把促就业和保民生摆在今年经济社会工作的首位

宋晓梧

今年两会的政府工作报告，首次不设全年的GDP增长目标，而把促进就业和确保民生作为首要任务，并明确了具体的年度发展和改革目标。这是以习近平同志为核心的党中央，面对新冠肺炎疫情在全球蔓延审时度势做出的正确决策。

坚决摒弃唯GDP的路径依赖

近年来，随着“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念的逐步落实，GDP增长指标从指令性转变为指导性，一些省市已不再设立这一指标了。经济增长从追求高速度转变为追求高质量，淡化GDP增长指标，是我国经济社会发展新阶段的客观要求。在新冠肺炎疫情肆虐、全球经济发生二次大战以来最严重的经济衰退、国内复工复产形势复杂的特殊情况下，不设年度GDP增长指标，更有助于防止过度的财政金融刺激政策，抑制各地盲目上大项目。

但是在新冠肺炎疫情发生后举办的多个国际、国内网络论坛上，对是否要设置年度GDP 增长指标，设置多高的指标，经济学界还是有激烈争论的。仍然有不少学者围绕着GDP做文章，如有人把6%作为红线，或者把小康建设的翻两番目标作为底线来考虑经济政策。有的经济学家分析，要达到翻两番的目标，今年GDP实际增长不能低于5.6%，而我国第一季度GDP增长是负6.8%，如果完成全年5.6%的增长幅度，就要大幅度提高财政金融等刺激政策强度。也有的学者提出，今年可以不设立全国的GDP增长速度，但应鼓励各省市自行设立GDP 增长指标，以利于激发地方政府的竞争积极性。一些媒体也仍然热衷于GDP排名，把一季度各地的GDP增长幅度列表展示。

包括我在内的一些学者则认为，围绕GDP增长讨论今年经济社会政策的观点，没有摆脱前阶段追求经济高速增长形成的路径依赖。应当看到，今年一季度为控制新冠病毒流行采取的封城堵路措施阻断了国内的经济往来;第二季度欧美等国疫情的暴发阻断了国际贸易的往来，造成我国许多出口加工企业复工而无订单;第三季度新冠病毒疫情能否被控制至今还难下定论。面对新冠肺炎疫情造成的如此困难局面，不应该再围绕GDP的增长幅度来考虑经济社会政策，而应该把促就业、保民生作为今年财政、金融、社保、土地、外贸等政策的出发点。

当然，不设GDP增长指标，绝不意味着经济增长就不重要了。中央提出的“六稳”“六保”工作，已经为经济的适度增长提供了合理的空间。真正落实“六稳”“六保”，就能够保住经济社会发展的基本盘，同时也必然要求一定的经济增长幅度。促进就业与经济增长是紧密相连的，但投资于不同产业或领域，就业弹性却有相当大的差别，如过度投向重化工业，甚至投向大型政绩工程，当年经济增长显著，但就业弹性将大幅度下降。因此，关键问题在于，是从促进就业的角度拉动经济还是从GDP增幅的角度拉动经济，出发点不同，结局就不同。

把促就业摆在第一优先位置

中央早在新冠肺炎疫情之前就提出了 “六稳”，把稳就业放在“六稳”之首。新冠肺炎疫情发生后，这一点不仅不能动摇，更应强调突出。今年提出的“六保”，还是把就业放在首位。

这次疫情已经对全世界的就业产生了极大的负面影响。4月国际劳工组织发布了《新冠肺炎疫情和劳动世界》报告。报告认为，这次新冠肺炎疫情对劳动世界造成了“毁灭性的影响”。81%的全球劳动者都受到了强制性或推荐性的工作场所关闭政策的影响。其中，中等收入国家中87%就业人口，高收入国家中70%就业人口受影响，这是二战以来最严重的就业危机。报告估计，今年第二季度，全世界将减少6.7%的就业量，相当于1.95亿个全职就业人员。受害最重的行业是食宿服务业、批发零售业、制造业、房地产销售业等。美国的失业率快速上升，美国经济学家估计失业率按照现在趋势下去最高可能达到30%左右，远超过大萧条时期。

新冠肺炎疫情同样对我国的就业产生极大冲击。国家统计局公布数字显示，今年1-2月份失业率由5.3%上升到6.2%，这是我国有调查失业率以来最高的数字。3月以后，随着复工复产的步伐加快，调查失业率略有下降，4月份是6%。政府工作报告提出，今年城鎮新增就业要达到900万人以上，城镇调查失业率控制在6%左右，城镇登记失业率控制在5.5%左右。与2013年以来平均全国城镇年新增就业1300万人相比，今年政府报告提出的就业指标是留有较大余地的，说明新冠肺炎疫情对就业产生了很大的负面影响。

保就业，从劳动力的需求侧看，重点是保中小微企业和个体劳动者，因为他们容纳了城镇就业总量的80%以上。在这方面，中央已经出台了一系列政策措施。政府工作报告提出，今年要为企业新增减负超过2.5万亿元，鼓励银行大幅增加小微企业信用贷、首贷和无还本续贷，要求大型商业银行普惠性小微企业贷款增速高于40%，继续执行下调增值税税率和企业养老保险费率等制度，减免国有房产租金，给予政策支持鼓励各类业主减免或缓收房租，小微企业和个体工商户所得税缴纳一律延缓到明年，等等。这一系列政策将为企业、尤其是中小微企业在复工复产方面提供较为宽松的政策空间。此外，近期媒体报道成都在疫情期间宣布“允许占道经营”，给小商小贩开了一条绿色通道，短短1个月，新增10万摊贩，这说明城市居民有这方面的需求。如果各大中城市都适当放宽街头摆摊的限制，个体劳动就业岗位潜力可进一步发挥。

