国家治理视域下新时代党内法规制度建设的三维论析

吴琼华　刘天宇

摘 要：中国共产党党內治理是我国国家治理的重要方面，党内法规制度是党内治理现代化的主要载体。新时代以来的党内法规制度建设，体现了中国共产党治党理念和实践在政治、法治与文化三个维度上的现代性进步。政治维度上，廓清了以制度治党通向现代政治文明的马克思主义政治机理;法治维度上，昭示了依法治国与依规治党有机统一的中国特色社会主义现代法治要义;文化维度上，蕴含了“民本”“德治”“礼序”等传统思想融入现代“党规之治”的文化历史逻辑。三个维度间平衡、协调与统一的“三位一体”关系，是新时代党内法规制度建设进一步努力的目标方向，也是在此过程中处理党内法规体系解决诸多现实问题的价值尺度。

关键词：国家治理;党内法规;依法治国;依规治党;党内治理现代化

中图分类号：D262

文献标志码：A文章编号：1002-7408（2020）07-0033-08

作者简介：吴琼华（1972-），女，四川岳池人，中共陕西省委党校（陕西行政学院）法学与社会治理教研部教授，西安交通大学马克思主义学院博士研究生，研究方向：党内法规与法政治学;刘天宇（1991-），男，西安人，长安大学信息工程学院讲师，研究方向：网络思想政治教育。

十九届四中全会对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出重大部署，如何进一步处理好制度建设与国家治理之间的关系，是贯彻十九届四中全会精神的实践热点与理论难点。基于中国共产党的领导党与执政党地位，党内法规制度作为中国特色社会主义制度的重要构成，究竟怎样融洽于我国国家治理现代化框架，这是优化我国制度建设与国家治理关系的核心问题与关键着力点。中国共产党党内治理是我国国家治理的重要方面，党内法规制度是党内治理的基础依托，国家治理现代化要求并推动党内治理现代化。十八大以来的党内法规制度建设开启了党内治理新时代，从政治、法治与文化多维度促进了中国共产党治党理念和实践的现代化探索，取得了党内治理政治效果、法治效果与社会文化效果统筹兼顾的显著进步。但同时，三大维度的互动影响如何确保达到一个平衡、协调、统一的状态，而非造成党内法规制度制定与执行中多维度价值标准下的某种紧张关系，又成为加快党内治理现代化需要进一步破解的新课题。为此，本文梳理分析新时代党内法规制度建设在三个维度上对党内治理现代化的不同作用及意义，为进一步探求把握三者间辩证关系提供研究基础。另外，本文对党内法规制度概念的使用，以狭义理解为主，兼顾采用广义说法，即在其外延梳理上主要以《中国共产党党内法规制定条例》所指的党章、准则、条例、规定、规则、细则、办法等七种形式党内法规文件为主，适当延伸至“意见”这一较为重要的党内规范性文件。

一、政治维度上：廓清了以制度治党通向现代政治文明的马克思主义政治机理

十八大以来高压反腐下一些地方“塌方式”腐败状况表明，党内治理形势异常严峻。“制度是管根本、管长远的”，2014年习近平提出“制度治党”新理念，力图通过加强党内治理长效机制，全面从严治党、重构政治生态。党内法规制度建设是制度治党的基本支撑，2016年，习近平在全国党内法规工作会议上指出，“加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策。”十九大报告强调，要把制度建设贯穿于以政治建设为统领的党的思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设等各项建设之中，并要求“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”。政治制度文明是现代政治文明的核心内容，马克思主义政党作为社会主义国家的领导党和执政党，其治党制度模式及制度治党效果深刻影响着国家政治体制，是社会主义国家政治制度文明的重要体现。国家治理现代化意味着推进制度治理、走向制度文明，新时代中国共产党正是通过党内法规制度建设推进制度治党，实现党内治理现代化，步入现代政治文明之路。

