改革开放以来我国治安治理理念的变迁

（中国人民公安大学，北京 100038）

治安治理理念指引着治安政策的制定以及相关规定的实施，影响着治安工作的开展。治安的问题根源于社会，社会的快速发展必然带来治安问题的较大变化。改革开放以来，我国经济社会快速发展，新的治安问题相伴而生。作为解决治安问题的指引，治安治理理念在这一阶段呈现出鲜明的时代特点，通过梳理分析改革开放以来不同时期治安治理理念的提出和发展，归纳其演进规律，希冀对治安治理理念的研究提供些许启示。

一、改革开放初期提出的“严厉打击”理念

“严厉打击”理念来源于改革开放初期的“严打”刑事政策。刑事政策中的“严打”指社会治安形势严峻时制定的一项具体刑事政策，以司法机关为主要执行主体、以从重从快为基本要求、以打击某几类严重刑事犯罪为目的。广义上的范围包括始于1981年、1996年和2001年的全国性集中打击行动，及各种针对特定犯罪的专项斗争（参见图1）。治安治理理念下的“严打”指改革初期以来为维护社会治安秩序对违法犯罪采取的严厉打击。随着改革开放以来四十多年实践的开展，“严厉打击”理念相较于改革开放初期对于严重刑事犯罪的“依法从重从快”，内涵更加丰富。

图1 “严打”行动相关会议、事件一览表

（一）“严厉打击”理念的产生背景

改革开放初期，新旧体制交替并存，矛盾问题掺杂交织。另外，社会人、财、物流动性增强，社会环境由静转动，出现了动态社会环境下的流动犯罪和治安问题。刑事案件，特别是重大的凶杀、伤害、抢劫、盗窃、诈骗等案件高发，八十年代初期，全国发生的各种刑事犯罪案件总数七十万件以上，青少年犯罪比例高，治安形势严峻。

（二）“严厉打击”理念的实践

“严厉打击”理念的实践对于维护社会治安的稳定起到了重要作用。改革开放初期提出的“严厉打击”理念在实践过程中，从“依法从重从快”到“宽严相济”再到与体系化建设相结合的转变，内涵更加丰富。对于“严厉打击”理念的实践及内涵阐释主要有以下三个方面：

1.根据社会治安形势变化进行打击的调整

改革开放初期社会治安状况形势严峻，随着社会秩序的逐渐稳定及社会的不断发展，不同时期的治安形势也出现其各自特点，以诈骗类犯罪为例（参见图2），2008年以来全国诈骗类刑事案件数上升趋势明显，自2014年开始，随着互联网以及手机等通讯设备的发展、普及，新的诈骗手段和方式开始出现，全国诈骗类刑事案件数上升趋势显著。由此全国范围内组织开展了打击治理电信网络新型违法犯罪专项行动，有效遏制了诈骗类刑事案件的增长势头。紧密结合社会治安形势变化开展的打击活动，对于社会秩序的稳定起到重要作用。

图2 公安机关立案的诈骗刑事案件(起)

2.“宽严相济”对“严厉打击”的理性矫正

2005年的全国政法工作会议上提到“宽严相济”的功能是既能有力打击、震慑犯罪，维护法制的严肃性，又能尽可能地减少社会对抗。宽严相济强调的是对待违法犯罪行为寻求宽与严的结合与平衡。对严重刑事犯罪依法严厉打击，对轻微违法犯罪人员、失足少年教育、感化、挽救的“宽严相济”政策，为“严厉打击”理念中的“严”做出了更加理性的注解。

3.专项打击与体系化建设相结合的机制转变

历史交汇期的社会问题复杂多变，从1983年“严打”战役的第一次展开，到开展“净网”行动、“断链”行动、“昆仑”行动等一系列专项行动（参见表1），再到2018年《关于扫黑除恶专项斗争的通知》中提出的关于将专项治理与系统治理、源头治理、综合治理等相结合，形成打击黑恶势力的长效机制，体系能力建设逐渐与专项斗争形成“标本兼治”，解决仅靠专项斗争无法根治的深层次的治安问题。[1]

