税务征收体制下非税收入征管制度建构及创新路径研究*

◆王明世 ◆王鲁宁 ◆陈 新 ◆王才桂

内容提要：当前我国税务征收体制下的非税收入征管制度建设尚不够完善。文章从回顾我国非税收入征管制度的发展脉络切入，阐述非税收入征管的基本逻辑，分析国外征管的通行做法，进而提出我国非税收入征管制度的建构思路，为推进新型非税收入征管制度建构提供参考。

一、引言

非税收入的权威定义出自《财政部关于印发政府非税收入管理办法的通知》（财税〔2016〕33号）。所谓非税收入，是指除税收以外，由各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用国家权力、政府信誉、国有资源（资产）所有者权益等取得的各项收入。①关于印发《政府非税收入管理办法》的通知（财税〔2016〕33号）。非税收入具有受益付费的对称性、成本的约束性、非盈利性等特征。②倪红日：《必须整顿和规范政府的非税收入》，《经济研究参考》，1999年第18期。尽管非税收入的官方定义诞生迟，但对其研究早已开始，从既有的研究文献看，众多学者对非税收入进行过研究。通过中国知网查询，2015年1月1日至2020年3月31日期间在国内期刊发表的非税收入论文约270余篇，主要集中于非税收入收缴管理改革、实体政策、非税收入的征管制度和国内外比较等领域。

在非税收入的宏观治理方面，李勇辉和林森（2018）从政府非税收入治理的角度，阐述了非税收入管理理念和管理举措存在的突出问题以及规范管理的现实意义，提出政府非税收入治理路径在于构建“四位一体”管理格局。邹洋等（2018）利用全国2007—2015年相关数据构建模型，采用系统GMM估计方法，验证我国直接税和非税收入的财政幻觉效应是否存在。

在非税收入收缴管理改革方面，该领域是非税收入研究着墨最多的地方，王景环（2015）对优化地方公共财政预算非税收入结构进行了探讨，朱秀华（2015）提出非税收入规范化管理存在的问题，对票据管理和收缴改革提出建议。柳美芝（2018）对政府非税收入纳入国库直接管理的可行性进行探讨，张健（2018）针对完善非税收入票据使用的规范制度和票据的网络管理提出对策。张桂梅（2016）对票据管理、银行账户管理和收支两条线管理、非税收入稽查等方面提出完善建议；严书（2019）针对非税收入票据电子化管理中出现的问题，分析了票据电子化制度重构的路径。

在非税收入的实体性政策方面，对残疾人就业保障金等单项非税收入研究较多。刘蓉等（2017）提出优化非税收入政策的建议，胡娟（2008）以湖南省为例对非税收入分成管理进行分析，等等。1995年以来，仅残疾人就业保障金（以下简称残保金）的论文约70余篇。

在非税收入国际借鉴方面，刘蓉等（2017）基于对中美非税收入结构的比较分析，提出优化财政收入结构、清理收费项目、合理确定征收标准、充分利用非税收入资源分配功能、创新管理模式、完善监督体系、加强信息披露力度等建议。

在非税收入征管制度建设方面，赵秋芳（2015）从完善征管体制上防止政府非税收入流失提出建议，郭金明（2015）对地方政府非税收入管理存在的问题提出管理建议。杨彦伟（2015）通过揭示地方非税收入征管的基本特征，提出推进征收环境、项目标准化设置和法制化建设的改革方向。刘桂娟（2016）对县级非税收入征管模式进行梳理，柳晓（2018）从基层政府非税收入规范化征管，马奎升（2020）从提高非税收入的数据管理能力，对提高税务部门非税收入征收能力进行了考量。李玉凯（2018）重点从体制改革方面阐述了政府非税收入管理的新路径。

