机关数字档案室建设浅议

姜钦芳

进入新时代，档案信息化已成为档案事业发展的战略选择，也推进了机关数字档案室建设的深化。

1 机关数字档案室建设的紧迫性

1.1 内需与转型。机关档案类型已经由以纸质档案为主向以纸质和电子文件共存或电子档案单套制转变。要实现机关档案管理制度化、规范化，实现各种门类、各种载体特别是电子文件集中统一管理，实现电子档案向国家档案馆有序移交，就必须借助信息技术建设适应工作需求的数字档案室。如果各级机关档案部门对档案信息化建设认识不到位，缺乏紧迫性，不仅会使自身档案管理水平滞后，也会在指导监督本系统所属二级、三级机构档案工作时出现空当、难以履职，更是会直接影响机关为经济社会发展服务的质量。

1.2 现实与主导。现有的机关档案业务管理模式基本停留在对实体档案的归档、保管、利用、移交进馆阶段，所使用的档案管理软件多停留在纸质档案计算机辅助管理层面、以目录检索为主上，这与目前深化“放管服”改革、优化提升营商环境、推进“互联网+政务服务”下的政务服务跨层级、跨部门、跨区域“一网通办”工作的电子政务系统相脱节，造成档案资料归档、利用极为不便，直接影响着政务信息管理质量。

近年来，我国电子文件归档工作从试点到逐步推进，对各类业务系统形成电子文件的归档范围、归档过程、存储格式、“四性检测”、元数据管理、提供利用等进行了多方探索。2019年4月26日起施行的国务院第716号令《国务院关于在线政务服务的若干规定》第十二条明确提出了现阶段电子文件归档的落地要求。同时，在第十五条进一步明确了电子档案的含义。要把这些规定落地实施，实现对机关电子文件的前端控制和完善管理，把控档案部门在机关电子文件管理方面的话语权和主导地位，就必须加快机关数字档案室建设。

2018年国家档案局发布第13号令《机关档案管理规定》，要求机关全部档案集中、统一管理;明确将机关档案信息化工作纳入机关电子政务和信息化总体规划;明确机关档案工作基本任务之一是负责机关档案信息化工作并统筹机关及所属机构档案信息一体化工作，推动传统载体档案数字化和电子文件、电子档案规范管理;明确机关应当开展数字档案室建设，统筹传统载体档案数字化、电子文件归档与电子档案管理工作。如果说2014年发布的《数字档案室建设指南》是方向和指引，那么，2018年13号令的发布，则是对机关数字档案室建设的更高要求。

1.3 趋势与必然。随着新一轮政府机构改革的完成和经济社会的快速发展，进一步健全政府机构办公信息化已成为一项重要工作。在机关办公自动化和数字档案馆建设日新月异的情况下，机关档案信息化工作应当与机关信息化建设、档案馆信息化建设协调配合，实现系统互联互通，资源共享共用。机关数字档案室作为连接二者的桥梁，加强建设力度是重要趋势与必然。

2 机关数字档案室建设需注意的几个问题

2.1 坚持资源为先，做好存量档案数字化。机关数字档案室建设的核心是数字档案资源建设。在各项建设内容中，数字档案资源是重中之重，它来源于存量数字化副本和增量电子文件归档形成的电子档案。建设方案考虑的重点应当把机关全部数字档案资源纳入数字档案室整体框架之中，使机关档案部门在机关数字资源的管控上居于主导地位，以落实机关全部档案集中、统一管理的要求。

在应用系统建设完成并投用之前，开展存量纸质档案数字化工作仍是数字档案资源建设的首选。纸质档案数字副本既可以极大地方便本机关利用，也可在到期纸质档案向同级国家档案馆移交进馆时，同步移交数字副本。纸质档案数字化工作应按照《纸质档案数字化规范》DA/T31-2017开展，同时对字迹清晰、文本规范的纸质档案数字复制件应按照《纸质档案数字复制件光学字符识别（OCR）工作规范》DA/T 77-2019同步进行，并在二者之间建立准确、可靠的关联关系，以利于实现档案信息检索、辅助编目、编研开发、数据挖掘等。