表1 相关专项行动列举

二、社会转型期的“综合治理”理念

社会转型期，经济体制转轨，社会结构调整，文化信仰多元，社会形态变迁，“综合治理”成为解决社会转型期交织矛盾问题的良方。综合治理理念是在党委、政府的统一领导下，组织和依靠多方力量，综合运用多种手段，力求从根本上预防和治理违法犯罪，化解不安定因素，以维护社会治安持续稳定的治理理念。唐皇凤通过治理主体多元化、手段多样化、结构网络化及合作治理与多中心治理萌芽的角度理解“综合治理”。[2]杨正鸣等学者则认为社会治安综合治理的重要特征在于动员社会各种力量、运用各种手段开展社会治安工作的“综合性”。[3]

（一）“综合治理”理念的提出

1979年全国城市治安会议提出了“依法从重从快惩处极少数杀人、抢劫、强奸、放火、爆炸和其他严重破坏社会秩序的犯罪分子，实现社会治安综合治理”的思路。[4]1981年五大城市治安座谈会，“社会治安综合治理”的概念第一次被明确提出，1991年“社会治安综合治理”正式写入法律文件确定为我国社会治安管理的基本方针。[5]

（二）“综合治理”理念的实践

从“综合治理”概念的第一次提出，到确定为我国社会治安管理的基本方针，再到社会治安综合治理被确定为国家政策，“综合治理”的内涵逐渐丰富，地位不断提升（参见图3）。通过整理“综合治理”的发展历程，可以发现“综合治理”理念的实践主要体现在以下三个方面：

图3 不同时期会议及政策文件中的“综合治理”

图4 青少年刑事罪犯数占刑事罪犯总数百分比

1.综合治理专项工作整体推进

矛盾纠纷排查调处、预防青少年违法犯罪、流动人口服务与管理等专项工作的整体推进，对于改善社会治安环境起到显著的作用。以预防青少年违法犯罪工作为例，1985年，《关于进一步加强青少年教育，预防青少年违法犯罪的通知》中指出关心和教育青少年、预防和减少青少年违法犯罪是一项综合治理的系统工程。随后，预防青少年违法犯罪作为一项重要的工作任务来抓，通过近20年的数据统计也可以看到，青少年在刑事犯罪罪犯数中的比例从改革开放初期较大占比到比例逐渐下降（参见图4）。

2.从多元手段到多元主体发展

通过梳理社会治安综合治理指导方针的变化，可以看到“综合治理”理念侧重点由多元手段转向多元主体。1991年《关于加强社会治安综合治理的决定》中提出“打击和防范并举，治标和治本兼顾，重在治本”方针；2001年《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》中提出“打防结合，预防为主”方针；2004年《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中社会治安综合治理工作的指导方针丰富为“打防结合、预防为主，专群结合、依靠群众”。从综合运用政治、经济等多种手段进行综合治理，到提出社会治理多元协商共治①十九大报告提出“要完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”，“综合治理”在由单向管理到双向共治、由单一主体到多元参与的方向不断发展。

3.创新方式方法的同时推进体系化建设

习近平总书记在全国社会治安综合治理创新工作会议上提到，要继续加强和创新社会治理，完善中国特色社会主义社会治理体系。近些年来治理模式创新的例子不断涌现，例如，湖州公安实施“家园卫士”工程，使警务资源充分利用②2017年湖州公安实施“家园卫士”工程，发动公安民警、辅警到原籍地、现住地派出所报到，借助“人熟、地熟、情况熟、警务知识熟”等优势条件，协助属地派出所开展安全防范宣传、义务治安巡逻、矛盾纠纷化解等工作。，福建厦门的“厦门百姓”APP，运用大数据颠覆传统群防群治模式等③“厦门百姓”APP的建立实名注册的基础数据库，整合110随手拍、社区网格员、出租屋房东、快递员等24类专职、兼职和志愿者队伍。。各地公安机关创新治理模式，优化治理结构，用创新做驱动器，推进立体化、信息化社会治安防控体系建设。

三、风险社会带来的“体系防控”理念

风险社会是现代化发展进程中因工业化出现问题而对其进行反思的历史时期。“体系防控”理念是我国应对风险社会带来的风险与冲击背景下，适应社会治安防控体系化建设需求产生的治安治理理念。我国学者就风险社会下的防控理念有不同的表述与看法，刘希清等人基于我国城乡平安建设中的综合安全防控体系架构提出综合安防理念。[6]曾德才认为我国传统的社会治安防控理念是重“打”而非“防”，当前我国逐步形成以“打、防、管、控”为核心的社会治安防控体系。[7]

