有边界合作：项目制下社会工作机构与街道办、居委会的新型关系

方 英

（广州大学公共管理学院，广东 广州， 516000）

一、问题提出与研究方法

社会组织与体制内政府的关系一直是研究领域的热点。项目制下不同层级政府的关系也是研究的热点。广东省通过政府购买服务培育了一批社会工作机构。以项目制培育促进社会组织的发展是社会建设领域的重要创新。这个创新既涉及项目制如何在社会服务领域运作管理，又涉及社会组织如何在中国“强政府、弱社会”的前提下成长的议题。在社会工作服务领域，购买服务的主体既有政府部门，也有体制内的工、青、妇、残、救助站等事业单位。项目制下社会工作机构与体制内部门的关系值得关注，其中社会工作机构与街道和居委会的关系尤其错综复杂。

项目制的实施为G省培育了一批社会工作机构，这是政府主动培育社会组织的创新，开启了政府和社会组织的新型关系类型。政府购买社会工作服务在科层制外促成了一批社会工作机构的成立，产生了科层制外更具专业取向的组织载体。

社会工作机构和体制内部门的关系主要有两个研究视角：其一，社会工作及社会工作机构的嵌入性发展模式研究，分析弱小的社会工作专业服务机构嵌入强大的本土化行政社会服务体系的发展路径，指出社会工作机构的发展最终有赖于专业服务社会能力的提升；[1]其二，从资源依赖视角分析社会工作机构对政府的依赖关系及自主性不足的发展困境，如获取项目时机构之间的非良性竞争，开展项目过程中街道居委会对社会工作机构专业服务的干预，社会工作者在完成指标和服务效果之间的二难选择等隐忧，在此基础上提出政府要减少对社会工作机构的干预、社会工作机构要坚持价值理念和发展专业能力等建议。[2-6]

王思斌教授提出，嵌入式发展是对中国社会工作发展路径判断和预测中较有影响力的一种。专业社会工作嵌入的对象是政府部门、人民团体、企事业单位和社区开展服务活动组织的空间。在具体分析中，把它指涉为各种带有行政特点的组织、机构以及它们依据自上而下的政策所开展的服务活动和开展这些活动的基本理念、做法等。社会工作恢复重建以来，其发展基本上呈现了政府主导下的专业弱自主嵌入状态。随着改革的深入和社会转型的加深，新的社会管理格局逐步形成，社会工作将走向政府—专业合作下的深度嵌入。[1]

中国社会工作发展路径问题其实就是如何看待和处理原有行政性社会工作与外来专业性社会工作之间关系的问题。“嵌入说”主张专业社会工作嵌入当前的行政体制谋求发展；“转型说”既包括行政社会工作向专业方向的转变，也包括专业社会工作的本土化；“分立说”认为两类社会工作在价值理念、方法技术等方面存在本质差异，二者难以协调。几种观点各有利弊，需要通过大量的实践活动来验证其可行性。随着两类社会工作的长期碰撞、交流，二者会相互学习和建构，最终走向共融共存。具体而言，这种融合的趋势包括理论融合、价值融合、方法融合，其最终目标是构建兼具本土特色和专业理念的社会工作模式。[7]

尽管沪深赣三地的社会工作职业化在启动背景、嵌入领域、运作方式、运作成效等方面表现出较大差异，但三地的社会工作职业化都非常重视政府部门的主导推动作用，社会工作服务机构也因为严重依赖于政府部门的资源而呈现出“依附式发展”倾向。[8]西方政府公共服务的有效性在于政府和社会组织从边界清晰到跨部门合作伙伴关系的边界消弭转变，而中国政府购买公共服务的有效性则在于从边界模糊中产生出新的边界。[9]

Y省社会工作机构嵌入街区治理的方式可以分为隔离型、冲突型和互惠型三种类型。采纳互惠型的社会工作机构既保留了专业性，又在整个街道通过有效的服务悄悄地改变治理方式，推动社会变革。他们会努力寻找与地方政府部门的利益合作点，希望能够在实现自身目标的同时，也实现地方政府的目标，从而达到双赢的效果。[10]

随着社会工作的发展，社会工作机构和体制内部门的关系也在不断探索和调整。以2017年笔者在G市的调查数据来看，两者开始形成有边界的合作这种新型关系。在这种关系类型中，社会工作机构的自主性和专业性得到尊重，同时体制内部门的服务重点也得到社会工作机构的关注和接纳。下面将以社会工作机构和街道办居委会的关系为例进行实证分析。

本文采用问卷调查和深度访谈法。第一次问卷调查在2014年5月左右进行，以G市社会工作协会提供的机构名单为基础，然后研究者逐个电话联系，确认对方是否愿意填答问卷，经同意后通过电子邮件传送回收问卷，对其中填答不清楚之处，研究者再致电进行询问补充；与此同时，通过朋友和工作关系选取了SZ、ZS、DG和HZ的部分机构为调查对象。这次总共回收105份有效问卷。