从现有文献尤其是2015年以来的文献来看，总体而言，研究成果丰硕，对于推进非税收入建设做出不少有益探索，为深化非税收入法治化建设提供了若干有益参考。毋庸讳言，研究成果也表现出不平衡、大而全的特征，可以归纳为“五多五少”。一是宏观研究多、微观研究少，尤其是单项非税收入项目全过程的研究较少；二是面上研究多、行业性研究少，也表现为全国性研究多、地域性研究少；三是实体性政策研究多、征收管理研究少；四是国内研究多、而国外借鉴研究少，国外借鉴主要以美国、欧盟为样本，内容偏向非税收入的法律框架、负担、结构、征管体制等方面进行比较；五是征管体制机制研究多、征管程序制度研究少，甚至没有专门阐述非税收入征管程序制度，尤其是对非税收入全流程的征管程序制度研究接近空白。国税地税征管体制改革后非税收入有序划转税务机关，非税收入征管制度结构性供给不足的矛盾日益突出，征缴双方的风险持续加深，税务征收体制下非税收入征管制度亟待建构。

二、非税收入征管制度的历史与现状

（一）非税收入征管制度建设总体脉络

非税收入是我国财政收入的重要组成部分，改革开放后我国非税收入快速增长。2001年财政部、中国人民银行关于印发《财政国库管理制度改革试点方案》的通知（财库〔2001〕24号）正式有“非税收入”提法。2015年12月中央出台《深化国税、地税征管体制改革方案》，第一次提出“税费统管”顶层设计，要求推进非税收入法治化建设，健全地方税费收入体系，同时要求明确税务部门对收费基金等的征管职责，要求税务部门发挥税费统征效率高等优势；2016年，《政府非税收入管理办法》（财税〔2016〕33号）对非税收入的定义进行科学界定，提出建立科学规范、依法有据、公开透明的非税收入管理制度。2017全国财政工作会议提出，起草政府非税收入管理条例。2018年3月，党的十九届三中全会出台《深化党和国家机构改革方案》，将省级和省级以下国税地税机构合并，税务机关具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责。2018年7月30日，国务院办公厅印发《关于做好社会保险费和非税收入征管职责划转工作的指导意见》，明确提出“推动修订相关法律法规，逐步完善征管配套制度”重点工作任务。所有这些都为非税收入征管制度健全和完善奠定了坚实的基础，也为税务机关实施税式管理，提高统征效率准备了前提条件。透过非税收入的发展脉络，不难看出，税务征收体制下非税收入的征管制度建设已日趋成熟。新时期加强非税收入征管制度研究，预先进行政策储备，具有必要性和紧迫性。

（二）非税收入征管制度建设的现状

现行税收征管法适用于税务机关征管的税种，未赋予税务机关征管非税收入的权限，各地出台若干地方性法规和地方规章。如，安徽省陆续发布了《安徽省非税收入管理条例》《安徽省政府非税收入管理暂行办法》，江苏省发布《江苏省非税收入管理条例》，这些地方性法规和地方规章都属于非税收入征管制度的广义组成部分，从而使非税收入不可避免带有一定的地域性。

在税收征管体制改革前的非税收入项目中，教育费附加的征收依据为《征收教育费附加的暂行规定》，地方教育附加的征管依据为财政部《关于“统一地方教育附加政策有关问题”的通知》，残疾人就业保障金的征管依据为《残疾人就业保障金征收使用管理办法》，文化事业建设费的征管依据为《关于营业税改征增值税试点有关文化事业建设费征收管理问题的通知》，废弃电器电子产品处理基金的征管依据为《废弃电器电子产品处理基金征收使用管理办法》，其他若干非税收入项目也有自己的征管依据。当前，除海关征收的关税和船舶吨税外，税务机关管辖的税种征管由税收征管法统领，税务征收体制下社会保险费（以下简称社保费）总体上仍由《社会保险法》和《社会保险费征缴暂行条例》统领，但是非税收入征管缺少征管总章程，可谓“各有各的号，各吹各的调”。非税收入征管亟须先整合后“升格”，这已成为当前面临的无可回避的法治化命题。

