坚持和完善驻村“第一书记”政策的重大意义与路径设计

摘 要：驻村“第一书记”政策对脱贫攻坚、固本强基和干部队伍建设发挥了重要作用。通过调研发现，驻村“第一书记”政策的实施效果显著，但也存在诸多的问题，如驻村“第一书记”政策内容“碎片化”和系统性不强、政策环境和政策资源亟待改善、政策执行有待加强、驻村“第一书记”作用发挥需要不断提升、农民对驻村“第一书记”政策的期望需求与现实满足错位等。应以全面建成小康社会为目标创新驻村“第一书记”政策思维，以乡村振兴战略为着力点优化驻村“第一书记”政策设计，以创造性工作为抓手完善驻村“第一书记”政策作用空间，以多资源协同为保障强化驻村“第一书记”政策有效执行，促进政策发挥最大效益。

关键词：驻村“第一书记”;乡村振兴战略;脱贫攻坚

中图分类号：D267

文献标志码：A文章编号：1002-7408（2020）07-0041-06

作者简介：王再新（1978-），男，土家族，湖南龙山人，桂林电子科技大学副研究员，硕士生导师，武汉理工大学马克思主义学院博士研究生，研究方向：党的建设、领导学。

驻村“第一书记”（以下简称“第一书记”）政策是新时代我党的重要创新之举。2015年5月，国家要求全国党政机关和企事业单位向党组织软弱涣散村和建档立卡贫困村“全覆盖”选派“第一书记”，意味着我们党将助推贫困村发展的“领头雁”建设提上重要议事日程，为打赢脱贫攻坚战夯实了组织保证和保障，意义重大。深刻分析“第一书记”政策实践，不仅是脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接“第一书记”政策的客观要求，也为优化改进“第一书记”政策提供科学依据。

一、坚持和完善“第一书记”政策的重大意义

推行和完善“第一书记”政策，对脱贫攻坚、固本强基以及干部队伍建议具有重要意义。

1是确保贫困人口如期脱贫、全面建成小康社会的需要。2020年如期实现贫困村和贫困人口整体脱贫，是一场大战、硬仗，必须坚决打赢。选派“第一书记”助力贫困村和贫困人口脱贫，是检验党员干部初心使命的考场，也是检验党员干部素质能力的战场。选派“第一书记”，一方面发挥他们在知识、技术、能力等方面的优势，另一方面引导派出单位在项目、资金、智力等方面给予支持，这既是我们党发挥党员干部头雁作用的生动实践，也是我国社会主义制度能夠集中力量办大事优势的根本体现。

2是全面加强农村基层党组织建设、增强领导力组织力的需要。随着农村改革发展的深入推进，基层党组织能力跟不上、骨干培养跟不上的问题日渐明显，少数基层党组织软弱涣散，干部联系服务群众机制不健全。据统计，截至2014年4月底，全国有软弱涣散村党组织57688个，占村党组织总数的96%，特别是8776%的党组织软弱涣散村是贫困村。还有农村大量精英人才和劳动力外流，导致农村精英、能人严重缺乏，基层党组织基本上是老弱病残者。农村基层党组织领导力、治理力供给不足，带来的后果就是农村经济社会发展缓慢和社会治理艰难，实现脱贫攻坚和乡村振兴的难处也正是在此。选派“第一书记”，旨在进一步加强农村基层党组织建设，增强党在农村的组织力和领导力，不断提升农村领导效能和治理效能，为扶贫开发工作提供最直接的人才支持和组织保证。

3是进一步加强和改进作风建设、培养锻炼机关干部的需要。党的十九大报告强调，要“大力发现储备年轻干部，注重在基层一线和困难艰苦的地方培养锻炼年轻干部，源源不断选拔使用经过实践考验的优秀年轻干部”。选派的“第一书记”，大都是党政机关、企事业单位的年轻干部，一般较少基层一线历练，对群众疾苦和农村落后缺乏切身体会，也缺少应对复杂局面和重大风险的经验。通过选派干部到村任“第一书记”，一方面鼓励和引导年轻干部扎根基层，奋战脱贫攻坚一线，深入群众，增进与群众的感情;另一方面，在农村摸爬滚打、真金火炼，在艰苦地区和复杂环境中砥砺品质、增长才干，练就为民服务的过硬本领。

二、“第一书记”政策实施的现状——以广西为例

为了进一步了解“第一书记”政策实施的情况，笔者调查、走访了广西11个乡镇、16个贫困村和103户农户，调研内容包括“第一书记”政策知晓度、“第一书记”政策满意度、“第一书记”到岗履职、“第一书记”推进基础设施建设、“第一书记”推进产业发展和贫困户脱贫、“第一书记”推进基层党建、“第一书记”推进乡村治理、“第一书记”主动服务、“第一书记”资金和项目保障9类32项。本次调查主要通过问卷调查和访谈相结合的方式进行，共发放问卷800份，收回有效问卷722份，有效率为968%。

1“第一书记”政策知晓率和满意度高。

广西自2012年实施“第一书记”政策以来，于2012年、2013年、2014年、2015年、2016年，从自治区、市、县三级机关、直属单位和企事业单位，先后选派四批次共约1万名优秀年轻干部到贫困村任党组织“第一书记”。从质量上看，选派的“第一书记”个人素质和工作能力都有较大提升，选人培养质量工程体系逐渐成熟。如2015年10月增派“第一书记”队伍的学历层次稳定合理，区直、中直驻桂单位共新选派699人，大学本科以上学历的有640人，占916%;研究生以上学历253人，占362%，包括12名博士、37名选调生。