第二次问卷调查在2017年12月至2018年2月间进行。笔者尝试与在网上能查找到公开联系方式的各省、市社会工作协会联系沟通，同时通过业界熟人介绍进行联系。问卷调查得到广东省社会工作师联合会、广州市社会工作协会、深圳市社会工作协会、上海社会工作协会、成都社会工作协会、江西青年职业学院、浙江省社会工作师协会、北京社会工作协会等单位和个人的大力支持，借助其微信号和公众平台，以问卷星的形式发送回收问卷，前后经过至少三轮推送和提醒。但因为问卷填答单位是机构，填答者必须非常熟悉机构的整体情况，因此问卷的有效回收率受到很大限制。问卷的回收分为两个阶段。2017年12月8日启用第一份问卷，由课题组成员根据方便原则发送给自己认识的人填答，共回收28份问卷，其中广东14份、江西13份、湖北1份。根据填答的反馈意见，笔者对问卷进行调整和修改，在2017年12月14日启用部分调整后的新问卷。新问卷主要借助社会工作协会的微信及电子邮件平台发送回收，共回收189份，其中上海77份、广东75份、四川24份、浙江6份、江西3份、北京2份、河南和江苏各1份。两份问卷前面的36道题相同，第二份问卷增加了37至42共6道选题。在问卷分析时，对两份问卷前面的36道题进行了合并使用。

深度访谈主要于2017年11月至2018年4月在广东进行。11月的访谈由课题主持人进行，在初步分析的基础上修订访谈提纲，并为问卷设计提供基础。此后的访谈在GZ、ZH和CH进行，由课题主持人、课题组成员及经过培训的MSW学生和大三的本科生共同完成。总共有30个深度访谈，主持人开展的访谈有12个，其他18个在主持人的指导下按照相同的访谈提纲进行半结构访谈。访谈都经过预约同意、访谈并录音、录音誊写三个步骤。录音誊写完毕之后，主持人分阶段导入NVIVO进行编码分析。

二、社会工作机构与街道、居委会的关系变化

下面先来看社会工作机构与街道办和居委会的关系，这是社会工作机构发展中两对重要而繁杂的关系。笔者所主持的课题组曾于2014年5月和2017年12月先后对G省的社会工作机构进行问卷调查，两次调查都设置了关于社会工作机构和街道办及居委会关系的问题，结果见表1和表2。

表 1 社会工作机构与街道办的关系(百分比)

表 2 社会工作机构与居委会的关系(百分比)

在2014年的调查中，社会工作机构和街道办、居委会之间还没有形成主导性的关系，[11]但在2017年的调查中，社会工作机构和街道办的关系中选择“平等伙伴关系”的比例从36.6%提升到61.4%。2017年调查中社会工作机构和居委会关系类型中选“平等伙伴关系”的比例达69.8%(遗憾的是2014年调查中未设置该选项)。这说明到2017年社会工作机构与街道办及居委会的关系都呈现了主导性的良好关系。除了“平等的伙伴关系”之外，社会工作机构和街道办“支持者和被支持者的关系”类型从37.6%提升到70.9%，社会工作机构和居委会“相互支持关系”的类型(C和D合并)从65.2%提升到83.6%，对“平等的伙伴关系类型”形成有力支持。再细致一点来看，在社会工作机构和居委会的关系类型中，“居委会支持社会工作机构为主的关系”从33.7%提升到47.1%，“社会工作机构支持居委会为主的关系”从31.5%提升到36.5%呈微弱增长，前者的增长幅度明显高于后者。这反映出在社会工作机构和居委会的关系中，社会工作机构开始占据更为主动的地位，居委会对社会工作机构的工作也更为接纳和支持。

三、促成关系变化的因素和机制

接下来本文结合访谈材料进行分析，探讨是哪些因素和机制促成了社会工作机构和街道、居委会关系的变化。

(一) 建立社会工作机构和街道办及居委会良好的沟通机制

良好的沟通机制是自上而下的制度设计和自下而上的调适改进相结合的产物。建立社会工作机构和街道办及居委会沟通机制，在政府购买家庭综合服务项目的时候有明确要求，计入评估指标。这种明确要求使家庭综合服务项目在进入社区伊始，就可以得到街道的大力支持，通过多方见面会、受邀出席联系会议等机制与社区各方建立初步联系。

当2015年刚进ZG街时，我们街道主管领导做的第一件事情就是把所有的居委会工作人员召集到家庭综合服务中心，包括其他职能部门、城管、出租屋好多条线的人员，环卫站的人也都来了，大家先建立一个初步的关系。(YL11)

我们逐步形成稳定的沟通方式：街道办为我们创造与其他街道部门、居委会等建立关系的机会，让我们参加每月一次的街道联席会议。在会议上我们不但汇报工作情况，还借此向各个与会单位介绍社会工作。(HPT08)