（三）税务征收非税收入项目的脉络

总体而言，我国税务机关对非税收入征管经历“代收-代征-征收-征管”主体转变。从全国面上概况来看，国地税征管体制改革前，税务机关传统的非税收入项目主要有残疾人就业保障金、废弃电器电子产品处理基金、文化事业建设费、教育费附加、地方教育附加、工会经费等。从1999年税务部门加强代收费工作到2005年加强税务机关代收费项目管理，从2011年明确代征基金、费入库和核算相关口径，到2017年提出加强税费联动管理，提高税务机关对社会保险费、残疾人保障金、文化事业建设费、教育费附加、废弃电器电子产品处理基金等非税收入的统征效率。①《国家税务总局关于转变税收征管方式提高税收征管效能的指导意见》（税总发〔2017〕45号）。非税收入征管呈现规范化渐进之势，但距规范化建设还有“最后一公里”。就当前而言，税务机关征管的非税收入，其征管依据基本可以归纳为三种适用类型：其一，移用税收管理的规定。如，废弃电器电子产品处理基金、文化事业建设费等非税收入就用税收管理规定。其二，实施准税收管理。如，教育费附加作为准税收纳入预算管理，其征收管理按照消费税、增值税的有关规定办理。②《国务院关于修改<征收教育费附加的暂行规定>的决定》（中华人民共和国国务院令第 448号）。其三，参照税收管理。如，重大水利工程建设基金等基金类非税收入即是如此。

三、非税收入征管的基本逻辑

当前，税务征收体制下非税收入征管的逻辑结构不尽一致。如前所述，教育费附加作为附加税已纳入“纳税人识别-申报纳税-税额确认-税款追征-违法调查-争议处理”征管程序架构，而还有一些非税收入尚没有纳入，从而衍生相关疑惑。如，缴费义务人自行评定的义务和责任如何界定？检查时发现未足额申报、未按期缴纳，如何应对？滞纳金是否可以参照税收征管？这都需要亟须理顺非税收入征管的基本逻辑。

（一）从税收、社保费观照非税收入征管

非税收入与税收相比，其刚性和规则感相对较弱。客观而言，当前，税收征管面临着现实的三重境界；其一，现行税收征管基本维持在现行税收征管法基本框架之内，2001年税收征管法修订后奠定的基本征管制度格局，并没有从根本上被突破，税务登记、税款征收、税务检查、法律责任等基本制度依然发挥着重要作用；其二，现行税收征管处于深化征管改革期，税收征管规范持续升级对税收征管制度作出必要调整，一些改革成果有待以立法形式认可和巩固；其三，尽管新税收征管法尚未出台，国务院相关部门2013年和2015年先后两次公布的税收征管法修订草案，其反映的现代税收治理理念对税收征管有较大的引领作用。如，自行评定、税额确认等制度已逐渐被征纳双方广泛认可并逐步接受。

非税收入与社会保险费相比，似乎共同特征的交集更多，但是缴费群体等元素的差异性较大。社会保险费面向企业、机关事业单位、城乡居民、灵活就业人员等，注定其征管流程与非税收入有一定的差异性。以城乡居民养老保险为例，其申报数据一般为定额，由居民自愿选择，没有虚假申报的动机和可能性，因此税务机关实质上可以缺省“费额审核”这一确认程序，只需税务机关在其申报缴费后进行一般性受理审核即可。

（二）从相关国家做法观照非税收入征管

国外对非税收入的征管程序立法较为普遍，一般按法定程序确定。以美国为例，其非税收入来源情况差别很大，联邦政府、州政府和州以下政府都有非税收入，收入项目较为规范；政府非税收入项目经法定程序确定，每项政府非税收入的项目和标准、控制与开征，要通过议会或选民投票来决定，每项政府非税收入都在相关利益人及其代言人-议员们进行辩论的基础上经过相应的立法程序设立。①田淑英：《国外政府非税收入管理的比较与借鉴》，《经济研究参考》，2004年第91期。澳大利亚的收费审批权集中在联邦和州两级，若要设立新的项目必须按照机构的隶属关系，向联邦政府国库部或州政府国库分别提出申请，最后以联邦法律或州法律的形式公布。韩国实行统一财政制度，收费项目也经法定程序确定，变动收费标准的程序复杂而严格；由于缴费项目多，缴费人也不一而足，征管方式也不同。

他山之石，可以攻玉。相关国家的非税收入征管做法为我国非税收入征管规范化建设提供较好的借鉴。其一，消除非税收入立法层次低的状况，清理整合收费项目，加快非税收入征管程序立法；其二，提升公众非税收入立法参与度，加强政策宣传，讨论本身也能促进缴费人遵从度，并有利于提高收费管理透明度；其三，加强后续管理，实施“放管服”改革，促进缴费人自我评定，还权明责于缴费人；其四，推进票据电子化改革，尽可能与税收征管信息化同步。

