑。

有的评估完全就是外行来评内行，和他们沟通都有困难(DX-04)。

此外，评估方的立场和评估伦理也是一个值得关注的问题。

评估方代表自己还是代表甲方，如果代表甲方，评估方的立场应该在哪里？(XD-06)。

从评估内容看，指标体系缺乏理论指导，评估指标与实际服务存在脱节现象，难以界定和量度社会工作机构服务的核心方面，评估的全面性和准确性难以实现。

有的指标不知道应该提供什么佐证资料，这时就会有点抓狂(SY-08)。

从评估过程看，绩效评估程序没有逃脱传统的从提交材料到行政审核的行政化窠臼，缺少对社会工作机构服务品质的过程关注。所谓过程评估只是一个标签而已，实际上就是资料的分段汇总。

第一次评估我们都很重视，但是久而久之就无所谓了，我觉得评估越来越形式化了(DX-04)。

(三) 法律责信困境

法律责信强调“组织要遵守各种具有法律意义的法令规章与文件，以及对绩效表现进行缜密的外在监督”，[2]293表现为对政府购买社会工作服务合同的契约履行、机构财务的指标要求等。法律责信的困境首先表现为评估资料造假。资料造假的情形大致有三：一是虚构事实，即为了达到绩效评估的某种要求，虚构不存在的活动或者提供不符合时间要求的材料；二是夸大事实，即对机构的某一活动过度包装、以一吹十，对活动的效果言过其实、夸大其词；三是一事多用，即拿一件事情的材料应付多个项目的评估，涉嫌骗取资金。

为了应付评估，有些专业活动可能根本没有开展，或将某一个专业活动的资料用在不同的项目当中(ZY-02)。

资料造假不仅违反了法律法规的规定和契约精神，而且也与社会工作的专业价值相背离，其恶劣后果不可估量。

其次是财务管理中的违法现象。从目前的指标体系看，财务管理的比重从上一版的21%增加到35%，这一比重比较高也比较合适。问题是现有的财务指标多是衡量财务状况形式合理性的指标，实质合理性的指标不足。绩效评估对有的机构通过关联交易套取资金无法监管，现有法律政策对其也缺乏规制。

(四) 公共责信困境

公共责信是指政府购买社会工作服务必须对服务对象、公众和利益相关者负责，主要表现为社会工作机构在服务质量、财务管理和信息公开等方面的公信力。绩效评估要实现公共责信，利益相关方的参与是必备要素。社会工作机构的内部评价和外部评价是绩效评估的重要环节。内部评价的主体包括社会工作者、管理人员、理事会成员等。内部评价的结果与这些人的利益是相关的，因此内部评价极易带来形式化的满意评价，从而起不到评估的差异化作用。外部评价主要包含服务对象及业务主管单位的评价。实践中，社会工作机构为了获得理想的分数而“拉关系”，此类“人情分、面子分”的形式化打分现象不乏其例，严重影响了绩效评估的客观性和利益相关方评价的效度。

为了争取利益相关方好的评价，很多服务都会受制于用人单位及其他一些合作单位，这些主体评价的客观性有待商榷(BD-10)。

信息公开是管理和监督社会组织的基础，也是社会组织获得公信力的前提。在绩效评估中提高对社会工作机构信息公开的要求无疑是正确的，但是在评估实践中面临信息公开的范围如何确定、如何防范评估人员的道德风险等难题。

要求我们公开内部制度，这是不能接受的。你想如果一个社会工作机构把内部的管理机制度全部公开，那别人不都可以拿来抄吗？(DX-04)

四、绩效评估责信困境的成因分析

关于社会工作机构绩效评估责信困境的成因，有学者从第三方评估机构政治合法性缺位、法律合法性缺失、专业合法性有限以及社会合法性不足等方面进行了剖析。[6]这种分析无疑具有理论意义，但是如果把绩效评估的责信困境完全归因于第三方评估机构的合法性可能有失偏颇。首先，绩效评估涉及多个主体和多个方面，第三方评估机构对绩效评估的指标体系会产生很大影响，但是政府部门和社会工作机构对绩效评估的程序、内容和结果影响可能更大。因此，对责信困境的分析需要从更多的主体和更多的层面展开。其次，第三方评估机构的合法性从根本上说来源于政府部门的委托，其合法性既取决于政府部门的合法性，也取决于自身的专业性和正当性。合法性有两个理论传统，即理性建构主义合法性和经验主义合法性。前者关注政治秩序的价值基础，后者关注被统治者对政治秩序的信念和心理感受。[7]哈贝马斯试图将两种理论传统相结合，提出所谓“重建性”合法性。他认为，合法性应该被理解为一个政治秩序被认可的价值。[8]重建性合法性既强调对政治秩序的忠诚和认可，也强调政治秩序的价值性。由此可见，合法性概念的内涵比较丰富，从合法性角度分析责信困境需要厘清对合法性的理解。