YL11谈到机构进入街道之初，街道主管领导通过召集会议的形式，让社会工作机构便捷地和社区服务各方机构及部门建立初步关系，街道作为引荐人起到重要作用。HPT08则介绍道，机构受邀参加街道联席会议，在联席会议上可以进行定期沟通。街道召集见面会和社会工作机构参与街道联席会议这两种形式，在家庭综合服务和街道及居委会的联系机制中是最常见的，成为G市家庭综合服务嵌入街道和居委会工作的有效形式。

除此之外，不同的社会工作机构在此基础上进行了不同的完善和发展，进一步通过递交材料、机构不同层级人员和街道不同部门、居委会定期和不定期交流等形式进行信息交流、情感联络、资源共享的互动。

先有制度，然后我们有几种方式去实行。一是递交文件资料，每个月递交盖章的总结报告、指标进度表、财务报表。二是我们有些家庭综合服务中心派人每个星期参加民政科的居委会议，所有居委主任都参加，我们了解他们的主要工作，看家庭综合服务中心怎么配合。三是机构层面，我(机构总干事)每月会去一次街道，跟民政科领导、街道领导沟通，家庭综合服务层面可以做的叫做业务范围的沟通，机构层面可能是决策等方面的沟通。(BDL12)

我们有20个社会工作者一对一联系居委会，每个月提前报送活动预告，以便互相整合转接有需要的居民等。此外，每个月也会下去走访，去跟居委主任聊聊天，一般在探访回来路过时顺带安排，我们叫做唠嗑，沟通一下，露露脸，唠个10来分钟20分钟这样子。主任开始有意识地去拜访不同的部门，比如综治办、团委、工会、党政办以及一些其他部门。但是这个就没有固定的机制，没有固定的方式、时间、地点，基本保持可能几个月、两三个月一次，因为业务联系不强，也不是主要工作，主要是整合资源。(BDL12)

BDL12介绍了“社会工作者一对一联系居委会”的机制，在其中有提前报送活动预告、联系社会工作者和居委会主任不定期的非正式唠嗑。此外，家庭综合服务中心主任开始有意识地拜访街道的不同部门，以寻找资源整合的机会。

因为社会工作者的高流动性，有些机构发展出“与居委会二对一”的对接方式，以减少社会工作者离职对双方联系造成的冲击。

我们与居委会的对接是二对一的方式，是这样运行的：假设现在有居委会A和B，社会工作者A、B、C。居委会A由社会工作者A和社会工作者B共同负责，A为主要对接人，B为次要对接人。居委会B由社会工作者B和社会工作者C负责，其中B为主要对接人，C为次要对接人，也就是说B同时是A居委会的次要对接人和B居委会的主要对接人。这种方式的好处是，当一名社会工作者流失时，我们仍有一名社会工作者能与该居委会建立稳定的联系，而不需要重新建立关系。因为重新建立关系所要耗费的精力会更多，站在居委会的角度来说他们就会觉得对接人常换，会很疑惑的同时可能也会产生不信任的感觉。因此，我们才采用这样种二对一的方式，使重新建立关系的可能性大幅度减少。这种方式不单只在与居委会对接中采用，在与学校合作的时候也采用。(YJD22)

从BDL12和YJD22的经验介绍中，我们可以看到社会工作机构如何自下而上对沟通机制进行完善和发展的。在社会工作机构与体制内的街道和居委会的沟通机制中，我们看到了自上而下的制度设计引导和自下而上的完善发展之间的交汇，在此基础上形成良好的沟通机制，从而推动两者关系朝着正向方向发展。

(二) 服务中建立信任和合作

社会工作机构承接家庭综合服务进入社区之后，通过街道引荐和社区各方见面认识，建立初步联系。接下来，社会工作机构需要通过服务和街道办、居委会等建立信任和合作关系。在这一阶段，有的社会工作机构做得比较好，能够顺利达成信任和合作，也有些机构蹉跎不前。从调查问卷的结果来看，随着时间的推移，前一种情况出现的比例开始占主流。本文重点分析前者，以便于探索和总结经验。

我们机构2012年成立，刚好是家庭综合服务项目全面推开的一年。刚开始与街道建立关系时，我们会发现街道领导并不清楚社会工作者的工作内容及能力。他们按照自己的一些想法去理解，就觉得是政府出资200万元请了20个人协助自己工作。基于这样的想法，他们会有比较多的任务需要我们完成，同时也会提出较多的要求。出现这样的状况，我们会与街道进行积极沟通，澄清我们社会工作者的角色定位和职责。

我们不单要说服街道办认知我们社会工作者的职责，更重要的是通过我们自身的行为表现，体现社会工作者的独有的价值；让街道领导明白社会工作者更加擅长做哪些事，适合做什么事情，也就是清晰社会工作者的角色定位。我们的行为让街道的态度也慢慢发生转变，比如说在合作的时候，他们能接纳我们的意见，做到有商有量。

