双轨制下南京国民政府省旗关系处理的困境

杨钧期

【摘要】南京国民政府成立后，一举将阿拉善等蒙旗划入省治，以此推进蒙旗地区的国家化整合。但因蒙旗原有的王公体制仍具有广泛的社会基础，南京国民政府被迫将其保留，由此导致蒙旗地区形成省、旗双轨治理格局。双轨制的实行，使省旗双方都获得了维护自身利益的制度救济，致南京国民政府在省旗矛盾处理中陷入进退失据的困境，其边疆治理的实践也表明：合理的制度设置是实现边疆有效治理的前提因素。

【关键词】双轨制  南京国民政府  省旗关系  困境

【中图分类号】K263                            【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.09.015

将蒙古传统藩部调适为近代主权国家管理下的地方行政区域，始终是南京国民政府边疆工作的中心关怀之一。学术界既有研究大都立足于对调适各方利益纠葛的呈现，而对南京国民政府的关系因应涉及较少。本文结合相关档案资料，试对此问题进行探讨。

双轨体制在阿拉善旗的确立

北伐告成后，南京国民政府即酝酿对边疆地区的进一步整合。1928年9月，内政部部长薛笃弼以“甘肃面积过广，北部阿拉善、额鲁特旗，及额济纳土尔扈特旗地方，汉、蒙杂处，夙号难治”为由，[1]提议从甘肃分置宁夏省，以加强对西套蒙旗的治理。该议案得到了南京国民政府相关各方的支持。1928年10月17日，国民党中央政治会议第159次会议通过宁夏建省的方案，规定将原宁夏道所属八县与阿拉善、额济纳等西套二旗划归省辖区域，省会为宁夏城。此后，随着省政府的组建，阿拉善旗（以下简称阿旗）也就正式纳入宁夏省管辖。

宁夏省政府甫告成立，即向阿旗方发布了《着即遵照颁发样本办理造报预算计算书表，并转发所属机关一体遵照由》的训令，[2]试图从规范财政入手，统一省旗行政。稍后主政宁夏的吉鸿昌更是雷厉风行，于1929年10月在旗府所在地定远营组设办事处，监督旗政。后又以阿旗“早经中央明令归省管辖，所有设治行政亟应着手次第进行，用谋统一而期发展”为由，[3]宣布在定远营设立紫泥湖设治局，以为县治张本。面对省方咄咄逼人的态势，阿旗当局一方面虚与委蛇，试图从法理上否认省方的管辖之权，称：“归宁夏管辖一语，系因敝旗往年选举曾受甘肃省监督，本年宁夏建省与敝旗地土毗连，国府遂将敝旗由甘肃改辖于宁夏，其划归二字之意义系由甘肃份下划归宁夏”;另一方面，又以未奉中央明令为由，拒绝执行省令，称：所有应与应革事项“统俟蒙藏委员会开会讨论终结，中央颁布内外蒙旗普通待遇明命后，再行遵守”。[4]无疑，阿旗将化解矛盾的良方寄希望于中央对蒙政策。

自察哈尔、绥远、热河、宁夏等设行省后，国民政府虽未明令取消盟旗体制，但因各蒙旗已相应划入省境，该体制也失去了依托，这引起了蒙旗极大恐慌。在内蒙各方强烈呼吁下，南京国民政府于1931年10月12日公布了《蒙古盟部旗组织法》，明确规定“蒙古各盟部旗以其现有区域为区域……，各盟及各特别旗直隶于行政院、各旗直隶于现在所属之盟”。该组织法虽然维护了蒙旗部分权益，但仍未能从根本上缓解蒙旗社会的焦虑，以德王为代表的一批盟旗王公及青年进而掀起了声势浩大的百灵庙自治运动，迫使国民政府于1934年2月28日又公布了《蒙古自治办法原则八项》，再次重申了“各盟旗管辖治理权一律照旧”，该办法与《蒙古盟部旗组织法》一道，再次从法律上延续了盟旗体制，但因并未废除内蒙已建之行省，各蒙旗依然位于省域内，并接受省政府的监督。故调整后的各蒙旗在基本维持王公直接治理的同时，又形成了省方监督参与的双重治理格局，这也标志着阿旗统治进入双轨并行时期。

双轨制下省旗矛盾的常态化

双轨制之初，因省方在旗内并无相应机构设施，故旗方居于主导地位。为改变这种局面，1938年底，宁夏省府藉维持治安之名，于定远营成立办事处。该處既未报中央批准，事后也不曾备案。直到1939年夏，因外界纷传阿旗札萨克达理札雅将回旗（达此前因故被软禁于兰州），省方为避免被动，才于1939年7月呈报至中央。鉴于已成事实，行政院最终准予备案。办事处成立时，仅有科长一人、办事员三人、雇员二三人，力量弱小，尚难开展工作。为加强办事处的权力，省方遂于1941年夏成立稽查所。该所作为宁夏军警联合稽查处的派出机构，将军警权力延伸旗内。故稽查所的设立，大大提升了办事处的控制力。据旗方反映，该所成立伊始，即“宣称所有地方一切事物以及蒙汉人民诉讼统由该所管理，不准再向旗府呈诉”，[5]俨然一县级政府。