总之，认识非税收入的征管逻辑，就要基于非税收入的根本特征，立足于我国非税收入的征管现状，按照循序渐进、先易后难的原则推进。对于已划入税务机关征管的非税收入项目，应逐步参照税收征管的“纳税人识别-凭证管理-信息报告-申报纳税-税额确认-税款追征-违法调查-法律救济”这一程序，拟制出“缴费人识别-凭证管理-信息报告-申报缴费-费额确认-费款追征-违法调查-法律救济”非税收入征管程序。当然，鉴于部分非税收入项目特殊性较强，完全“一刀切”不可行，可以进一步简化征管程序并便利缴费人，视需要将凭证管理、信息报告这两个程序由缴费人识别吸纳，进一步理顺逻辑架构，以锻造出符合现代征管要求具有现代治理精神的新型非税收入征管程序。

四、非税收入征管的存在问题及成因分析

目前，从宏观上讲，非税收入征管的法律依据级次较低，具体的征管操作不明确。从中观上看，税务机关对部分已划转非税收入后续管理过程中的催报催缴、缴费检查、行政处罚、强制执行等事项职责模糊，缺乏政策有效支撑；教育费附加、地方附加等附加税的寄生性强；由于税收征管法不适用于非税收入项目，税务机关执法风险有潜在的加剧趋势。从微观上看，税务机关的征管查权限和责任不够明确，缴费人的缴费责任规定不够系统，举证责任分配有待充实，现行非税收入征管制度满足不了税务机关对征管的实际需求。

（一）非税收入缴费人识别制度难以概括

非税收入项目缴费人识别规定碎片化分布，难以归纳并进行一体化处理。如，废弃电器电子产品处理基金的缴费人为电器电子产品生产者、进口电器电子产品的收货人或者其代理人，核电站乏燃料处理处置基金的缴费人为凡拥有已投入商业运行五年以上压水堆核电机组的核电厂，三峡电站水资源费的缴费人为中国长江电力股份有限公司，农网还贷资金的缴费人为电力用户，免税商品特许经营费的缴费人为经营免税商品的企业，油价调控风险准备金的缴费人为中国境内生产、委托加工和进口汽、柴油的成品油生产经营企业，国家留成油收入的缴费人为中国石油天然气集团公司和中国石油化工集团公司，石油特别收益金的缴费人为石油开采企业。可见，对于非税收入的缴费义务人，在概念上难以进行概括，这也是制度创新的现实困境。

需要注意的是，不是所有的非税收入项目都有扣缴义务人。如，文化事业建设费征收中，境外的广告媒介单位和户外广告经营单位在境内提供广告服务，在境内未设有经营机构的，以广告服务接受方为扣缴义务人。有的还需要签订委托代征手续，工会经费征收是由各级地方工会与同级税务部门签订工会经费代收委托书后，由税务部门代收工会经费。因此，缴费人识别既有扣缴义务人，也有委托代征相关涉费事项，要视非税收入项目具体情况而定。

（二）非税收入自行评定制度没有建立

相对于纳税人自行评定，通过自行申报纳税实现自报自核自缴。非税收入自行评定缴费制度远没有跨出这重要一步。从现行规定来看，除了传统上由税务机关长期征收的教育费附加、地方教育附加等非税收入项目能够自行评定外，其他非税收入项目基本上没有嵌入“自行评定”内核。从近年来划入税务机关征收的非税收入项目来看，其在划转前的流程一般表现为“申报-有权部门审核-缴费人缴费”。例如，核电站乏燃料处理处置基金项目，须于每年1月10日前向所在地专员办申报上年实际上网销售电量和应缴纳的乏燃料处理处置基金，专员办应于每年1月20日前完成对申报的审核，并向申报企业开具《非税收入一般缴款书》。国家重大水利工程建设基金、可再生能源发展基金（可再生能源电价附加收入）、大中型水库移民后期扶持基金等非税收入项目也与之相类似。另外，规范的非税收入减免管理机制要求缴费人“自行判断、自行申报、自行享受、自行留存”，这是自行评定制度的应有之义，也是治理现代化的必要芯片。根据“放管服”改革要求，若干减免优惠只进行备案即可，非税收入对照放管服的改革要求进行清理。