2.2 坚持易用可靠，做好应用系统建设。应用系统建设目前是数字档案室建设最大的短板。多数机关现有的计算机档案管理软件基本是对纸质档案目录数据和其数字化副本的辅助管理，不具备管理电子文件、电子档案的能力;需要应用升级，即将档案管理各项业务流程、标准规范固化在应用系统中，并和机关办公自动化系统衔接，以解决电子文件的规范管理问题，同时兼顾纸质档案的辅助管理。

在应用系统的建设模式上，无论是独立于机关各业务系统，通过规范应用程序接口归档电子文件及其元数据的方式，还是嵌入机关各业务系统成为其子模块的方式，都各有利弊，不完全符合需求。融合两种方式的优点，把应用系统的一部分，如电子文件分类方案、归档范围与保管期限表和整理要求等嵌入机关办公自动化系统和其他业务系统，在电子文件形成时自动或半自动开展鑒定、整理工作，实时捕获电子文件和元数据，实施预归档;另一部分集中保存维护电子文件和元数据，则是较合理的模式选择。对数据量大的数字档案室应用系统，应设置系统管理员、安全管理员、审计员构成的三员管理方式，避免单一的超级管理员，有效降低安全风险。

在基本功能设置上，按照《电子文件管理系统通用功能要求》（GB/T29194-2012）以及同级国家综合档案馆的相关要求，应具备捕获登记、分类组织、编目、著录、存储、数字签名、检索利用、鉴定处置、统计管理、移交、审计、系统配置、用户管理、安全管理等功能。在可选功能设置上，对多载体文件管理、接口管理、数字化文件管理、离线利用等可根据需要选择。

2.3 坚持依托机关信息化设施，开展建设工作。当前，在机关信息化建设现有水平下，机关数字档案室基础设施通常不需要单独去设计建设，而应充分利用机关电子政务设施设备，与机关政务网、业务系统相联通。以此布设与同级国家综合档案馆电子档案移交平台联通的网络通道和信息点，解决电子档案在线移交问题。系统管理和保存涉密数字档案资源时，应严格按照国家相关要求建设保密网络。

2.4 坚持科学设置，做好档案数据库建设。数据库设置上，可根据工作需要设置管理库、档案目录数据库、档案全文数据总库、元数据库、专业数据库、专题数据库、涉密数据库、利用库、移交进馆数据库等。

开展室藏各门类传统载体档案目录数据库建设，数据库质量应符合《档案著录规则》（DA/T18）等标准规范要求，并实现目录数据和文件数据的挂接，与相应数字化元数据、电子档案管理系统相应元数据库融合管理;电子文件应当连同元数据一并收集，元数据应齐全完整，满足长期保存和同级国家综合档案馆进馆要求。档案全文数据总库应涵盖机关文书、声像、科技、会计、人事、专业业务系统等各门类的电子档案和传统载体档案数字副本、数字资料、公务电子邮件、网页信息、社交媒体、实物档案等。

2.5 坚持安全第一，做好保障体系建设。数字档案资源与信息安全保密，应纳入机关整体信息安全管理体系。制度层面，应制定电子文件归档和电子档案管理制度、备份管理制度、安全管理制度、机关档案部门和业务部门职责分工、应急处置预案、应用系统用户与权限管理制度、利用制度等;标准规范层面，机关档案部门重在贯彻执行国家相关标准规范，除特定业务和行业管理需求外，无需另行制定。

数字档案室建设管理应遵循档案信息安全管理标准规范，包括《档案信息系统安全等级保护定级工作指南》（档办发[2013]5号）《电子文件归档与电子档案管理规范》（GB/T 18894—2016）《电子档案移交与接收办法》（档发[2012]7号）《文书类电子文件元数据方案》（DA/T46-2009）《归档文件整理规则》（DA/T22-2015）等。

（作者单位：中共陕西省委党校档案室 来稿日期：2020-04-26）