这种变化不仅发生在民政这条线，还发生在计生、文化这些线口的机构。这些机构在年初制定计划目标时能想起我们机构，与我们讨论一些关于年度计划任务或者工作重点活动或是项目的合作。这种从一开始对社会工作者毫无了解，到如今与街道办形成较为稳定友好合作关系的转变是在两个服务周期内，也就是6年的时间里逐步建立起来的。(HFX21)

HFX21讲述了街道如何从对社会工作者毫无了解、到逐步建立稳定友好的合作关系的过程。刚开始，街道将家庭综合服务理解为政府出资200万元请了20个人来协助自己工作，因此给社会工作机构布置任务并提出要求。经过6年的服务与交流，街道开始明白社会工作者的优势和长处，并基于此进行合作。街道和社会工作机构作为独立的两种组织类型，其合作是基于自身的优势和不同的定位，这样才能在保持各自边界的基础上发挥各自优势。但是这种边界在早期发展过程中是模糊的，需要在服务中界定。

在这个过程中，双方的认知和态度都需要调整。一方面，街道和居委会需要增加对社会工作的了解和尊重，提供培育发展的成长空间；另外一方面，社会工作机构要以专业服务解决社区面临的问题，用服务成效证明其专业优势价值。在这个过程中，弹性调适必不可少。

我们现在与街道一些科室进行活动式合作，多是在某一个节庆或科室需要进行一些工作任务时，想起家庭综合服务能协助他们完成活动，从而与我们洽谈进行即时性合作。站在我中心主任的角度一定是答应的，之后会考虑如何嵌入社会工作元素。例如经济科有社区教育的活动任务，但人手不足，时间精力也少，这时他们会主动与我们机构联系，因为他们知道我们有足够的能力开展这些活动。这时我就会与他们沟通，了解其工作期望以及我们机构希望得到的支持，如经费支持、场地支持、组织人员支持等。机构与街道科室合作举行活动的出发点是一样的，都是为居民提供服务。但在这个过程中，街道可能会着重于形式上的活动安排，而我们可能会希望在实质上帮助到居民，让其受惠。因此，很多时候双方的期望值不太一样，但作为机构与街道合作来说，我们倾向于满足双方的需求，达到双赢。(YJD22)

YJD22作为家庭综合服务中心主任，对与街道各部门及居委会的合作持积极主动的态度，一方面积极接纳合作请求；另一方面深入考虑如何将街道、居委会的指令性工作和社会工作专业服务相结合。

我们懂得开展活动的整个流程，也有足够的人员储备、开展活动的经验，所以对于文化站来说是不二人选。对于我来说，考虑的就是如何把任务性质的活动转变为社会工作服务。文化线我可以考虑长者及志愿者服务的开展，这样的转变既能满足文化站任务的需求，也能迎合机构的需求。因此，经验的话更多地是按照他们的模式来，他们的模式更多是中规中矩的指令性工作。但换个角度来说，与体制内部门合作会带来许多社区资源，这是我们所需要的。而如何把指令性工作与社会工作者专业性服务结合到一起就是我们机构所需要运作的。(YJD22)

以与劳动所(劳动保障事务所)合作的就业携行项目为例，该项目是在完成劳动所的“促使失业人员重新就业”目标的同时，可以从中发现潜在的个案和小组工作目标，通过个案和小组工作的开展更好地辅助失业人员再就业。在这个过程中，街道的劳动所等部门借力社会工作机构的专业服务人力资源，社会工作机构获得劳动所等部门的活动资金支持，双方的目标达成并取得服务效果的溢出效应。

与劳动所的合作项目是就业携行，(劳动所)每年提供2万元的活动资金。劳动所要求我们寻找社区内失业人员进行探访及技能培训，促使这些失业人员重新就业。这是这个项目的最终目标，这个目标可以结合我们社会工作者专业服务来做。我们从与劳动所合作中获得了信息资源以及潜在的服务对象，也迎合了机构开展专业服务的需求。我们可以找到一些失业人员，了解他们不去就业的原因，是没有就业机会还是没有就业能力等。通过个别化的评估分析，我们可以从中发掘到一些潜在个案以及小组工作的组员，通过增能为他们创造重新就业的机会。很多失业人员不能重新就业的原因是家庭、个人情绪。除了个案，我们还可以开展小组，比如说现在许多工作都会要求运用到电脑技术，那么我们就可以开展一些培训电脑技术的小组活动，提升失业人员的竞争力。司法所的项目式合作其实与劳动所的相差无几，不过是服务对象转变为社区矫正人员，在这个过程中同样争取到信息资源以及资金支持。(YJD22)

与居委会的合作也是以深入服务来拓展。从HPT08的讲述中可以知道，通过探访更新困难家庭名单并将更新资料转达居委会，通过提供社区活动方案设计及实施做出服务成效来获得居委会的信任和合作机会，以及通过团建的形式推介社会工作服务并开启个案转介都是不错的选择。