（三）非税收入审核确认的次序有待调整

一方面，审核与缴费时间节点倒置。如，核电站乏燃料处理处置基金、国家重大水利工程建设基金等非税收入项目经相关部门审核后才缴纳。部门（如，专员办）审核在先，缴费人缴费在后，该模式模糊了缴费人的责任，导致缴费人少缴的责任难以追究。另一方面，税额确认程序的规则映射于非税收入审核上，纳税评估、税务审计、反避税调查并不普遍适用，除了教育费附加及地方附加可以实行纳税评估的办法；其他非税收入一般以核定征收作为审核确认的常用手段。如，废弃电器电子产品处理基金的缴费人应当准确核算购进和委托加工收回的已缴纳基金的电器电子产品数量，不能准确核算的，按实际销售数量征收基金。

（四）非税收入欠费追缴制度不够健全

不同的非税收入欠费追缴表述不一，就已划入税务机关征收的非税收入项目而言，非税收入追缴制度基本可以划为四类。其一，同税收一并追缴。如教育费附加，税务机关在人民法院公告的债权申报期限内，向管理人申报企业所欠税款（含教育费附加、地方教育附加）、滞纳金及罚款。因特别纳税调整产生的利息，也应一并申报。①《国家税务总局关于税收征管若干事项的公告》（国家税务总局公告2019年第48号）第四条第（一）项。其二，残疾人就业保障金的追缴的依据不足，缴费人的用人单位申报不实、少缴纳保障金的，征收机关应当催报并追缴保障金。②《残疾人就业条例》（中华人民共和国国务院令第488号）。其三，工会经费征收上，税务机关主导，地方总工会协助。无正当理由拖延或拒不缴纳的，工会申请支付令，拒不执行的，申请强制执行。其四，国家重大水利工程建设基金、大中型水库移民后期扶持基金、核电站乏燃料处理处置基金等基金，其缴费人应及时足额上缴，不得拖延缴纳，如逾期不缴纳的，专员办（或省级财政部门）应责令其限期缴纳，并从滞纳之日起按日加收滞纳部分2‰（1‰）的滞纳金。

（五）非税收入检查和责任制度不够细致

首先，从税务机关传统征收的非税收入来看。如，残保金方面，未在规定时限申报的，视为未安排残疾人就业。用人单位未按规定缴纳保障金的，由保障金征收机关提交财政部门，由财政部门予以警告，责令限期缴纳；逾期仍不缴纳的，除补缴欠缴数额外，还应当自欠缴之日起，按日加收5‰的滞纳金。①《残疾人就业条例》（中华人民共和国国务院令第488号）。残保金的征收、使用和管理应当接受财政部门的监督检查和审计机关的审计监督。②《残疾人就业保障金征收使用管理办法》（财税〔2015〕72号）。对于国家重大水利工程建设基金、大中型水库移民后期扶持基金、核电站乏燃料处理处置基金等基金的违法调查制度，设计也不够完善。

基于对非税收入征管基本逻辑的认识，对其征管的法律责任可以从基本征管程序上透视。在缴费人识别上应包括缴费人未按规定办理缴费识别、办理扣缴义务或委托代征协定等方面，在申报缴费上包括未按期办理申报、虚假申报、漏申报、未按期缴费、抗费、不配合检查等方面的法律责任，即从办理缴费人识别到法律救济的过程中，缴费人相应的法律责任应当形成闭环，又可以分为三种类型：1.依附型，实际上与税收统征统管，但行政处罚等权利授权不明。如教育费附加及地方附加、文化事业建设费。2.协作型，主要由部门协作，以推进协同共治。如，对于残疾人就业保障金征收，残联负责提供数据，税务机关负责征收，但缺乏行政检查、处罚等的授权，无法操作后续法律责任。3.比照型，税务机关可以参照税收处理。如，电器电子产品生产者违反废弃电器电子产品处理基金征管规定的，由税务机关比照税收违法行为予以处罚。进口电器电子产品的收货人或者其代理人违反基金征管规定的，由海关比照关税违法行为予以处罚。③财政部 环境保护部 国家发展改革委 工业和信息化部 海关总署 国家税务总局关于印发《废弃电器电子产品处理基金征收使用管理办法》的通知（财综〔2012〕34号）。但该行政处罚权的合法性受质疑。