（一）通过完善党章与加强党内政治生活规范，发挥制度治党下政治建设的统领作用

政治建设是马克思主义政党政治的根本要求[1]。党章是党内根本大法，是党的政治主张的集中体现。加强党章建设，树立党章权威，是在制度治党架构下对政治建设统领地位的彰显。习近平强调，全面从严治党首先要尊崇党章[2]，即要以党章为全面从严治党的总遵循。新时代党内法规制度建设高度重视党章权威，一是维护党章的党内根本法地位。2017年，中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》明确了党章统领下的党的领导法规、党的组织法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规“1+4”模式党内法规结构体系。二是保持党章内容生命力。党的十九大党章修订及时吸收习近平新时代中国特色社会主义思想这一马克思主义中国化最新成果，使党章与时代发展同频共振。三是注重党章与宪法的有效互动。一方面，宪法修订因循党章精神引领，体现党对立法的根本领导。2018年宪法修正案在党的领导地位法律认定上顺应2017年新修订党章精神，首次以实体条文形式明确“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义的最大优势”[3];另一方面，党章强调党在宪法和法律范围内活动，为党组织和党员带头遵守宪法法律树立根本政治规矩。

党内政治生活是党的政治建设的重要方面。习近平强调，“党要管党首先要从党内政治生活管起，从严治党首先要从党内政治生活严起。”[4]新时代党内法规制度建设在加强和规范党内政治生活上浓墨重彩，对政治建设统领地位不断进行具体的制度深化。2016年，党中央发布《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，以效力仅次于党章的较高位阶的准则形式党内法规严格规范党内政治生活，形成对1980年《关于党内政治生活的若干准则》的新补充，共同为新时代党内政治生活健康发展提供有力制度保障。目前准则类中央党内法规共三部，其中两部都属于专门的党内政治生活规范。2019年初，党中央又发布《中共中央关于加强党的政治建设的意见》，进一步通过制度建设夯实“以党的政治建设为统领”的全面从严治党任务部署，为发扬党的政治建设传统优势搭建起现代制度治理的框架平台。

二、法治维度上：昭示了依法治国与依规治党有机统一的中国特色社会主义现代法治要义

党内法规首先是一个政治性概念，但自十八届四中全会将党内法规纳入中国特色社会主义法治体系开始，党内法规便成为一个非常重要的法治概念[11]。法治是国家治理现代化的重要依托，中国特色社会主义法治体系所包含的完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系，正是国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。党内法规纳入国家法治框架，是新时代中国共产党提升依法执政能力的创举，也是中国特色社会主义法治道路的特征。如果不从全面依法治国方略落实的视角考察党内法规制度建设的效能，就无法看清将党内法规纳入国家法治框架的实质意义。

（一）注重党内法规和国家法律的衔接与协调

党内法规体系作为中国特色社会主义法治体系的重要组成，其和完备的国家法律体系共同构成中国特色社会主义法治运行的制度依据。习近平指出，全面推进依法治国，“必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局”[12]，务必加强党内法规与国家法律的衔接和协调。这一重要指示为新时代党内法规制度建设提供了法治价值指引，成为相关重要党内法规制度完善的方向标准。例如，纪检监察体制改革作为我国推行法治反腐的重大举措，其落地执行的顺畅与否，直接与2018年3月新颁《中华人民共和国监察法》和《中国共产党纪律处分条例》的衔接协调是否紧密息息相关。因此，2018年8月修订的《中国共产党纪律处分条例》（简称《条例》），特别加强了与《监察法》以及其他国家法律的衔接协调。《条例》第29条规定，“党组织在纪律审查中发现党员严重违纪涉嫌违法犯罪的，原则上先作出党纪处分决定，并按照规定给予政务处分后，再移送有关国家机关依法处理。”这一规定使监督执纪程序更加清晰，明确了先按党规处理、再按《监察法》处理、最后按其他法律处理的“纪法关系”和“法法关系”，为“纪法贯通”执行指明了路径。除此之外，《条例》还加强了与其他类别法律的衔接协调。《条例》第33条规定，对受到刑事责任追究、政务处分、行政处罚以及“违反国家法律法规、违反企事业单位或者其他社会组织的规章制度受到其他纪律处分的党员”，党组织应当根据事实、性质、情节依照规定给予其“党纪处分或者组织处理”[13]11-12。这为党内法规与刑事法律、行政法律以及其他国家法律的衔接建立了框架原则，为下一步全面细致地建立党内法规与国家法律的衔接协调机制奠定了制度基础。总之，新时代党内法规制度建设以注重党规与国法衔接协调为基本的制度设计理念，将彰显“党规严于国法”的政治要求具体化为党规与国法的制度衔接机制，为处理党与法的关系提供了具体的法治标准。