（一）“体系防控”理念的产生背景

1986年德国社会学家贝克在发表的《风险社会》中首次提出“风险社会”，并提出作为现代社会发展中一个阶段的风险社会，全球性风险在这个发展阶段里开始出现，使人类日益生活“在文明的火山口上”。我国也认识到所面临的国内外风险威胁。2008年纪念党的十一届三中全会召开30周年大会上提到，我国在改革发展稳定所面临的矛盾和问题的规模以及前进中所面对的困难和风险都世所罕见；2012年党的十八大报告提出，当前“世情”、“国情”、“党情”，继续发生深刻变化，我国面临的发展机遇和风险前所未有……

（二）风险社会“体系防控”理念的实践

当前阶段我国正面临着全球性风险和社会转型性风险的严峻考验。我国风险的成因有来自国外的，也有来自国内的，有来自改革的，也有来自开放的，既有制度的，也有人为的（参见表2）。

为应对风险社会带来的问题与风险，“体系防控”理念下的实践主要从以下几个方面展开：

1.着重事前预防

2015年十八届五中全会第二次全体会议提出“加强对各种风险源的调查研判，提高动态监测、实时预警能力，推进风险防控工作科学化、精细化”。从对于风险的事中事后干预、处置，到着重事前预防，预判，防范风险是谋求战略主动的关键：构建大数据中心、平台，实现吸毒人员数据跟踪、道路交通智能化管理①咸阳市公安局建立的交管大数据应用系统以数据共享、精准分析、科学研判、快速处置为主要功能，电子警察、视频监控、流量检测、交通诱导四大系统构成主要支撑。等风险预判、防控功能；建立预防机制，规范流程，从源头减少风险隐患，如构建遏制重特大事故工作的双重预防机制；加强法制建设，完善立法，各地出台地方性法规、政府规章，就发展过程中遇到的具体问题做出相应规范，用法律的确定性抵御未知风险的不确定性。

表2 关于近年来我国面对的部分“机遇与挑战”

2.建立风险防范体系

2015年《关于加强社会治安防控体系建设的意见》的目标任务中提到要健全社会治安防控运行机制，编织社会治安防控网，提升社会治安防控体系建设法治化、社会化、信息化水平。2019年习近平总书记就防范化解重大风险的讲话中提到要创新完善立体化、信息化社会治安防控体系，要坚持把防范打击犯罪同化解风险、维护稳定统筹起来。各地也创新符合当地实际情况的防控体系建设，如广西的“六位一体”治安防控体系②2016年广西壮族自治区公安厅重点推进集可视化指挥体系、合成化情报体系、智能化技防体系、信息化监管体系、立体化巡防体系、数字化边境防控体系等“六位一体”的新型社会治安防控体系建设。、四川内江的“伞状+警务网格”体系③“伞状+警务网格”社会治安防控新体系是内江市公安机关结合内江治安形势，构建的以“公安机关为主干、多元主体为骨架、协作机制为支撑、警务网格为基座”的立体化多元治安防控体系。等，将社会治安防控体系这张大网铺设得更加科学严密。

3.提升风险应对能力

习近平总书记指出社会治理的关键是体制机制的创新。体制机制的创新是风险应对能力的内部提升。近年来，体制机制的例子不断涌现，如北京创新“街乡吹哨，部门报到”机制；上海首创性侵者从业限制机制；海南农垦在全国首创设立基层社会自治组织——“居”等。面对层出不穷的风险问题，国家着眼于提高动态化、信息化条件下驾驭社会治安局势能力，创新体制机制，提高应对风险的能力。

四、新时代“共建共治共享”理念

共同参与社会建设、共同参与社会治理、共同享有治理成果的“共建共治共享”理念，是对新时代改革开放深化、社会主要矛盾转化、经济科技迅速发展变化的主动适应。从十八届五中全会上，习近平总书记首次提出“构建全民共建共享的社会治理格局”，到十九大报告中提出打造共建共治共享社会治理格局，“共建共治共享”治理理念逐步形成。江国华等认为“共建共治共享”是包容实体上共同建设、行动上共同治理以及成果上共同享有的治理理念。[8]钟淑洁认为共建共治共享的社会治理理念重点在于关怀公共事务和促进社会公共利益的责任意识与行为态度。[9]