笔者认为，绩效评估是社会工作制度体系的重要环节，与我国社会工作发展模式密切相关，而社会工作发展模式是由其背后的理论基础决定的。我国采取行政化发展模式来发展社会工作，这一模式受到新公共管理理论的深刻影响。因此，从新公共管理理论和行政化发展模式来分析绩效评估的责信困境可能更有解释力。新公共管理理论是在西方福利国家改革中出现的理论范式，其理论假设是“经济人”假设，即个人和组织(包括公共机构)都是理性地追求自身经济利益最大化的主体；在价值目标上，新公共管理以市场和顾客为导向，追求所谓的“3E”目标，即经济(economy)、效率(efficiency)、效益(effectiveness)；[9]在政策工具上，新公共管理主张公共服务市场化、公私部门竞争化，具体方式包括精简机构、服务外包、项目预算、合同管理、绩效工资等。[10]新公共管理理论对我国的公共行政改革产生了重要影响，这一点在社会工作发展上表现得尤为明显。我国发展社会工作的主要方式是服务外包，“政府购买，民间运作”是对这一方式的经典概括。笔者曾撰文将我国社会工作发展模式概括为行政化发展模式，其基本要素有行政化推动、行政化支持和行政化管理，具有政出多门、外延发展、政社关系失衡、社会治理目标等基本特征。[11]社会工作行政化发展模式既有我国传统公共行政中强势政府的某些特点，也有新公共管理所提倡的私营化、市场化的诸多做法。实证主义导向的绩效评估是这一发展模式的必要环节，也是新公共管理理论影响的一个体现。行政化传统与新公共管理交互作用、相互促进，从以下四个方面影响绩效评估责信困境的形成。

(一) 行政的压力型体制

所谓压力型体制是指地方各级政府为实现某种目标而采取的任务分解、量化考核和物质奖励相结合的管理方式。[12]社会工作机构绩效评估制度是压力型体制在社会工作行业的表现。压力型体制表面上看是各种任务的量化指标，但是实际上这些指标的完成必须以权力为后盾，如果没有权力的加持，这些指标则毫无意义。权力的影响体现在绩效评估过程的各个环节。首先，评估指标、评估方法、评估程序和评估结果都是政府以文件的形式下达的，具有很强的行政命令性，被评估方和利益相关方话语权较小，甚至没有话语权。其次，政府作为服务外包的发包方，也是服务协议的履约方，其履约情况如何也应纳入评估之列，但实际上绩效评估只针对社会工作机构，不包括政府部门。最后，绩效评估的时间安排具有随意性，导致绩效评估的指标体系与中标合同的指标存在一定的脱节，削弱了评估指标对社会工作服务的引导作用。压力型体制过于关注服务提供方对服务指标的完成情况，对购买方的监管则有所忽视。监管法律法规不够健全，导致对招标过程中的串标、围标、陪标行为监管不到位，对少数服务提供方通过关联交易套取资金的行为打击不力。

(二) 社会工作机构的企业化管理

在政府购买社会服务的背景下，社会工作机构是公共服务链条中的一个环节，压力型体制必然通过公共服务链条对机构的管理产生深刻影响。在压力型体制下，社会工作机构的管理理念、管理方式和运作模式与市场化的企业如出一辙。从管理理念看，社会工作机构是民办非企业单位，具有非营利属性和公益愿景，但是并不意味着社会工作机构不能有赢余。实际上社会工作机构为了生存和发展一定会追求赢余，有的机构出资人还有较强的营利冲动，甚至通过关联交易套取政府购买服务资金。从管理方式看，社会工作机构采取决策、执行、监督相互制约的内部治理结构，但是和中小企业一样，出资人在决策中占主导地位，执行团队由出资人操控并有较大的自主权。此外，人力资源管理、公共关系管理和财务管理等内部管理与企业管理越来越相似。从运作模式看，社会工作机构采取市场化、竞争化的方式争取政府项目，并开展服务工作。企业为了赚顾客的钱，必须争取到顾客，向顾客负责。社会工作机构为了拿到政府的项目，必须取得政府的信任，向政府负责。政府关心什么，机构就做什么；领导喜欢什么，机构就提供什么。久而久之，机构就偏离了专业服务的初衷。