刚开始，由于居委会工作人员对我们社会工作者认识较少，担心我们的加入会扰乱他们的工作步调，甚至加重他们的工作负担，所以对我们的态度较为冷淡。尤其是当我们希望获取辖区困难家庭名单时，基本都会被回绝。后来在街道办的协调下，个别居委会愿意给我们提供名单，我们马上安排社会工作者探访，并把探访后更新的服务对象信息转告居委。与此同时，我们与个别居委会合作开展社区活动，他们为我们提供资源，如活动奖品、宣传材料，我们提供活动方案设计及实施，逐步达成合作关系。其他居委会看到成效后也陆续联系我们，寻求合作机会。此外，2014年在街道办的支持下，我们邀请了全体居委会专干到家庭综合服务中心开展团建活动。我们在活动中向各居委会专干介绍我们的工作和服务，听取他们的意见，开启了更为紧密的合作，尤其是个案转介服务。(HPT08)

HFX21则分享了幸福社区创建成为双方建立长期深入战略合作伙伴关系的契机。幸福社区创建是居委会牵头的项目。通过合作，社会工作机构运用社会工作服务进行居民领袖队伍的培育等工作，使幸福社区创建也成为社会工作服务深入社区的契机，在合作中双方的目标达成并产生溢出效应，因而形成战略合作伙伴关系。

与他们建立较为深切关系的节点是幸福社区创建这一项目，大约在2013年。虽说项目是由居委会牵头进行的，但涉及的内容却是多方面的。在这个过程中会与居委会产生深入的合作，比如说在居民自治这一方面，如何去培养社区领袖。居民领袖队伍的建设包括如何推动他们成长、如何培养领袖未来为社区进行规划等。可以说，围绕幸福社区创建这一项目，居委会与我们的关系就不是单一、短期的合作，而是我在问卷上填写的战略合作伙伴关系。(HFX21)

从以上分析可以看到，社会工作机构和街道各部门及居委会的信任和合作是可以在服务中建立的。社会工作的专业性也体现为服务可以解决街道、居委会在社区中面临的一些棘手问题。对于这些达成良好合作的社会工作机构来说，社会工作的专业性和街道部门及居委会要求的服务之间并没有尖锐的冲突。两者虽有不同，但存在兼容的可能性，方向是社会工作方法可以提供更有成效的达成体制内部门工作要求的目标的路径。这正如受访者TF15所说“专业性应该成为工具而不是挡箭牌”。

为什么很多人说社会工作者不专业、没有用呢？就是我们老把专业挂在嘴上，又做不出效果来，那别人更加骂你嘛。专业为什么越来越不被认可，是因为专业性不应该成为我们的挡箭牌而是工具。就像医生治病的时候不会总说自己很专业，医生是先看你的病情和报告，说情况有点严重，要做好心理准备，先把别人的期望降低了。医生不会上来就说这个问题没什么，我一定帮你搞定，这肯定是骗人的，和江湖郎中一样，我们不信他们。但是我们慢慢变成了那些人，你说你能包治百病，但你连上门探访都被拒访，哭着说这里的居民不配合，但你一开始是怎么和我说的？我们对外太过于强调专业性，专业是一个动词而不是一个名词，这对社会工作机构、高校老师、购买方都一样。真正的专业是引导购买方在实际合作过程中改变、认可社会工作的方法，而不是说对方不认可就做不好服务。(TF15)

TF15的表述对社会工作行业存在的“老把专业挂在嘴上”的现象进行了反思批判，指出“专业性不应该成为我们的挡箭牌而是工具”。这种批判针对的是社会工作实务早期从书本理论走向实践操作衔接期的心态：当遇到现实中不同部门的要求时，首先考虑的是这是否是一个专业性的问题，如果不是专业性的问题，则认为社会工作不应该做这些非专业性的工作，但是在遇到疑难问题时专业性又难以解决问题。社会工作实务进展几年之后，这种声音已渐渐少了。更积极的思维是运用专业的手法去解决现实中的问题，在解决问题的过程中体现专业优势。以上多个受访者从不同侧面表达了这种行动策略，并有效推动了社会工作机构和街道居委会的信任和良好合作关系的建立。

(三) 改进项目形式以加深合作

首先，社区专案作为家庭综合服务的子项目出现，提供了用社会工作服务解决社区痛点难点问题的结合空间。

随着购买社会工作服务项目的开展，家庭综合服务项目分人群设置的服务指标体系和街道居委会社区治理之间的期待不对等日益明显。经过两个周期6年的探索磨合期之后，作为购买方的街道开始明白需要什么，社会工作机构也开始找到如何通过社会工作服务解决街居面临的痛点和难点问题。这两方面的提升促成了“社区专案”的出现。