（一）“共建共治共享”理念的产生背景

随着经济社会快速发展，价值取向日趋多元、利益诉求更加多样，各类矛盾风险交织叠加，例如，快递贩毒、网上非法集资、电信诈骗等新问题，超大城市治理、网络舆情治理等热点话题、难题，向社会治理体系及方式提出更高要求。共建共治共享的社会治理格局的打造，成为适应形势变化和提升社会治理水平的必然要求。

（二）“共建共治共享”理念的实践

“共建共治共享”理念正式提出的时间不长，但在实践中，“共建共治共享”理念却早已有了体现，具体有以下三方面：

图5 2009年至2017年我国社会组织及自治组织数量

1.强化社会参与

社会组织方面（参见图5），2009年至2017年期间，社会组织单位数从431069个上升至761539个，涨幅43.40%。自治组织单位个数变化趋势较为平稳，自2015年开始略有减少。群众参与方面，以2018年全国打击整治枪爆违法犯罪专项行动为例，共接到群众举报涉枪涉爆违法犯罪线索5000余条，据此查破案件2200余起，兑现奖励365万元。人民群众、自治组织及社会组织的广泛参与，在社会治安维护工作中发挥重要协助作用。

2.重视社区治理

习近平总书记在十九大报告中指出“要加强社区治理体系建设，推动社区治理重心下移，发挥社会组织的作用，实现政府治理和社区调解、居民自治良性互动”，将社区治理提到了新高度。中央推动社会治理重心向基层下移，向基层投入更多人力、财力、物力。以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台。

3.推进体系化、系统化建设

习近平总书记指出，治理和管理中“治”与“管”的一字之差，体现的是“系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”。2012年，在十八大报告中提出了“深化平安建设，完善立体化社会治安防控体系”的新要求；2017年，十九大报告提出提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，加快社会治安防控体系建设；2019年，赵克志部长强调加强社会治安防控体系建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。体系化、系统化的治理体系建设，为“共建共治共享”搭建了平台和防护栏。

4.利用互联网为搭建共治共建共享平台提供便利

在互联网时代提出的“共建共治共享”理念，其实现路径更加多元化，且具有互联网时代的鲜明特点。如深圳警方推出网上警察、网络警务室①深圳警方推出网上警察——“警警察察”，以互联网“9要素”管理法为抓手，构建网络社会治安立体防控体系，建立“面上巡、多层控、重点防、主动侦、适时引”的网上综合防控体系。、长沙市公安局联合长沙市群防群治联合会推出的“互联网+群防群治”平台②长沙市公安局与长沙市群防群治联合会共同推出“互联网+群防群治”平台暨“星城园丁”APP，群众通过手机下载注册后，便可参与巡逻防控和举报交通违法、噪音污染、违法搭建等社会治理活动。等，充分利用信息化、网络化时代的便利，搭建共建共治共享的平台。

五、变与不变：治安治理理念的变迁规律

理念的演进与变迁是受到来自国内外形势变化，以及国内政治、经济、文化等多方面因素的影响的缓慢过程，在这个过程中，治安治理理念的演进显示出了相较于社会变化的滞后性、追随经济变革的同步性，以及治理理念的相互融合性，既有随着社会发展时代变迁变化的方式、结构、观念，也有不变的价值追求、对于违法犯罪的严厉打击，以及公安机关不变的主体地位。

（一）治安治理理念变迁的特征

1.相较于社会变化的滞后性

治安治理理念属于意识形态的范畴，而意识形态结构性的变迁需要内外双重机制，相较于社会环境的飞速变化，理念的变迁呈现出一定的滞后性。不论是治安状况恶化形势下的“严厉打击”理念，还是社会转型治安状况复杂变化形势下的“综合治理”理念，还是风险社会机遇与挑战并存形势下的“体系防控”理念，亦或是适应新时代社会治安变化形势下的“共建共治共享”理念，治理理念的产生与发展依赖于社会环境并服务于社会发展，社会环境的变化先于治安治理理念的变迁，当理念与社会发展之间的“空隙”产生，旧有理念开始适应性调整甚至结构性变迁，在这个过程中产生了相较于社会变化的理念变迁的滞后性。