其次，行政处理与处罚的部门有待整合明确。《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）第十三条规定的行政处理或处罚主体为县级以上人民政府财政部门及审计机关，由其在各自职权范围内对财政违法行为作出处理、处罚决定；④《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）。教育费附加等非税收入的行政处理和处罚部门为税务机关。

最后，与非税收入相关的部门协作共治体制机制有待健全。配合向相关部门移交环节，如何统一和规范非税收入文书，文件只说了移交，移交的具体规则，以及移交或共享的资料和信息，也需要明确。

五、非税收入征管制度建设的创新路径

非税收入征管制度建设是我国税收治理现代化重要一环。客观理性认识当前我国非税收入征管制度建设的现状，坚持创新理念，按照稳妥有序、依法治费的原则制订非税收入征管制度建设路线图，与“十四五”规划相呼应，以规范化引领征管制度建设。推进非税收入征管制度与体制机制协同，厘清部门职责边界，构建新型非税收入征管体制，明确缴费登记、申报征收、欠费管理、监督检查、宣传服务等权限的部门归属，坚持“分步推进、分项定责、分类管理”的改革思路，从明晰征管岗位职责、制订业务规程流程、完善风险应对机制、推进协同共治等方面切入，健全“同征同管同查”税式管理机制 。

良法才能善治。由于非税收入的独特性，其征管制度建设不宜“一刀切”，笼统地认为纳入税收征管法并不可行。通过制订一揽子方案，蹄疾步稳修订其征管制度，稳妥有序推进非税收入立法，在《非税收入征收管理法》制订条件尚未成熟的情况下，整合各地非税收入制度，找出最大公约数，由国务院制订《非税收入征收管理暂行条例》，不失为当前推进非税收入征管的较为可行且符合实际的较优路径。

健全非税收入缴费服务制度。持续推进缴费便利化改革，做好预警和分类分级服务，不断拓宽缴费渠道，简并缴费资料，维护缴费人合法权益。引入信息披露制度，实行收费政策公示，加强公众参与，听取公众对非税收入的意见，提升公众对收费项目的认可度，发挥公众对地方政府非税收入的监督作用。①刘 蓉，寇 璇，徐应越，甘任嘉，陈妍树，李 尧：《关于中国非税收入优化的政策建议——基于中美非税收入结构的比较分析》，《财经智库》，2017年第2期。探索非税收入信用管理，可以选择残保金进行试点，将按比例安排残疾人就业情况纳入信用体系，逐步提升缴费遵从度。

《非税收入征收管理条例（拟）》的条款要点

（一）确立缴费人识别制度

缴费人全称应为缴费义务人，不同于纳税义务人。广义的缴费人识别制度应当包括缴费义务人缴费登记、变更经营范围、费种鉴定等内容；对文化事业建设费等特殊的非税收入项目，还涉及扣缴义务和委托代征；城市基础设施配套费的缴费人为取得工程建设规划许可证的工程建设单位和个人，按许可证上的建筑面积和规定的征收标准缴纳，缴费人识别还涉及项目登记。

缴费人识别阶段往往需要税务机关提供必要的服务。如，对尚未进行文化事业建设费登记的广告业、娱乐业纳税户纳税人，提醒其自查行业范围，更新登记信息，及时变更经营范围或办理缴费登记。

推进非税收入数据采集和共享，更有利于落实缴费人识别制度落实。完善基础登记数据，通过采集涉税数据，建立风险指标体系，畅通部门数据传递共享渠道，对于精准识别缴费人有助推的作用。

（二）建立缴费人自行评定制度

缴费人自行评定制度的核心要义在于“还权明责于缴费人”，让缴费人摆脱“审核-缴费”的传统路径依赖；同时，规范非税收入减免管理机制，大幅压缩减免审批项目，以事中事后监管加强后续管理。符合非税收入减免政策的，缴费人自行申报享受，相关资料由缴费人留存备查，并对资料的真实性和合法性承担责任。②《关于国家重大水利工程建设基金等政府非税收入项目征管职责划转有关事项的公告》（国家税务总局公告2018年第63号）。在法律层面对自行申报类减免、审批类减免等优惠方式进行分类明确，实现对缴费人的激励和照顾。同时，尽可能统一各项非税收入的申报和汇缴期限，参照税收缓缴的规定，明晰缓缴的流程和缓缴最长期限。