我觉得购买服务这么多年，第一个周期其实街道完全不懂，我觉得政府也不懂，包括民政局采购方也不懂，就是为了铺开就铺开了，就是大家都不懂，反正社会工作机构的几个老师开头怎么弄就怎么弄吧。第一个周期之后，街道开始慢慢知道是怎么回事了，我觉得之前一段时间街道还是以抱怨为主，因为街道就知道什么地方不对，但是也不知道怎么操作。到了今年(2018年)这个采购我们很明显能感觉到街道知道他要什么。

你觉得他们要什么？(访谈者)

今年感觉很明显，要么就是要做一些街道很需要的特色服务出来，他们要求这种服务跟街道这种情况一定要结合。比如DS街招投标，因为辖区内长者非常多，标书里面要求一定要做好长者配餐，各种各样长者服务一定要做的好，HQ就要求把医养结合做出来。(SYJ13)

从SYJ13的表述中可以看到，街道作为购买方开始明确知道本街道需要购买什么，开始根据街道主要问题设置购买内容，自下而上地表达在购买服务中被接纳，对早期购买服务中自上而下移植贯彻从境外借鉴的分人群指标的不足加以修正，是购买项目设置本土化探索的良好开始。

这种按服务人群来分类，是否更好地保证了社会工作者专业性的空间？(访谈者)

我觉得是个本土化的问题，因为中国社会工作发展起来的背景不一样。我们现在主要还是配合政府，配合政府的需求，配合政府组建工作，用社会工作软性的方式去做协同和配合。所以如果完全照搬现在境外界定的专业性或者专业领域去做，就反而变得有点困难了。像中国香港是先专项到综合的，我们现在就是综合再到专项。目前家庭综合服务这种综合体，究竟要走综合人群服务还是侧重在社区治理，用社区工作思维来配合街道的工作，这个定位还不清楚。(BDL12)

我们做一个河涌治理的社区专案，我们怎么动员居民一起参与？第一个是我们采用社区教育。第二个是我们发掘一些社区的热心居民、领袖。我们会用社会工作者的手法，培育一些社区居民做义务河长。他们专门发现哪里有排污点，哪里脏了或者什么的。我们又会形成一些报告和说明递给街道，这些对街道有参考价值。这样我们既充分发动了居民爱护河涌，又帮街道做到上传下达，了解民情，他们就会比较喜欢。

就是专案比较好，能够达成评估和街道热点工作平衡的需求？(访谈者)

对。(BDL12)

社区专案的出现是一种新的探索和平衡，它不同于之前按人群分类的服务，而是从社区治理的视角出发，将社区治理中的痛点和难点作为治理目标。这和在快速发展的中国当下社会问题多发的转型期特点是相适应的。社区专案的设置使社会工作机构的服务、社区治理的需求和专业评估的要求能够达成一致，有助于推进社会工作机构通过服务更好地嵌入我国社区治理的发展。

政府购买家庭综合服务学习新加坡经验，以综合人群服务为目标设置指标体系。中国街道居委会的设置以地域社区服务为范围提供服务。两者如何嵌入发展？初期，家庭综合服务中心盯着人群指标做事，社区概念淡化，街道不满意。社区专案加强了社区治理的视角，和街道的工作目标更为一致，取得了良好的效果。今后，家庭综合服务的本土化需要在社区治理方面有更多的空间和力度。

街道工青妇残等部门向社会工作机构购买小微型服务项目。采用购买小微型服务项目的形式，这些部门将部分工作转移给社会工作机构。这种通过项目形式转移的工作有一定的规划性和边界，为社会工作机构服务和街道职能部门工作的结合提供了良好空间，避免了街道各职能部门对社会工作机构临时指派各种工作的干扰。

你刚才提到的这个工青妇残跟这一块有什么互动，包括街道里面的，也包括街道外面的？(访谈者)

刚才你看的那个楼梯隔壁的小房间就是职工之家，工会购买我们的服务，几万块钱吧。民族宗教科也向我们购买民族宗教服务项目。

这个我们怎么来接手呢？(访谈者)

其实服务对象是一致的，少数民族也属于我们家庭综合服务中心的服务对象，就是结合起来做活动。他的要求不高，做一些文娱活动而已，所以我们结合来做。那跟街道的团委合作一些青少年的项目，跟妇联也有一些合作的项目，但最多的就是职工之家，基本上每个家庭综合服务中心都有了，主要的互动是这种服务购买。(BDL12)

街道居委会的很多工作自上而下传达任务要求，以社区宣传和活动为主要形式，社会工作机构的家庭综合服务的服务考核则以服务人群为指标，两者结合具有很大的相容空间。但因为两者侧重点不同，街道居委会职能部门的工作侧重活动规模形式和媒体关注，社会工作服务则更注重参与者的体验和收获。如果街道居委会临时摊派任务给社会工作机构，则会使社会工作者们因为理念不合而反感；而采取购买项目的形式有计划的合作，则可以将社会工作服务的要素结合起来，达到双赢的效果。