2.追随经济变革的同步性

在社会治理与经济发展的相互适应中，改革开放以来治安治理理念的纵向历史轨迹体现出追随经济变革的同步性。1992年市场经济体制开始建立，我国进入计划经济体比重逐渐下降、市场经济体比重不断上升的过渡时期。十九大报告中强调“坚持社会主义市场经济改革方向”。经济变革以来，治安治理理念逐渐转到与经济发展相互呼应的轨道。经济变革在引起社会治安状况变化的同时，“经济建设为中心”理念也影响着治安治理理念进行与时俱进的调整，不论是“综合治理”理念亦或是“共建共治共享”理念，其内在要求是结合经济发展不同阶段产生的新问题新矛盾，更新治理方式方法，为经济发展创造良好的社会环境。可以说，治理理念的演进所展示出来的与经济变革的同步性，是经济发展的必然要求与必然结果。

3.治理理念的相互融合性

从历史的高度来看，治理理念的发展与演进并不是各自以独立的主线开展，而是相互交叉、不断吸收融合，并结合不同时期的时代特征再进步的一个过程。在改革开放初期，面对严峻的治安形势，“严打”理念最为突出，有最鲜明的时代烙印，随着社会转型带来社会问题与矛盾冲突的显现，全面科学的“综合治理”弥补了单纯打击所无法解决的问题矛盾，而在国家现代化、世界全球化等诸多因素的掺杂下，“体系防控”理念、“共建共治共享”作为“综合治理”的有力补充，共同成为中国新时代治安治理理念的重要组成部分，而不同时期治安治理理念的相互吸收与融合，也是我国治安治理理念不断发展的过程。

（二）治安治理方式、结构和观念的适时变化

1.在治安治理理念变迁中存在“硬控制”到“‘软、硬控制’共治”的方式变化

在治安治理理念的演进过程中，呈现出从过分倚重国家机器的暴力机制来打击犯罪的硬控制，到打防结合、重视基层治理的“硬控制”与“软控制”共治的演进规律。从以社区为代价来打击犯罪，片面强化国家权力在社区治安中的作用，到推动治理重心下移，重视政府治理、社区调解、居民自治的良性互动，形成刚柔相济、协调融贯的治理机制。

2.存在“社会管控”到“社会治理”的结构变化

改革开放初期，计划经济体制和管控型社会管理体制在我国仍然延续，十八大提出“加强和创新社会管理”，十八届三中全会提出“创新社会治理体制”，十九大对“社会治理”作出新要求，即打造共建共治共享的社会治理格局。从社会管控到社会管理，再到社会治理，变化是由被动平息到源头化解，由治标到标本兼治，重在治本，由行政色彩浓厚到多元社会主体共同参与、良性互动，是治理思路的创新与变革。

3.存在“人治”到“法治”的观念变化

俞可平提出，法治是善治的基本要求，改革开放前，我国的社会管理是一种人治和管制色彩很强的权威主义模式，改革开放后的社会管理呈现出以权威主义为突出特征的集权型管制向以法治为特征的民主治理的逐渐过渡。从1997年党的十五大把依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略，实现从人治到法制、从法制到法治的转变，到2011年宣布中国特色社会主义法律体系形成，法律地位的提升、法治理念的增强，由人治到法治的转变，反映在治理理念的方方面面。

（三）治安治理目标、手段、主体的恒定不变

不变的目标追求。治安是围绕着治安秩序的维护而开展的一系列活动，是治安主体通过使动过程作用于客体的一个活动，其目的在于秩序的维护。[10]不管治安治理理念如何演进与变迁，维护治安秩序的目标不变，以人民为中心的价值取向不变，保障人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安的追求不变。

不变的对于违法犯罪的严厉打击。赵克志部长在2019年全国公安厅局长座谈会的讲话中提到要持续深化专项打击行动，依法严厉打击突出违法犯罪。从改革开放初期开始的“严打”行动，到后续不断开展的专项打击行动，从粗放式打击，到精确打击，变化的是打击的形式与手段，不变的是对于违法犯罪的零容忍和严厉打击。

不变的公安机关主体地位。公安机关作为国家为维护治安秩序而组建的专责机关，在治安秩序维护中发挥着主导作用，运用行政的、经济的、技术的、专门的手段，开展社会管理、社会服务、社会稳定等相关治安秩序维护内容。随着社会发展，变化的是治安需求更加多样化、社会治安主体更加多元化，不变的是公安机关在治安秩序维护中的主体地位。