（三）构建完备的审核确认规则

非税收入征管的灵魂在于审核确认。非税收入的审核确认不同于税额确认，这是当前非税收入征管程序需要补强的短板。首先，理顺非税收入申报、缴费入库与审核的逻辑关系，调整现行规定中审核前置的做法，将审核调于缴费人申报并缴费之后，与税收征管程序的内在逻辑相一致；第二，与纳税评估、税务审计、反避税调查、特别纳税调查等税额确认的手段相兼容，以及缴费评估、反避费、核定征收等手段。尤其要对非税收入的核定征收情形、方法、举证责任进行逐一规定；第三，统一审核确认的时限，适当放宽原重大水利工程基金等基金类非税收入项目的审核时限。第四，非税收入审核确认一般应用风险管理的方法来加强事中事后管理，主要适用于日常管理、优惠政策落实等事项；如缴费人未按规定申报缴纳、未足额缴纳、未按规定享受减免，税务机关未按要求进行费种认定等。

（四）完善非税收入欠费追缴制度

非税收入追缴不同于税收和社会保险费，尤其没有税款追缴复杂，但追缴制度所通用且必要的基本条款应当具备。第一，对欠缴行为责令限期改正，凡是违法行为税务机关可以责令行政相对人限期改正；第二，统一滞纳金制度，取消目前2%或3%的滞纳金加收率，消除加收率不统一的状况，适当降低加收率；另外，与税收滞纳金的减免、中止规定相协调，凡欠缴原则上必加收滞纳金，统一其减免规则。第三，健全非税收入优先受偿权制度，充分考虑现行税收征管法有关税收优先权制度、企业破产法有关社会保险费优先受偿制度的应用实际，设计完整协调的新型非税收入优先受偿权制度。第四，明确强制执行，尽快修改相关法律法规，为税务部门征管非税收入提供强有力的法律支撑。第五，退费管理。缴费人实缴数大于应缴数的，税务机关应将多缴费款予以退还，退费包括误收多缴和误缴多缴退费。确认退还的，税务机关应根据实际情况将多缴费款予以全部退还或抵缴其原有欠费。当然，欠费追缴还有追缴期等问题需要一并考虑。

（五）健全“检查+责任”制度体系

缴费检查与法律责任是并生的，缴费检查中往往发现缴费人义务履行不到位，随之就产生责任追究的问题。因此，健全“检查+责任”制度体系，从缴费检查与法律责任这两个层面考虑制度建构问题，将更为严谨和全面。其一，明确税务机关检查非税收入的权限，包括账簿检查权、实地检查权、询问核实权等；其二，明确法律责任制度。一方面，健全非税收入征管协作方的责任，打通部门协作壁垒，推进协同共治，消除九龙治水的困窘局面。如，“用人单位未按规定缴纳残疾人就业保障金的，由保障金征收机关提交同级财政部门，由财政部门予以警告，责令限期缴纳。”同时也要将征收机关（税务机关）未按时移交财政部门的行政责任具体化。另一方面，可以参照2015年国务院法制办（现司法部）新税收征管法修订草案的设计架构和理念，将缴费人在缴费人识别、申报缴费、审核确认、费款追缴、违法调查等程序中的违法责任精细化表述，形成覆盖全面、逻辑严谨、宽严适度的责任制度体系。当然，在责任制度体系建构之前，地方可以在现行法律框架下作出一些探索，为全国立法准备条件。如，对于“重大水利工程建设基金”等非税收入项目，鉴于税务部门与财政部驻省专员办的征管差异性，非税收入缴费检查、欠费追缴和违法处罚，由省级税务局明确政策操作的口径。

另外，法律救济是非税收入征管的最后环节，主要指向缴费争议。完善的非税收入法律救济制度应当包括缴费人提起异议权、陈述权与申辩权、申请行政复议、提起行政诉讼等权利。当然，在法律救济渠道的同时，还需要制订配套的举证责任规则。