(四) 评估标准向不断解决问题的方向改进

社区专案的设置也推动了评估标准的转变，而评估标准的转变间接反映了购买方及评估标准设计专家对社会工作服务专业性与解决本土化问题之间关系的态度转变。从一开始的专业至上、专业性优先到如何解决社区中的痛点和难点问题，这是对中国注重社区治理的制度文化传统的接纳和理解，有利于社会工作服务更好地服务本土社会，解决本土问题，深入进行社会工作服务本土化的探索。

现在G市的评估开始有些改变，从前年开始推社区专案。这个举措是好的，起码社区专案很直观，让街道看到我们机构解决了什么问题。以前只看五大服务领域，做多少个案，开展多少社区活动。其实街道根本就不看这个，可能最有兴趣的是看有多少场活动，把社会工作机构当成一个文化站——做活动，不是做专业。所以我觉得应该是我们的评估标准不断往解决问题方面去靠，这才有利于我们与购买方进行沟通。通过沟通可以知道政府想我们帮忙解决什么问题，我们又发现有什么问题，大家拿出来讨论，最终大家才有共识。我们投入大部分精力解决这类问题。(SH14)

从外因来说，我觉得可能会是第一评估周期与第二评估周期之间迎来的评估体系调整和改变，主要体现在社区专案的指标上。社区专案的指标主要指向社区问题和社区发展两个方向，把对社会工作者微观层面的要求体现在满足社区层面的需求和发展上。对于政府官员来说，这是一个成效更加明显可观的指标。在第一周期强调的是小组、个案，都是强调个体的，很难呈现出社区服务成效，就是到底给社区带来什么变化这个方面很难总结出成绩。(HFX21)

社区专案的指标指向社区问题和社区发展，纠正了早期购买社会工作服务时、因为强调不同服务人群的指标设置而将社区工作边缘化的不足。这种专业指标的设置因为和现有文化制度体系不兼容，使得社会工作的服务成效受到质疑。社区专案的指标设置使社会工作评估的标准向如何解决社区问题的方向靠拢，以评估引导社会工作服务的发展方向，提醒社会工作行业寻求社会工作服务的新视角。

四、发展方向：明确边界基础上的新型合作

前面分析了社会工作机构如何在服务中和街道办、居委会建立信任和合作，信任合作的建立既得益于服务中大量的非正式互动，也得益于项目形式的改进带来更好的正式合作框架。在此基础上，两者逐步从边界不清的矛盾关系更多地向边界明确基础上的合作方向发展。

(一) 明确组织架构边界

在第一个购买社会工作服务周期初期，有些街道依然按照上下级的关系来处理与社会工作机构的关系，采用委派街道干部兼任社会工作机构负责人、对社会工作机构经费使用行使审批权等形式进行直接控制。在这种直接控制下，社会工作机构被街道直接控制，社会工作机构无力主张自我边界。

在机构成立初期，家庭综合服务中心主任仍由行政人员兼任。大概我来的初期(2013年)或者说是我上任之后才放权。在此之前，中心主任由街道办下属的科室一名科长兼任，在机构有办公点进行管理。

由于机构发展的需要、评估方的建议及要求，街道才开始产生放权的意愿。在招聘中心主任后，逐渐把机构中身兼多职的行政人员轮替出来，催生专职人员。

从整个机构的发展历程来说，我认为机构与街道的关系会出现从行政指派向独立成长的转变。但这也是相对而言的独立成长，因为街道会有一个分管领导监督和指导我们机构的一些工作，所以我们机构的管理会遵从分管领导或者说是街道办领导风格而进行改变。而分管领导的变动在6年期间已有三四次。(YJD22)

由于机构发展需要及评估方的建议要求，街道才开始放权，招聘了社会工作者专业人士YJD22担任家庭综合服务中心主任，社会工作机构与街道的关系开始从行政指派向独立成长发展。这时街道虽然有分管领导监督指导社会工作机构，但已经是外部指导的关系，社会工作机构作为独立机构的边界开始清晰。

(二) 明确专业服务边界

专业服务边界是指社会工作机构能够提供具备比较优势的专业服务的能力受到认可，双方能够在此基础上建立合作。

我觉得以前街道可能主要的抱怨在于，就算他把这200万元给了(社会工作机构)，但他很不爽，他也不知道能叫社会工作者干啥，所以完全是各玩各的，因为这个游戏规则不是他们定的，是市里面统一决定的。

现在其实慢慢大家都清晰了，社会工作机构慢慢知道在实际落地的时候还是要配合街道，不然不好做；街道也慢慢知道其实我有一些事情，是可以交给社会工作机构去处理和解决的，社会工作者也不会一味反对了。以前就是什么杂七杂八都扔过来，我们也很反对，以前的工作很碰撞(指街道和社会工作机会的工作理念和方式的冲突)，现在觉得大家都开始懂了。

这个界线清晰了，就知道什么可以给社会工作机构做，什么要街道自己处理。这个我觉得应该也是跟之前的责任清单、权利清单出台一样，街道一级他们权利清单清楚了，什么事情是街道办一级你必须自己处理的，什么事情是可以通过购买服务去处理的。(SYJ13)