（二）以党内法规制度建设促进党对国家法治建设领导能力的提升

依法治国首先是依宪治国。我国宪法规定，党的领导是中国特色社会主义的最本质特征。由此，坚持党的领导理当成为中国特色社会主义法治的根本原则，具体则应表现为坚持党对全面依法治国的领导。这一目标实现关键在于“要健全党领导全面依法治国的制度和工作机制”[14]，也就是要将党的领导体现在制度机制安排和运行的方方面面，以确保党对全面依法治国的制度化引领、支持与保障。新时代党内法规制度建设对此进行了一系列制度创新。

其一，通过党内法规制度建设加强党对全面依法治国的政治引领。2018年12月27日通过的《中国共产党政法工作条例》规定政法工作应当“坚持党的绝对领导，把党的领导贯彻到政法工作各方面和全过程”，同时，设置“请示报告制度”[15]，确保党通过制度手段实现“法治为民”价值的政治引领。十九大后政法领域着力在全社会开展“扫黑除恶”专项斗争就是这种引领作用的具体表现。其二，通过党内法规制度建设促进国家重要法律落实。法律的生命力在于实施，生态环境、食品、医药等领域一些国家法律实施不到位，老百姓的重大民生权益就会落空。2015年1月1日开始施行的新环保法严格生态保护责任，规定地方政府对本行政区域的环境质量负法定责任。为促进该法实施有力，2015年8月17日，中办、国办印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，明确对党政领导干部生态环境损害责任实行权责一致、终身追究的原则，规定了“党政同责”的严格责任追究机制。另外，2019年中办、国办联合首次印发的《地方党政领导干部食品安全责任制规定》，也对食品安全法定责任落实实行了“党政同责”追究机制。这些制度成果体现了重大民生领域相关国家法律实施的党内法规制度保障功能，即通过加强对“关键少数”领导干部法治绩效的党内监督问责机制创新，“倒逼”相关国家法律严格实施，提高党运用法治方式推动依法治国实践走向深入的能力。其三，通过党内法规制度建设保障司法公正实现。公平正义是司法的生命线，实现司法公正，需要确保司法的相对独立性，排除其他力量对司法的干擾。一段时期以来，一些党政领导干部习惯于干预司法案件的处理，往往以行政文件或私下“打招呼”的形式插手具体案件，给正常司法工作带来困扰，损害了司法公正。针对这一顽疾，2015年3月18日，中办、国办联合印发《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，明确指出，“对领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的情况，司法人员应当全面、如实记录，做到全程留痕，有据可查。”规定还详尽列举了领导干部违法干预司法的行为情形和责任追究办法，对司法人员“不记录或不如实记录”也作出了纪律处分机制安排。以党内法规的形式建立对领导干部不当干预司法过程的监督机制，将监督追责抓细抓小，对干涉司法公正的行为加强提前防范，提升了党对公正司法的制度化保障能力。当然，领导干部违法干预司法活动的行为一般具有极大隐蔽性，怎样进一步建立新法规的实施评估机制以促进相关规定改进完善，还是一个有待挖掘的制度建设新问题。