(三) 评估机构的非规范运作

非规范运作是指评估机构在缺乏规范或规范性不强的环境中开展工作。经过十多年的职业化发展，我国社会工作制度体系已初具雏形，但是在社会工作制度体系建设过程中，绩效评估制度建设相对受到忽视，至今尚未形成可作指引的行业评估规范。每年绩效评估的依据就是政府部门的一纸“评估通知”，而在评估过程中，被评估方对评估标准把握不准、评估内容不明确、评估体系导向失衡、评估程序上“前置评估缺场”[13]、评估结果公信力受到质疑等诸多难题远非一纸通知所能解决。除评估过程外，评估标准本身也需要优化。现行标准的设计“过分强调评估的科学范式，努力将模糊性的物有所值转变为规范、清晰、可操作的绩效评估，忽视了社会工作服务本身的价值特殊性”。[14]注重审核式的指标完成，专业内涵体现不足，容易导致社会工作机构的短视行为。评估机构的非规范运作还体现在评估机构及其工作人员的专业资质上。我国对绩效评估的人员和机构均没有明确的资质要求，现实中两三个人花几万元成立一个民办非企业单位就是一个评估机构，甚至有的社会工作机构也承接绩效评估的业务。这种“草台班子”不但没有能力承接绩效评估这样的专业活动，反而导致评估市场某种程度的混乱。

(四) 利益相关方的被动参与

绩效评估中的利益相关方主要有服务使用单位、服务对象、一线社会工作者、社会工作机构理事和监事等。所谓被动参与是指利益相关方在评估程序上的被动性、评价打分上的应付性和评估监督的虚置性。从评估程序看，利益相关方较少参与指标体系的设计、评估内容的确定和评估过程的安排等事项，有的评估主体对绩效评估似乎也不关心。从评价打分看，各评价主体的作用不同，社会工作机构的应对策略也不同。服务对象如何挑选、通过什么方式参与打分都具有很大的随意性。因此，对于服务对象打分，社会工作机构有较大的操作空间。一线社会工作者、理事监事碍于情面或出于自身利益考虑，一般都给予“习惯性高分”。服务使用单位直接管理社会工作者事务，干预社会工作者的服务安排，对社会工作者项目的持续性有决定性影响。此外，社会工作者服务的专业性在很大程度上取决于服务使用单位领导对社会工作的认识水平和重视程度。比较而言，服务使用单位的评价更为重要，有时甚至有一票否决之功用，因而成为社会工作机构的主要公关对象。从评估监督看，绩效评估的过程和结果都缺乏透明度，信息公开的程度和范围都有待提高，不然就会导致公众的监督形同虚设。

五、完善社会工作机构绩效评估的建议

社会工作机构绩效评估面临的责信困境势必对社会工作服务失灵起到催化作用，很大程度上影响社会工作机构的合法性和公信力。我们认为，社会工作机构要通过评估这种相对技术化的方式展现成效，需要从价值转向、技术升级、制度规范、合作治理等方面进行优化，以提升社会工作服务的责信度。

(一) 价值转向：以实践增能取向建立管理责信

政府购买服务的目的是提升服务的专业性与效能性，因此作为被评估方的社会工作机构，首先要从价值取向上摆正机构的位置，从被动式检查转向组织增能，增强绩效评估的过程导向和成效引导，以提升管理责信。价值取向是绩效评估的灵魂，影响着评估系统的方方面面。[15]绩效评估的价值取向需要从检查逻辑向增能取向转变，实现从“维持活命”到“践行使命”。社会工作机构必须重视绩效评估中的过程增能，加强服务过程管理，重视评估过程的导向作用，同时又不断修正服务过程，[16]增强评估结果的成效指引，通过绩效评估引导社会工作机构开展品牌服务、创新服务和特色服务。

