大道归一：档案法治研究进行时

胡鸿杰

摘  要：在梳理已有档案法治研究核心作者及其主要观点，并区分高校教师和档案行政部门管理者相关研究差异性的基础上，分析2018年全国档案机构改革和《档案法》最新修订背景下档案法治建设及其研究的本质要求与发展态势。

关键词：档案法治;法治研究;档案法

Abstract： Based on overviewing the core authors and their main viewpoints of archival studies on rule by law， and distinguishing the differences between the relevant studies of college teachers and administrative managers， this paper analyzes the essential requirements and development trend of rule by law construction on Archives with researches as well， under the background of the reform of national archival institutions in 2018 and the latest revision of Law of the People's Republic of China on Archives.

Keywords： Rule by law on Archives; Research on rule by law; Law on Archives

《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）于1987年9月5日第六届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过，自此我国档案管理工作进入了法治进行时。在其后的30多年中，《档案法》经过了多次修订，即1996年7月5日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过《關于修改〈中华人民共和国档案法〉的决定》的第一次修正，2016年11月7日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议《关于修改〈中华人民共和国对外贸易法〉等十二部法律的决定》中包括的对《档案法》第二次修正，以及2019年10月8日国务院常务会议讨论通过的《中华人民共和国档案法（修订草案）》[1]。作为一部在业界和学界备受关注的法律，《档案法》究竟能够在何种程度上改变并将继续影响我国的档案法治和学术研究（以下简称法治研究）的进程，将是本文希望探讨的问题。

1 法治研究过去时

1.1 文献综述。在中国知网上以“档案法”为主题词进行篇名检索，可以查出相关文献19851篇（检索时间：2020年3月31日），内容涉及《档案法》（6656）、档案管理工作（1537）、档案法（1367）、文化教育法规（1322）、档案行政管理（1140）、档案执法（871）、依法治档（828）等方面。在众多的学者及学术观点中，有代表性的观点包括以下内容。

潘玉民认为，档案法规体系是以《档案法》为核心的现行档案法规的有机统一整体。档案法规是个广义的概念，它除包括国家最高权力机关制定的档案法律以外，还包括国家及档案行政管理机关对档案和档案工作所做出的决议、规定等档案行政法规和行政规章。档案法律与档案行政法规、规章相辅相成，统一于有机的整体之中，就构成了档案法规体系[2]。该学者还提出在档案学中建立包括档案法学理论、档案法原理、档案立法、档案法规体系、档案法律规范、档案行政执法、档案普法、档案法史、外国档案法、中外档案法比较等部分的档案法学分支科目[3]，以及档案行政执法主体及其与档案普法的关系[4]、《档案法》修改的若干问题[5]。

陈忠海等认为，在理论研究层面，首先需要档案学者们注重档案治理基础理论的研究，从思维意识、价值观念层面上升到基础理论研究层面，构建起档案治理基础理论研究框架，进而系统化地推进相关理论研究;其次需要对档案治理的研究现状进行文献梳理，定性研究与定量分析相结合，填补研究的空白点;最后需要从治理理论与档案工作的适用性、理论依据、治理概念、治理主体等多个方面、多个角度进行跨学科研究，适当借鉴法学、政治学和公共行政学等有关治理方面的理论成果，深化档案治理基础理论研究，逐步形成与档案事业发展相适应的规范化、科学化理论体系。[6]该学者还就行政执法与刑事司法衔接[7]、档案法律法规的行政法定位[8]、司法实践中涉及档案的案件[9]、《档案法》修改[10]等问题提出了自己的见解。

蒋卫荣认为，依法治档目标的实现是一个系统工程，有赖于科学立法、严格执法、公正司法和全民守法等四个方面的全方位提升[11]。该学者还就《档案法》的立法定位[12]、档案刑事司法实践[13]、《档案法》修改[14]等问题提出了自己的真知灼见。此外，宫晓东、邱林[15]、李伯富、王岚、宋杨、李泽锋[16]、刘桂芹[17]等学者也分别在档案法治的不同领域提出了有一定代表性的观点。

1.2 文献分析。在《档案法》颁布30多年的实践中，无论是档案行政部门的管理者还是档案研究领域的学术人员，都从自己的角度关注、诠释着这部法律，使对《档案法》的研究成为档案学中名副其实的显学。然而，由于研究者的经历与地位不同，这些《档案法》研究呈现出不同的研究视角。

