新形势下烟草零售点合理化布局的思考

丁超峰

【摘 要】 “符合烟草制品零食点合理布局”是申办烟草专卖零售许可证的四个基本条件之一。在制定烟草制品零售点合理布局方案方面针对个别单位存在的“调研少、内容粗、操作难”等问题，分别予以原因剖析，提出对策。旨在增强县级局的法制意识，确保新形势下烟草零售点合理化布局工作依法依规、公平公正、实施到位、成为依法许可、市场监管以及终端建设的得力助手。

【关键词】 烟草零售点 合理布局 思考

一、当前合理化布局存在的主要问题

1、缺乏调研，生搬硬套。烟草制品零售点如何布局？ 烟草行业没有统一的标准，具体方案由当地烟草专卖管理部门根据当地人口数量、交通状况、经济发展水平、消费能力等因素制定。在实际工作中，个别县级局不深入调研，常常采取“拿来主义”，将其它单位的合理化布局方案改头换面、生搬硬套，使之成为本单位的合理化布局方案。这样做虽然省时省力，也看不出什么瑕疵，但毕竟是别人的东西，不接“地气”、不服“水土”，在具体实施过程中会出现这样或那样的问题。

2、考虑不周，操作困难。合理化布局是好是坏，直接涉及到办证人和关利害关系人的切身利益，因此，在制定方案时，定要深思熟虑，切合实际，尤其对一些细节问题，必须入细入微，反复斟酌，不可粗枝大叶，含糊其词。比如：合理化布局对零售户之间“间距”要求。如何解释这一名词，怎样测量才算科学合理？这就需要在方案中解释到位，不能让群众产生歧义。在现实中还会碰到这样的一些个例：在拐角处的两个紧挨商店，一个门朝北，一个门朝东，按一般维思理解，两家商店间距为零，但如果测量商店门口之间的距离，却超过规定的间距范围。这样的考查结果如何认定？还有“繁华街道、一般街道、主要公路、一般公路、自然村、行政村”等名词，从字面看起来不难理解，但如何确认？就需要标注权威部门的标准和依据。还有中小学校周围不得设立烟草零售点，学校是否包括幼儿园，中等技术学校、中学生补习学校，等等这些问题，都需要考虑周全，不可遗漏。

3、刚性有余，服务不足。合理化布局既要讲原则性，又要统筹兼顾，服务社会，保持灵活性。一些合理化布局方案只讲刚性，缺乏柔性，无形增添了群众办证难度。如：对军烈属、自谋职业的复退军人、低保户、残疾人（具有独立经营行为能力）等申请办理烟草专卖零售许可证的，需要放宽办证条件，以体现行业社会责任;对农村百惠两三点等国家扶持的产业，在合理化布局上需要“特殊情况，特殊对待”，不能搞“一刀切”;除此之外，要照顾农村办证户，适当提升农村办证比例，消灭“空白村”。在实际执行中，一些县局为了控制许可证数量，没有考虑或者很少考虑这些现实问题，导致市场出现许多难以取缔的无证户。

4、墨守成规、缺乏创新。行业对合理化布局没有统一固定的模式，是考虑到各地的人口、经济、交通、消费能力存在差异，这些因素也是动态的。这就要求各地在制定自己的合理化布局方案时，既要因地制宜，又要适时不过时，而不能墨守成规，一成不变。实际中，一些县局的合理化布局方案没有做到与时俱进，而是“一管就是七八年”，无法适应当地社会经济发展的需要。比如：有的城镇建设加快，城区面积翻番，人口数量剧增，卷烟消费群体诸多，但由于受烟草零售点“退一进一”的数量限制，诸多零办证户迟迟办不了许可证;在农村，有的群众办起了超市，因本村零售点饱和，也无法取得许可证，成了无证经营户。

二、提升合理化布局水平的有效途径

1、深入调查研究。在修订合理化布局方案前，要扎实细致做好调研工作。一要深入市场，走访消费者、持证户、无证户，了解卷烟消费需求、零售点的商圈划分、无证户数量及形成原因，绘制现有烟草制品零售点分布平面图;为修订合理化布局方案找到切入点和平衡点;二要走访当地民政、公安、市管、统计等部门，收集掌握辖区最新的城镇、农村行政地图、常住、暂住人口数字;个体工商户、企业数量及分布情况;辖区宾馆酒楼、网吧等服务娱乐场所、旅游景点数量及分布情况;辖区社会生产总值、物价、消费指数等关键数据;辖区城镇建设规划、交通规范等等，为修订合理化布局方案提供第一手真实依据。

2、坚持合理规划。一是不能单纯以人口数量为标准來事先设定总体办证数量。在合理化布局中，一些县级局预先设置办证指标，人为堵塞办证渠道，一度时期出现“停止办证、等待办证”的问题，引起群众不满。为此，国家局明确反对这种做法，这也是合理化布局所不允许的。个别专卖管理部门要及时走出合理化布局“误区”，切勿设置办证指标，确保办证渠道畅通。二是不能未经听证直接公布实施合理化布局方案。对合理化布局而言，制定方案是必要的，经过听证更是必须的。不经过听证的合理化布局方案，不具备合法性。同时，未通过听证的合理化布局方案，也不能直接实施，需要再次修订提交听证会。一旦听证会通过，就要依照方案实施，不能朝令夕改，随意变更。可以根据当地经济社会发展情况，拟定为3-5年修订一次。

3、及时备案审查。根据《烟草专卖许可管理办法》第十五条第二款规定，合理布局规划必须报上一级烟草专卖局备案。县级局制定的烟草制品零售点布局规划应当及时报所属地市级烟草专卖局法规工作部门审查备案。地方政府法制部门要求备案的，县级烟草专卖局应当按照要求及时将制定的烟草制品零售点布局规划报备。

4、依法发布生效。合理布局规划应当在制定的机关指定的政府网站上公布，还可以通过报纸、杂志、广播、电视等新闻媒体公布。有条件的地方，制定的合理布局规划也可在当地政府公报上公布，政府公报登载的合理布局规划文本为标椎文本，未向社会公布的合理布局规划，不得作为实施烟草专卖零售许可证许可的依据。

总之，合理化布局是专卖管理基础工作。作为“政策”制定和具体实施者，县级局一定要高度重视此项工作，切实做到“深入调研定方案、依法听证求完善、严格规范抓实施、与时俱进促发展”，确保合理化布局工作才能顺利开展，取得实效。