（三）致力于实现党内法治与国家法治的内在融合

对政治与法治的关系，习近平指出，“每一种法治形态背后都有一套政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一条法治道路底下都有一种政治立场。”[16]34把党内法规纳入国家法治框架，就是中国特色社会主义法治模式下政治逻辑的体现。全面依法治国，关键要处理好作为领导党和执政党的中国共产党和法的关系。这是因为，党的政治主张如果缺乏通畅的法治实现路径，法治就难以确保社会主义方向;反之，党的政治主张如果脱离法治的轨道运行，我们就很难说这样的依法治国是全面的。“党和法的关系是政治和法治关系的集中反映。法治当中有政治，没有脱离政治的法治。”[1]因此，在国家法治框架下进行的新时代党内法规制度建设，必然致力于实现党内法治与国家法治的内在融合，以平衡政治价值与法治价值的共同追求。

十九大提出坚持依法治国与依规治党有机统一，就是在寻求党内法治与国家法治的内在融合。依法治国与依规治党需要依托相应的机构去实现国家治理与党内治理的“规则之治”，二者有机统一意味着，形式上要求相关机构设置的科学融合，内容上要求机构运行依据——党规与国法的制度融洽。十九大之后全面铺开的党和国家机构改革致力解决的是相关机构融合的问题，党内法规制度建设则需要进一步解决制度融洽的问题。机构融合关键在于机构运行的协调，基于此意义上讲，根本上还是要解决制度融洽的问题。追本溯源，制度融洽在于制度理念的契合，由此，在国家法治框架下党规与国法的制度对接口自然是法治思维。事实上，十八大以来中国共产党就已不断强调并运用法治思维处理治国与治党的制度理念、逻辑的统一问题。其一，法治思维是规则思维，依法治国与依规治党都是奉行规则之治，体现了规则思维;其二，法治思维是“宪治”思维，十八大以来特别强调宪法权威和作为党内根本大法——党章的总遵循地位，都是宪治思维的体现;其三，法治思维是程序思维，程序正当是法治的必然要求，十八大以來党内法规制度的制定、修订完善特别注重加强法规备案、执纪谈话函询等程序规定，体现了程序思维;其四，法治思维是责任思维，权责一致是法治的重要原则，十八大以来纪检监察体制改革下党内监督法规持续完善，“有权必有责、用权受监督”进一步得到制度强化，这体现了责任思维。十九大确立的依法治国与依规治党有机统一原则实质是上述努力的进一步深入，以期深化运用法治思维处理党规与国法的关系，实现党内法治与国家法治的内在融合。

综上所述，新时代党内法规制度建设在法治维度上昭示了依法治国与依规治党有机统一的中国特色社会主义现代法治要义，党内法规与国家法律共同构成中国特色社会主义法治体系的两大制度规范，二者相辅相成，通过彼此间的制度衔接、协调与促进、保障，以建立党内法治与国家法治内在融合的社会主义国家现代法治形态。

三、文化维度上：蕴含了“民本”“德治”“礼序”传统思想融入现代“党规之治”的文化历史逻辑

习近平指出，中国特色社会主义法治建设“要注意研究我国古代法制传统和成败得失，挖掘和传承中华法律文化精华，汲取营养、择善而用”[16]32。中华传统文化源远流长，其中富含德治、礼序、民本等可为现代借鉴运用的有益思想，新时代党内法规制度作为我国法治体系的重要组成部分，其制度建设还大量融入了中华优秀传统文化的思想内容。