较早进入《档案法》研究状态的是我国高等院校档案学专业的教师，上述文献中的潘玉民、陈忠海、蒋卫荣、宫晓东等就属于这个群体。这一群体身处教学、研究的前沿，一般都具备良好的知识储备，对学术前沿问题比较敏感。因此，他们对《档案法》的研究，更多地着力于学科及法律体系的建构。比如，论证建立档案法学的必要性与可能性、档案立法原则和立法精神、档案立法技术问题等。择其要者，包括宫晓东在其博士论文《维系之道的道之维系：<档案法治论>》中指出的，档案法治是档案事业持续健康发展的重要保障机制，是协调档案事务中各种矛盾的基本准则，档案法治是指以完善的法律为准绳管理档案事务，必须符合国家宪法中的法治原则，逐步形成档案事务由法律主治的社会状态。[18]潘玉民提出的“档案法规体系是以《档案法》为核心的现行档案法规的有机统一整体。……我国档案法规体系是由档案法律、档案行政法规、中央档案行政规章、地方档案法规和地方档案行政规章构成”。[2]陈忠海则认为，档案立法思想决定档案立法原则、立法精神，立法原则、立法精神是立法的基础。立法原则、立法精神直接决定着档案法律的价值取向，而法律条文只不过是立法思想、立法原则、立法精神的外在表现形式;立法原则及立法精神不是凭空产生的，而是由一定的社会条件决定的;一部好的档案法律，其档案立法思想、立法原则及立法精神必须是符合当时的社会客观条件，且是追求理性、追求正义、追求至善的[19]。这些研究者一般在习惯上采用“应然”的论证方式，这些论述在我国档案法治建设的初创阶段是非常重要的。

然而，就像所有的管理问题、法律问题不仅仅是一种理论问题一样，对包括《档案法》在内的档案法治研究，不能缺少档案行政部门的管理者的观点。作为我国档案法治建设的组织者，他们的研究视角非常值得关注。王岚在《依法治档进行时——中国档案的法制与法规中的档案》[20]中指出，《档案法》依然是法治国家一部重要的基因性法律。《档案法》的基因性就在于档案及其管理具有全社会全覆盖性：国家治理的工具，法治社会的基础，事务行为的依据（经济运行、社会保障），合法权益的保证，业务连续的关键，文化传承的载体，邻里和谐的明示。无论是几千年的传统文化，还是现代国家的治理和社会管理，档案及档案工作都是法治社会的基本要求，也是国家持续发展的根本和保障;并提出了档案法制建设的成就、问题、方向与对策。宋扬在其《开启全面依法治档新时代——“十二五”期间全国档案法治建设综述》[21]中，从加强顶层设计、开展定期清理、注重配套建设等方面总结了档案法治取得重要的进展，肯定了我国档案法治宣传和培训方面取得的成绩。李伯富在《回顾与展望：档案法治30年》中[22]，在总结以往档案法治建设成绩的基础上从“必须树立现代法治理念，提高对档案法治的认识”“必须坚持服务理念，贯彻以人为本的科学发展观”“必须加强制度建设，完善档案法规体系”“必须重视队伍建设，改善档案行政执法工作”等四个方面展望了档案法治建设的发展远景。由此可见，这一群体的研究者一般是秉承“实然”的叙述方式来看待我国档案法治问题。与高等院校的研究者相比，档案行政部门的管理者更愿意将档案法治建设及研究作为其工作或者事业的一个组成部分，从活动进行中去分析和关注事物的发展。

2 法治研究现在时

2019年对于我国档案法治建设及研究而言，注定是一个特殊的年份。在这一年10月8日国务院常务会议讨论通过《中华人民共和国档案法（修订草案）》，我国新一轮档案机构改革基本完成[23]。新的法理依据、法律实践将为档案法治研究揭开新的一页。

2.1 机构改革。本轮档案机构改革的结果是，全国绝大多数档案局的“牌子”挂在了同级党委办公厅（室），档案馆成为各级党委的直属事业单位，這对于档案法治建设是一次严峻的考验。

众所周知，各级各类办公厅（室）是所属单位的辅助机构，其基本职能是为领导机构和职能机构提供工作条件和帮助。之所以如此设计，是因为每个相对独立的社会组织，无论是国家机关，还是企业、事业单位和人民团体，都有自身的活动目标，即该社会组织区别于其他社会组织的独立的社会功能，这是其赖以生存的基础。社会组织为了实现其功能，需要建立一定的权责体系，采用一定的管理方式，将组织目标在其内部进行分解，分别由不同的内部机构来承担。在一般情况下，社会组织的内设机构可分为领导机构、职能机构和辅助机构。其中，领导机构代表社会组织行使国家赋予的法定权力，是社会组织的决策和指挥中心;领导机构通过各种管理方式，引导和影响所属组织成员，同心协力地完成组织任务，实现领导目标。职能机构是社会组织中专业事务的执行部分，在领导机构的指挥下实现社会组织特定的社会功能，如工矿企业的科室及车间就是一种职能机构，其基本功能与组织功能是一致的。辅助机构是领导机构和职能机构的保障部门，一般起着辅助决策、沟通协调的作用，为实现组织功能提供各种服务。各级各类办公厅（室）就是最具代表性的辅助机构。