(二) 技术升级：多向度共建专业责信

绩效评估旨在加强对社会工作机构服务的规范性、完整性、完成度的监管，督促其履行专业责信。在实践中，绩效评估在主体专业性、内容及程序完整度上的应用缺憾，制约了社会工作机构服务成效与品质的集成，需要提升评估技术，多向度共建专业责信。首先，建立绩效评估主体资质制度。对评估人员的学历、专业、业务素质和研究能力等提出明确要求，通过考试和审核相结合的方式对评估人员进行资质认证；对评估机构的法律性质、人员规模和资质、治理结构、质量控制等做出明确规定，不符合规定的评估机构不得承接绩效评估业务。其次，规范绩效评估的方法与程序，重构以项目制为核心的社会工作评估机制。[17]改善当前材料审核式的单一主观评价方法，突出社会工作机构个性化的绩效评估因素，增强评估方法使用的弹性与灵活性，例如，建立评估观察员制度、优化绩效评估的激励与申诉程序等。再次，不断完善绩效评估内容，提高指标体系的信度和效度，使评估结果真实反映社会工作机构作为服务主体的努力效果。最后，重视绩效评估的评价和问责功能的同时，发挥其干预和发展功能，[18]积极回应社会工作机构对信息公开、利益相关方评价和评估指标公正性的关切。

(三) 法治导向：构建权利义务相适应的法律责信

社会服务绩效评估在我国还是一个新生事物，远没有达到法治化的程度，政策规范也不成体系，而且层次也不高。要真正落实社会服务绩效评估法律责信，现实的做法是逐步建立以法律为引领、以政策为主体的绩效评估法律政策体系，形成良好的绩效评估法律环境。国家层面的社会服务绩效评估立法的时机尚不成熟，但是发达地区的地方政府可以运用地方立法权或特区立法权在社会立法领域率先探索。绩效评估立法可以在评估主体、第三方资质、评估对象、评估标准等方面做原则规定，具体的评估内容、指标体系、财务审计等留由政策规定，并做适时调整。例如，社会服务机构属于捐助法人，具有非营利使命，但是在实践中，机构强调非营利组织的税收优惠，而政府强调社会服务机构的非营利目的，两者的关注点明显不同。鉴于此，立法要从法律上规定社会服务机构享受税收优惠权利，以工资待遇为核心的劳动权益应该依法得到保障，同时，非营利的社会责任也要严格落实。至于具体的税收优惠标准、权利救济措施、财务审计程序、处罚措施可由政策规定。通过法律框架来调整社会工作机构的服务边界及评估有关的权利义务，促成机构层面的绩效评估规则逐步走向明朗化、成文化、制度化、精确化。

(四) 合作治理：以整合视角建立公共责信

要摆脱公众参与形式化、信息难公开等困境，社会工作机构绩效评估也需要经过一个“民主行政的公共选择过程”。[19]通过强化多主体参与的绩效评估，完善公共责信履行，以确保绩效评估的整套体系能够承载社会工作服务的公共价值。社会工作服务体制发展还处于逐步成熟阶段，我们不能囿于现有评估系统的思维限制。我们需要大胆探索和创新，注重合作治理，使绩效评估从单向度的垄断式的评估转向合作型的评估，实现评估过程中多主体的平等及充分互动。合作治理的绩效评估是社会化的评估，既包括机构内部评估、外部第三方评估，也有社会公众参与评估；既要保障监督，更要发展机构的评估能力；强调过程评估与结果评估相互配合，实现评估的流程闭环设计。绩效评估的手段、方法的多元性不言而喻，我们要同时将这种多元评估体系嵌入社会工作机构日常服务的自律当中，以促进社会工作机构的健康发展。

六、结束语

我国社会工作机构绩效评估在规范行业发展、推动行业交流、提高监管水平等方面取得了一定成效，但是也面临机构疲于应付、评估专业性不强、公众参与不足、评估结果公信力有待提高等诸多责信困境。本文选择责信的四分法作为分析视角，提出了摆脱绩效评估困境的对策，为绩效评估研究提供了一个新的视角；但是，责信分析并没有将视角扩展到更深入的制度体系。社会工作机构绩效评估是社会工作职业化体制体系的重要组成部分，必然受到整个制度体系的影响。因此，要从根本上解决绩效评估中存在的问题，有必要把绩效评估放到整个社会工作发展模式中统筹考虑，必须综合顶层设计、制度建设和法律政策等方面寻求解决之道。从这个角度看，本文不是从“道”只是从“术”的层面提出了一些粗浅的看法。另外，本文仅对S市绩效评估进行了考察，而且囿于篇幅所限对访谈资料的使用尚不充分，由此得出的结论在适用性和推广性上也受到一定的限制。