（一）新时代党内法规制度建设渗透了“民本”政理

“民本”实乃中华传统政理，正所谓“政之所兴，在顺民心;政之所废，在逆民心”。对此，百姓亦有言：“当官不为民做主，不如回家卖红薯。”基于广泛的社会认同，“以民为本、不与民争利、官商两道”成为中华世代相传的优秀政治文化思想。人民性是马克思主义的鲜明品格，它涵盖“民本”内容并超越发展，将“人民当家作主”奉为政治目标。因此，习近平强调“学习马克思，就要学习和实践马克思关于坚守人民立场的思想”[17]。十八大以来，习近平创新发展马克思主义人民立场，提出以人民为中心的政治理念，并在各种场合对各级干部强调要做人民公仆，要遵循“当官就不要发财，发财就不要当官”的从政原则，并用“这是两股道上跑的车”来形象地为党的干部划定官商界限[18]。上述要求是马克思主义人民立场的中国化诠释，也是“官商两道”这一传统政理的新时代表达。与之相应，新时代党内法规制度建设在制度机制的设计上努力使这些要求落到实处。2018年8月新修订的《中国共产党纪律处分条例》第97条就有具体体现。该条规定明确党员领导干部与其“配偶、子女及其配偶”要官商两道，如果这些重要近亲属“违反有关规定在该党员领导干部管辖的地区和业务范围内从事可能影响其公正执行公务的经营活动”，或者在其“管辖的地区和业务范围内的外商独资企业、中外合资企业中担任由外方委派、聘任的高级职务或者违规任职、兼职取酬的”，该党员领导干部就应“按照规定予以纠正”“拒不纠正”的，则必须承担相应的负面后果——“应当辞去现任职务或者由组织予以调整职务;不辞去现任职务或者不服从组织调整职务的，给予撤销党内职务处分。”[19]31-32这些具体细致的新规定将“官商两道”的思想理念以制度的形式实在化，并将影响面延伸至党员领导干部的重要近亲属，体现了传统政理的时代演化。申言之，中国共产党将传统民本思想与马克思主义人民立场相结合，通过对党员干部任职作出特殊限制规定以确保其廉政惠民，反映了党内法规制度建设对“以人民为中心”制度价值的务实追求。

（二）新时代党内法规制度建设汲取了“德治”思想

习近平多次强调党内规矩，并指出，作为党的根本大法的党章是全党必须遵循的总规矩[10]95。规矩一词，可溯源至《孟子·离娄上》之“不以规矩，无以成方圆”。孟子认为上行下效是政治的基本规律，“是以惟仁者宜在高位”。显然，相较于孔子对“为政以德”仁政理想的方向性主张，孟子明确指出了实现仁政的途径，即居高位者“仁”这一根本政治“规矩”，丰富和发展了德治思想。习近平在中共十八届五中全会第二次全体会议上强调，“职位越高”的干部“越要毫无私心”，这一表述充分体现了马克思主义红色文化理念与中国传统德治思想的深度融合。新时代党内法规制度建设汲取中华传统“德治”思想营养，将“立德”作为重要内容。 2015年10月18日，中共中央印发的《中国共产党廉洁自律准则》（简称《准则》）在序言部分就指出要“努力弘扬中华民族传统美德”，第5至8条关于党员领导干部廉洁自律规范则具体规定了“廉洁从政”“廉洁用权”“廉洁修身”“廉洁齐家”等内容[19]1227，这些规定蕴含了中华传统礼文化“修齐治平”的思想。《准则》标注了新时代共产党的道德方向，立足制度建设的本国传统文化土壤根基，激发了社会价值认知的共鸣。新时代党内法规制度建设通过“准则”这一效力仅次于党章的党内法规形式，为党员特别是党员领导干部树立了廉洁自律的道德高线，体现了新时代马克思主义道德追求与中华传统美德理想的内在契合，反映了“中华民族历史传统中的‘规矩和崇德重礼的德治思想”是“党规党纪的重要源头”[20]。