在我国的管理体制架构中，凡是被称作“办公室”的机构均没有行政权力。比如，国务院港澳事务办公室、国务院台湾事务办公室等。这些机构都属于国务院的辅助机构，具体表现为不具备发布命令的职能。同理，各级各类党委、政府的办公厅（室）也是这种性质。因此，当各级各类档案局实际上成为各级党委办公厅（室）的一个部门的情况下，其原有的“指导、检查”乃至“执法”的职能，就需要一个授权的机制。也就是说，各级人民政府及代表政府行使行政职权的职能部门是我国的行政机关。在特殊条件下，事业组织在法律允许的范围内，由立法机关、本系统上级行政主管部门或所属行政机关授权，可以行使一定程度的行政权力[24]。但是，如果在我国《档案法》已经有了明确的执法主体，这种授权机制就不能成立。因此，笔者认为我国档案法治建设及研究的当务之急，是根据档案机构改革后的现有管理体制，明确权力划分与运作的关系模式，并用法律即《档案法》的形式固定下来，使档案执法具有明确的主体。

30多年来的档案法治建设的实践已经证明，如果一部法律没有明确的操作空间，就会成为一座空中楼阁。用法律界的术语讲，就是“徒法不足以自行”。法律的贯彻落实依赖于强制力量的保障，其前提条件要求行政执法主体必须明确且具备必要时采取行政制裁措施的职能。唯有如此，《档案法》的“执法主体”才能排除法律实施进程中的干扰，确保法律各项内容的实现，推进档案法治建设的健康发展。

2.2 法律修改。如前所述，我国的《档案法》在1996年由第八届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国档案法〉的决定》，进行了第一次修正。其后，国家档案局于2007年启动对《中华人民共和国档案法》的修订工作，2015年向国务院法制办公室提交了《中华人民共和国档案法》修订草案（送审稿），2016年《中国档案》第7期全文刊出了《修订草案（送审稿）》[25]。后经专业主管机关调查研究、反复修改和多轮专家审议，形成了《中华人民共和国档案法（修订草案）》，2019年国务院常务会议通过《中华人民共和国档案法（修订草案）》，报全国人民代表大会常务委员会审议[26]。《档案法》的修订，是我国档案法治建设的一件大事，也是我国档案法治研究走向成熟的“现在进行时”。

在这一阶段的讨论中，许多专家、学者以及主管机关的管理者充分地发表了自己的意见和观点。陈忠海、张灿在《对〈中华人民共和国档案法〉修订草案（送审稿）的修改建议》将这一阶段的修改意见归纳为：内容表述不完整、不规范，权责主体不明确或设置不当，名词术语不统一，条目的清晰性与逻辑性不强等四个方面[27];丁海斌在《关于〈中华人民共和国档案法〉修订草案（送审稿）的问题与建议》中几乎逐条对《中华人民共和国档案法》修订草案（送审稿）提出了自己的修改意见[28]。此外，还有众多的档案行政部门的管理者和档案研究领域的学术人员，从不同渠道提出了自己的见解。比如，宋扬在《〈档案法〉修改过程中需要处理好的几个关系》中提出的修订《档案法》应该处理好权力与责任、权利与义务的关系、行政监管与市场调节机制的关系、条条与块块的关系、紧迫性与科学性的关系等四种关系[29];《档案管理》杂志社在本刊评论员文章《法他人还是法自己——十一论档案依法行政管理》中谈及的“《档案法》是一部行政法，其立法目的是为了调整我国档案事业发展过程中的各种档案法律关系。而档案法律关系并不等于档案行政管理关系，档案行政管理相对人也不是档案法律关系的客体。行政法的重心是控制和规范行政权，保护行政相对人的合法权益。因而，《档案法》不仅仅是为档案行政管理部门更好地管理档案行政管理相对人而立，更多的是为约束档案行政管理部门的权力而立。简单说，《档案法》不仅法他人，同时，还要法自己，而且，更主要的是法自己”[30]。这些论点，从不同的角度反映了大家对《档案法》修订的关注，也推进着档案法治建设及其研究的健康发展。