在专业服务边界建立之前，街道居委会将“什么杂七杂八的事”都给社会工作机构做。这样既干扰社会工作机构的工作、增加社会工作者的压力，也没有发挥购买社会工作服务的优势。在社会工作机构拒绝之后，通过进一步沟通协调以及社会工作服务成效逐步显现，街道居委会开始了解社会工作专业服务的比较优势，并在此基础上建立合作。

一开始与居委会沟通时，居委会经常希望我们社会工作协助他们策划活动，给予我们的任务比较多，但社会工作也有自身的指标量，从而导致工作量过大。这时我们会拒绝协助，他们一开始会不理解，认为社会工作就应该配合居委会的工作。在这种情况下，社会工作机构和居委会就会产生一些分歧。后来通过我们的解释、第三方评估方向街道反馈以及中心主任的协调沟通，社会工作机构与居委会开始正式建立合作关系。(YSR23)

如何在明确专业边界的基础上建立社会工作机构与街道办居委会的合作？项目式合作是一种有效的形式。

项目式合作是街道一些科室收到年度计划后与我们进行的一些长期合作。科室每年都会有自己需要开展的服务，但是他们未必有时间、精力、人力、物力、资源等来独自完成整个任务。这个时候部门科室就会在年初或是服务开展初期联系我们机构，通过签订合作协议，规范双方所要提供的服务或支持的方式来进行深入的长期合作，例如我们长期合作的街道劳动所与街道司法所的项目。(YJD22)

相对于临时性的活动式合作而言，项目式合作有计划、有预期，通过合同明确合作方的责权利，社会工作机构在其中的合作优势得到承认，也给社会工作机构运用专业服务达成合作目标提供了自主发挥的空间。

(三) 专业服务合同和评估推动边界确立

在购买社会工作服务的发展过程中，对社会工作服务专业性的强调成为推动行业发展的一个动力。以高校教师为代表的早期专业人士是想在本土找到实践专业服务的组织载体，而民政部等购买社会工作服务的自上而下的推动者也期待通过专业服务提升社会治理的格局。购买服务时的专业服务标准设定和评估的强调是贯彻这种专业主义的主要力量。这种专业主义一方面局限了社会工作结合社区治理传统进行本土化的发展(这在项目形式改进部分已有分析)，另一方面也成为社会工作机构拒绝街道居委会的任务摊派，按照合同要求有规划、有计划地开展服务的空间，为社会工作机构组织边界和社会工作者专业服务边界的确立提供了时间和机会。

在服务的发展上，街道就觉得还是按照合同来做，我们现在就收回来了，就按合同做。合同逐渐按照G市社会工作协会拿出的一些评估标准在做，那这个事情街道就算是有意见，事实上是有意见的，他没有太多发言权。在这一个合同以及服务的大类还有工时等方面，街道办事处至今都没有说话的权力，这个权力都收在G市层面，HP区都没有说话的权力。

这个是所谓专业的声音，专业的声音事实上是民政部门授权给社会工作协会，然后社会工作协会再召集专家讨论达成这样一个东西出来，与街道和区政府部门没有任何关系。

但这个事情我非常清楚，街道办事处有非常大的意见，因为是一刀切的。那(遵守合同)这个呢，我们跟街道在这方面没什么分歧的，做来做去好像觉得不对。但是他也说不清楚，然后就顺着这个东西来要求我们，那我们当然是就办，只能顺着来，这个用了一个词“就办”。

街道有管辖权，原来第一年还是HP区购买，第二年街道是真真正正地购买了。不过这个购买方也是比较委屈的，刚刚说了嘛有一个专业的大框，他只能按照这个大框来套，这样就很容易套死，很容易束缚别人。(LX02)

五、结束语

社会组织与政府部门的关系处于不断发展变化中，社会工作机构与街道、居委会的关系变化是这种变化发展的体现之一。在早期，社会工作机构由街道向其购买服务而获得发展的起步资金，民政部门要求街道配套的办公场地也解决了社会组织发展紧缺的办公场地的问题。这种培育和孵化工作促成了社会工作机构的早期发展，同时也使社会工作机构和街道、居委会之间的关系相互纠缠，缺少清晰的边界。随着社会工作服务的发展及社会管理创新的推进，社会工作机构和街道及居委会之间形成有边界的合作。在这种新型关系中，社会工作机构对运用专业方法解决街道和居委会面临的工作重点和难点也有更多摸索和改进。社会工作机构的组织自主性和服务专业性得到更多的接纳和尊重，两者在有边界服务合作中明确各自的位置。社会工作机构和街道、居委会这种有边界合作是一种社会组织和体制内部门关系的新类型，对中国如何在“强政府、弱社会”的背景下培育和发展社会组织具有重要的探索意义，也对后发国家如何发展社会组织具有重要的启示和借鉴作用。