保就业，从劳动力的供给侧看，重点是保农民工和应届高校毕业生就业。目前全国城镇就业4.2亿，其中农民工2.8亿，约占66%左右。农民工是我国特有的就业群体，他们回乡后，难以统计在城镇失业率中，因此不能简单用失业率增幅远低于欧美国家来判断我国的就业局势。据媒体报道，今年3月底有80%农民工复工，两会期间在国家发改委新闻发布会上提供的信息，复工农民工已达90%。这说明中央出台的分区分级精准复工复产等一系列鼓励农民工就业的政策，以及各地采取的专列专车迎送农民工等有效措施发挥了积极作用。但即便是90%的农民工复工了，也还有近3000万农民工至今没有复工。这涉及上亿农村人口的生计，也关系到脱贫攻坚任务是否能如期完成，经济社会发展能否能早日步入正轨，对此我们绝不可掉以轻心。今年高校毕业生874万人，全部就业就占了今年新增就业900万的97%。对此，中央及有关部委提出实行企业扩招、研究生扩招、基层就业扩岗、鼓励灵活就业、发挥新经济吸纳就业、发挥创业带动就业、加大公共服务就业岗位等措施。此外，我国失业保险结余4600亿元，当此关头将进一步发挥促进就业的作用，合理用于职业培训、岗前培训，并向失业人员提供应有的生活保障，稳定社会。

保民生与新基建相结合

疫情之下，民生问题更加突出，各级财政也加大了对低收入者的补贴。今年政府工作报告提出，要大力优化财政支出结构，基本民生支出只增不减，重点领域支出要切实保障，一般性支出坚决压减。在新冠肺炎疫情造成财政收入减少的背景下，居民医保人均财政补助标准增加30元，上调退休人员基本养老金，提高城乡居民基础养老金最低标准。同时，政府工作报告在加强新型基础设施建设和新兴城镇化建设方面也提出了一系列支持政策。

按照中央精神，把保民生和新基建有机结合起来，既是当前我国应对新冠肺炎疫情的需要，也是经济社会中长期发展的需要。就业是民生之本，除此之外，医疗、养老、教育是关系民生的三大需求。这三大需求与高新科技的应用相结合，可以合理纳入新基建的大盘子。

一是公共卫生体系和医疗服务体系建设。2003年抗击SARS病毒以来，我国公共卫生体系和医疗服务体系建设取得的成绩还是很大的。这次抗击新冠肺炎疫情，从事公共卫生和医疗服务的医生护士涌现出的先进人物和英雄事迹可歌可泣。但这次疫情也暴露出我国公共卫生体系还是社会事业中的一块短板。据统计，全国疾控机构的卫生人员占全国卫生人员的比重，从2009年的2.53%下降到目前的1.53%。还有数据说明，不仅比例下降，从事公共卫生的人员绝对数也下降了。这也是应对新冠肺炎疫情重大公共卫生应急事件时，初期显得十分被动的原因之一。总结这次防疫的经验教训，公共卫生体系基础设施建设应加大投资，公共卫生人才培养应加大力度。与公共卫生体系紧密联系的医疗服务体系建设也应加大投资力度。从协调发展、基本公共服务均等化的理念出發，医疗服务体系建设要强基层、强农村。从全国看，这方面投资的空间是很大的。而且这方面的投资可以也应该和5G、人工智能、大数据、远程医疗诊断等结合起来，以补公共卫生和医疗服务方面的短板。公共卫生体系和医疗服务体系建设应该在新基建里占有一席之地。

二是老年康养体系建设。我国目前处于中度老龄化阶段，再过五六年，将很快进入深度老龄化阶段。过去实行一家一个孩子的政策，使得我国的银发浪潮比一些发达国家来得更加汹涌。在这种情况下，养老，特别是养老和医疗相结合的康养基础设施，远远不能满足需要。现在高端的康养机构有一些，但适用于广大普通工薪阶层的很缺乏。居家养老、社区养老和机构养老，都需要完善基础设施。康养体系建设，并不是简单地盖房子建养老院，也要应用高新技术成果，如人工智能家用机器人、家庭养老远程监控体系、5G远程诊疗技术等。通过康养体系收集大数据，可以对不同年龄段、不同社会阶层老年人的不同需求特征加以分析，找出规律。据统计，截至2018年底，中国大陆60岁以上人口已达2.5亿，占总人口的17.9%，且正快速增加。可以推断，包括居家养老、社区养老和机构养老在内的老年康养体系建设，潜在需求巨大。需要国家加大投资力度以及国家引导社会加大投资力度，在新基建盘子中占据一席之地。

三是义务教育体系建设。5G的发展对于网络远程教育将会起到巨大的推动作用，这对提高落后地区、老少边穷地区的义务教育水平十分有利。近年来，随着扶贫攻坚战的进展，许多偏远地区农村的义务教育基本建设有了较大改善，但与城市尤其是大城市比较，差距还是很大的。按照基本公共服务均等化的方向把落后地区和农村的义务教育体系建设好，需要的投资量也相当大。

医疗、养老、教育这三方面的投资，与高新科技的应用相结合，应当合理纳入新基建的大盘子。这类投入，年度内、短期内的回报可能不明显，如果单纯以保年度GDP增长为出发点，一般不会把这三类基础设施项目考虑在内。但这三类基础设施建设对增进全民健康、维护社会稳定、提高劳动者素质，具有长远的影响，是现代国家治理的基础性建设，功在当代，利在千秋。

（作者系中国经济体制改革研究会原会长）

责任编辑：张莉莉