办事处极大地侵蚀了旗方权力，但因达理札雅尚软禁于兰州，旗方不得不隐忍待发。此后随着达氏获释，旗方态度陡然强硬起来。1947年1月初，阿旗政府致电中央，称办事处“攫取政权，紊乱行政系统，鱼肉蒙民，……且斯种双管政治，人民事齐事楚无所适从”，强烈要求中央“令饬宁夏省政府将在定远营设立之办事处暨所有各机关尅日一律撤销”。[6]阿旗的诉求也得到了南京方面的回应。蒙藏委员会（以下简称蒙藏会）即认为：“该办事处设置之初既系临时性质，现在驻阿旗军事专员办事处又早已迁回旗下行使职权，自应为合理之调整”。[7]同年4月25日，蒙藏会作出议决，称“宁夏省政府驻定远营办事处专员通讯联络之责，不得直接干预该旗旗政。至宁夏军警督察分处应迅予撤销”。[8]

此议决后，宁夏与阿旗之纠纷并未消减。据旗方反映称，宁夏方面“除定远营军警督察分处假词搪塞仍不撤销外，关于改组驻定远营办事处为通讯机构一节，竟予略置”。[9]自1947年7月起，达理札雅多次致电中央，要求“取消其一切非法机构”的同时，进一步“撤除宁夏驻旗军队”，[10]企图与省方彻底清算。为防止事态扩大，在收悉达氏来电后，8月11日，行政院即去电质询省方，称：“在定远营设立办事处及宁夏军警督察分处，……令饬分别缩小权限及裁撤在案，办理情形如何？”[11]

为扩大声势，达理札雅还进一步诉诸于军事委员会。此举彻底激怒省主席马鸿逵，马氏随即致电达理札雅进行恫吓称：“逵在该处遵照中央规定设治又将奈何，倘不准设，即请中央修改条文，……现逵因事实需要在该处设治，如弟台不顾，再行控告，此外尚有驻军将作如何主张？”[12]马的言行中，军阀本色暴露无遗，虽给阿旗一定的震慑，但其公然不顾国民政府威望，也戳中了中央脆弱的神经，无疑将自己推向中央的对立面，从而为旗方进一步捆绑中央制造了契机。9月底，达氏将马氏来电转抄于中央。为施加压力，旗府还酝酿总辞职、工商罢市等计划，事态骤然升级。一时间，各方函电纷至蒙藏会，要求妥善解决此争端。恰于此时，行政院收到省方对质询的回复，内称：“遵查本省在定远营设立之办事处，原系联络并通讯性质。至督察分处，则全为稽查奸匿及审查来往过路之不良份子而临时设立，一俟宁事厘定，自当裁撤！”[13]10月6日，蒙藏会将此回复转致阿旗。此即委婉表达其无可奈何之意，但为全中央威望，仍希阿旗暂时迁就现状“仰体时艰，和衷共济以维地方安宁”。[14]

然树欲静而风不止。10月14日，马鸿逵以攻为守，指示宁夏省参议会致电蒙藏会，称阿旗“制造摩擦，日肆攻击，淆乱中央视听，一面以为永久脱离省治之根本，一面以为混水摸鱼之打算”。强烈要求中央：“仍设省划治为本旨，阿旗事务责由地方政府秉承中央意旨就近处理。”[15]与参议会相呼应，马鸿逵也于26日致电国防部。除对保留办事处进行辩解外，马氏甚至不惜以声势相迫，称“易主席则可，易制度则不可！……倘虑内此而引起其他任何事态，愿完全负责，嗣后亦请钧部勿为谰言所从”。[16]

为避免事态升级，国民政府被迫祭出“情感”大旗，试图软化双方。10月底，蒙藏会委员长许世英致电达理札雅，称：“吾兄深明大义至为佩慰，仍希仰体时艰，静候上峰核示办理为盼许”。稍后，又致电马鸿逵，称：“边疆多事之际，务请吾兄以大局为重，对达札萨克仍本长兄待幼弟之谊，予谅解宥为要”。[17]同时，蒋介石去电告诫马氏：“此时以蒙古各盟旗安全为第一要义，对该旗等勿过于操切，以免刺激一般蒙情”，[18]事件遂稍得以平息。为作缓冲计，蒙藏会又分别致电双方，称“蒙古盟旗制度，中央正依据宪法拟订盟旗地方自治方案中”。[19]试图通过盟旗自治，从根本上消弭省旗矛盾。但此时国民政府已深陷内战泥淖，摇摇欲坠，自治最终不了了之。

南京国民政府于省旗关系因应困境透视

一般认为，国民政府边疆治理的最大挑战在于缺乏实力。在权力式微的情况下，合理的边疆战略与方针政策就成为弥补先天缺陷、实现边疆有效治理的重要条件。纵观宁夏省与阿旗矛盾爆发及扩大的全过程，我们不难发现，南京国民政府边疆决策不仅未有效缓解其因权力式微所带来的挑战，反而恶化了边疆治理的局势，成为置其于边疆困局的“最后一根稻草”。