（三）新时代党内法规制度建设借鉴了“礼序”原则

荀子也是儒家思想的杰出代表，不过，与孟子等儒家代表关于人的“性善论”主张不同，荀子主张“性恶论”。因此，在为善的问题上，荀子并不赞同一般儒家的“道德教化”之说，而是强调用“礼序”作为不同等级的人的道德规范，“礼”应当具有一定的刚性。由此，他在《荀子·劝学》中指明：“《礼》者，法之大分，类之纲纪也。”也就是说，《礼经》是法的最高原则，从国家社会秩序而言，礼高于法。显然，荀子所言之“礼”已经具有了一定的法家思想色彩，他在《荀子·成相》中開宗明义地指出，“治之经，礼与刑。”如此看来，如果说孟子只是指明了德治的基本途径是居高位者仁，但还缺乏达成“德治”的有力手段，那么荀子则为德治的实现提供了具体方法——“礼法并施”。荀子的“礼法并施”思想对后世影响深远，也为中华法系注入了“礼”这一有别于西方法体系的东方法形态。新时代党内法规制度建设扬弃继承了这一礼序传统，2015年修订的《中国共产党纪律处分条例》首次将家风建设纳入党员生活纪律，并对违反该纪律的党员做出概括性惩戒规定，即“严重违反”“家庭美德行为的”，“应当视具体情节给予警告直至开除党籍”[19]1316。2018年新修订的《中国共产党纪律处分条例》第136条则对党员领导干部违反该纪律作出更为具体的规定，明确党员领导干部“对配偶、子女及其配偶失管失教，造成不良影响或者严重后果的”，要给予警告直至撤销党内职务的处分[13]31-32。这些规定基于特定身份对党员特别是党员领导干部提出了更高的家庭美德要求，并借助于党内法规的惩戒性措施，将这一要求予以刚性落实。显然，党内法规制度强调身份道德规范的内容具有鲜明的礼法特色，与传统礼法维护封建统治者道德不同，它在道德取向上是以维护马克思主义政党的先进性与纯洁性为出发点和落脚点。

综上所述，党内法规制度建设在文化维度上扬弃继承了中华传统“民本”“德治”“礼序”等优秀文化思想，将传统政理对官德的更高要求创新转化为对新时代党员干部的严格制度约束。同时，也使“中华民族先锋队”的党章定位落实为对党组织及党员具体的党内法规形式身份的道德规范。习近平指出，“在我们国家，法律是对全体公民的要求，党内法规制度是对全体党员的要求，而且很多地方比法律的要求更严格。”[16]112这一“党规严于国法”的新时代中国特色社会主义国家法治模式，显示了古有礼法并施、今有党规与国法并行的党内法规制度建设的文化历史逻辑。

四、余论

新时代党内法规制度建设在内容设计与价值追求上表现出来的政治、法治与文化三个维度上的现代性进步，顺应了国家治理现代化对党内治理的变革要求。突破既往政治维度局限而兴起发展的法治维度与文化维度，一方面丰富了党内治理的手段，另一方面拓展了党内治理的空间。总体看来，三个维度的互动呈现出交汇共融、彼此促进的主流趋势。但同时，三个维度因彼此价值标准的差异也一定程度造成党内法规制度发展完善过程中的某种矛盾，比如政治语言原则化与法治语言精准化的矛盾，现代法治精神的权利保护趋向与传统文化精神的道德义务维护趋向的矛盾，等等。这种紧张关系在实践探索中会给党内法规制定执行带来一定困扰，在理论研究上则难免造成不同学科背景学者对党内法规制度完善价值标准与路径的不同倾向，从而影响党内法规理论共识的达成。

如何辩证把握三个维度间的关系，是新时代党内法规制度建设未来发展及研究都必然面对的新课题。党内法规制度的进一步完善，在避免以政治目的表达排斥法治技术规范的同时，也需要避免以法治技术稀释甚至曲解政治表达的另一种极端;另一方面，在传承传统礼法精神加强党员特别是党员领导干部更高道德义务规定的同时，也需要考虑吸收现代法治精神以加强党内法规制度关于党员民主权利设计的内容。总而言之，基于矛盾规律把握好三个维度间平衡、协调与统一的“三位一体”关系，为完善新时代党内法规制度体系确立了目标方向，并为诸多现实问题处理提供了价值尺度，这是党内法规哲学研究可以作为的空间。由此，挖掘新时代党内法规制度体系在政治、法治与文化维度上的价值逻辑关系，进一步破解三个维度的功能耦合技术，将党内法规制度体系完善的目标价值统筹与机制技术规范充分结合，不断深化党内法规制度价值与技术融合研究，持续丰富新时代中国特色社会主义党内法规制度体系的跨学科理论阐释，是新时代党内法规基础理论创新应当思考探究的系列问题。

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【责任编辑：张亚茹】