南京国民政府边疆战略失误的最大表现就是机会主义的治理路线。其在条件并不充分的情况下，一改清末以来以移民开垦为主要特征的治边路线，去名取实，将内蒙建为行省。省治“是传统的天朝一统意识向近代国家主权意识衍化的重要表征”，[20]其无疑有助于推进对民族地区的国家化整合。但在粗放的牧业经济结构未发生根本改变之前，蒙古地区原有的盟旗体制依然具有广泛社会基础。作为对现实的妥协，国民政府在实行省治的同时，又保留了盟旗体制。不难看出，国民政府始终缺乏一以贯之的边疆战略，其各项政策的出台无一不是临时应变的产物。这些政策在解决一个问题的同时，往往又引发了新的问题，使其在省旗关系的处理上难免陷入以问题解决问题，用代价减免代价的困局。

双轨制即为南京国民政府机会主义治理路线指导下的典型产物。双轨制的实行，使冲突双方都获得维护自身利益的制度救济。在省旗矛盾中，作为弱势的阿旗一方，之所以能凭借一己之力，扛住宁夏省方的压力，并不依不饶，迫使中央作出有利于自己的裁决，无非就是《蒙古盟部旗组织法》有省旗互不统属的制度规定。而作为宁夏省方，其不断挑起事端，固然与军阀主政下的强势风格有关，但也有与阿旗划归宁夏省辖的制度设定有涉。诚如马鸿逵所言：“职责所属之辖境，安有不善处之理”，[21]其理所当然之态跃然纸上！

由上述可见，南京国民政府既缺乏制裁双方的实际能力，又不能从法律上深究孰是孰非，致省旗冲突遂呈常态化与扩大化趋势。频繁的冲突不仅恶化了边疆的形势，也折损了中央权威。此后终其一世，都未能从根本上有效解决省旗纠纷。南京国民政府对省旗处理的历史经验也表明：合理的制度设置是实现边疆有效治理的最为重要的因素。同时，历史也印证了无论是省制还是盟旗体制都很难实现国家整合，民族区域自治才是实现边疆有效治理的制度保证。

（本文系国家社科基金重点项目“西北抗战大后方文献资料整理研究”和宁夏回族自治区2017年优秀青年培育项目“南京国民政府时期西北干部训练研究——基于对西北干部训练团的考察”的阶段性成果，项目编号分别为：16AZD037、NGY2017178）

注释

[1]佚名：《一周国内外大事述评》，《国闻周报》，1928年第5卷第41期。

[2]寧夏省政府：《转发所属机关遵照由》，阿拉善旗左旗（以下简称阿左旗）档案馆，馆藏号：102-2-168-8。

[3]吉鸿昌：《致政务处函》，阿左旗档案馆档案，馆藏号：102-1-192-50。

[4]阿旗政务处：《致吉省长函》，阿左旗档案馆档案，馆藏号：102-1-190-64。

[5]顾星五：《就控告定远营稽查所电行政院》，阿拉善盟（以下简称阿盟）档案馆，馆藏号：100-1941-17。

[6]内政部：《就阿旗电请撤消定远营办事机构致宁夏省电》，阿盟档案馆，馆藏号：100-1947-17。

[7]内政部：《呈行政院关于定远营办事处一案》，阿盟档案馆，馆藏号：100-1947-4。

[8]蒙藏委员会：《就请撤定远营办事处给阿旗训令》，阿盟档案馆，馆藏号：100-1947-18。

[9][12]达理札雅：《就阿旗问题致蒙藏委员长电》，阿盟档案馆，馆藏号：100-1947-8。

[10]达理札雅：《就阿旗问题致蒙藏委员长电》，阿盟档案馆，馆藏号：100-1947-25。

[11]行政院：《关于撤销定远营等机构案公函》，阿左旗档案馆，馆藏号：102-2-422-4。

[13]达理札雅：《就阿旗问题致电蒙藏会》，阿盟档案馆，馆藏号：100-1947-7。

[14]蒙藏委员会：《就阿旗派员来京致戚涛电》，阿盟档案馆，馆藏号：100-1947-9。

[15]宁夏省参议院：《就改善阿旗政务致蒙藏会电》，阿盟档案馆，馆藏号：100-1947-14。

[16]蒙藏委员会：《就马鸿逵主席陈述对阿旗意见复电》，阿盟档案馆，馆藏号：100-1947-1。

[17]蒙藏委员会：《函复陈立夫关于宁夏省与阿旗争权纠纷》，阿盟档案馆，馆藏号：100-1947-16。

[18]蒋中正：《致马鸿逵电》，台湾“国史馆”，馆藏号：002000002089A-002-090102-00018-329。

[19]蒙藏委员会：《为调查宁夏省与阿旗职权呈请行政院》，阿盟档案馆，馆藏号：100-1947-13。

[20][21]柳岳武：《清末蒙边“置省”探略》，《中州学刊》，2015年第3期。

责 编∕马冰莹