在知晓率方面，调查结果表明贫困村群众对“第一书记”政策的知晓程度高，88%的农民对“第一书记”政策实施表示“很熟悉”（见图1）。

在满意度方面，大多数乡镇党委政府和贫困村干部、贫困村农户对“第一书记”政策的满意度较高，尤其是对“到岗履职”“推进基础设施建设”“帮扶脱贫致富”方面表示“很满意”或“比较满意”的比例高（见下表）。

2“第一书记”到岗履职情况良好。

调研结果显示，乡镇党委政府、村委、农户对“第一书记”到岗出勤情况是非常满意的（见上表），认为大多数“第一书记”到贫困村工作转变角色快，能迅速适应农村工作环境，吃住在村，保证驻村工作时间，有序开展工作，认真履行岗位责任。多数“第一书记”勤跑家入户，所到之处能与群众交流谈心拉家常，拉近干群距离，贴近干群感情，做群众的知心人。深入走访、调研、座谈，做到知村情、知民情、知需求，对困难群众给予积极帮助，切实解决实际困难，定期开展走访慰问活动。勤跑田间地头，实地掌握村级的土地、水文、作物生长状况，了解村民的技术需求，有针对性地开展各类指导和培训。勤跑资金和项目资源，寻求派出单位和政府、社会支持。

3“第一书记”领导作用有效发挥。

根据调研，乡镇党委政府、村委、农户对“第一书记”发挥领导作用是肯定的（见图2），认为“第一书记”到村，是给农村增添能力动力活力，在精准扶贫、建强基层组织和服务群众工作中发挥了关键作用。

一是充分发挥精准扶贫带头作用。带领村干部、精准识别工作人员等，每天早出晚归深入自然村（屯）农户开展全面识贫调查，采取“一进二看三算四比五议”办法，对贫困村农民进行全面细致的家庭经济状况调查，逐户打分计量贫困程度;根据打分结果，将分数统一录入建档立卡信息系统，经审核后形成精准识别贫困户一分一档统计表，根据分数线按“两入户、两评议、两审核、两公示、一公告”程序确定贫困户名单，对贫困户信息进行动态管理，力求动态精准。

二是积极发挥建强基层组织的作用。坚持民主集中制，积极营造党组织畅所欲言的民主决策氛围;坚持深入推进基层党组织建设，组织开展理论学习，着力提高村两委班子建设;严肃党组织生活，完善基层组织制度建设，规范“三会一课”制度;建设村级支部活动室，完善村级组织活动场所、服务设施。

三是积极发挥为民办事服务的作用。带领村委班子成员和村党员走村串户，主动上门为民服务，打通服务群众“最后一公里”;坚持深入基层、深入群众，主动走入贫困户家庭，了解贫困群众脱贫致富的需求和诉求，切实帮助他们解决生产生活中的实际困难，助力他们脱贫。

四是积极推进农村社会治理。按照公正、公平、公开的原则，通过宣传栏、村广播、村民会议等渠道，大力推动村级事务公正、公开、透明;加强对贫困村综合治理，提升基层党组织的治理能力，营造良好的农村社会环境;加强乡风文明建设，指导完善村规民约，引导群众的日常行为，弘扬文明新风，确保风清气正。

4“第一书记”啃硬骨头精神彰显。

石漠化片区、革命老区、边境地区是广西脱贫攻坚的关键和难点。这些贫困地区的“第一书记”发挥“干非常之事、有非常之策”精神，如针对石漠化特点，一方面，抓好绿色生态补贴扶贫，推进退耕还林，安排生态护林员，发展木本油料，发展特色林果业和林下经济，全面保护天然林、湿地、重点物种和栖息地;另一方面，对于深度贫困地区，开展易地搬迁，做到把产业、教育、就业等精准扶贫措施与易地搬迁有机结合。针对革命老区的特点，挖掘红色旅游资源，打造红色旅游线路，开展“红色旅游扶贫+乡村旅游”“红色旅游扶贫+旅游商品”“红色旅游扶贫+新农村建设”“红色旅游扶贫+家庭旅馆”“红色旅游扶贫+休闲农业”等项目建设。针对边境地区，打造边境旅游线路，推进边境旅游。这些地区的基础设施明显改善，生态建设不断加强，民生福祉大幅提升，面貌发生巨大变化。

5“第一书记”争取各方支持有举措。

一是主动争取上级党委政府支持。近年来，广西各级党委政府在人员、资金、物质、项目等各方面大力投入，同时“第一书记”积极主动向党委政府汇报，争取资金、项目和政策支持。

二是主动争取派出单位大力支持。派驻单位着力打好支持“第一书记”驻村工作的基础，让派出干部没有后顾之忧，全身心投入到新的工作中。在时间上给予支持，贫困村一般都比较偏远，按照在原单位脱产，吃、住、工作在贫困村的要求，派驻单位基本上都让“第一书记”完全脱产，保证了在村充裕的工作时间;在发展经济上给予支持。竭尽所能保证资金需求，并在产业融资、农产品销售、物资捐赠等项目上积极争取社会支持。

三是积极处理好与村党组织的关系。“第一书记”与村委关系处理较好，相互支持，和谐共事，基本上做到了不包办、不代办、不干涉;加强与村党员同志的联系，带动党员积极主动参与到村里大事中来。总体来看，“第一书记”与村干部、党员建立了互相帮助、互相促进、内外结合的关系，营造了良好的扶贫攻坚氛围。

四是积极吸纳社会力量参与支持。争取和吸纳社会力量，发挥各自优势，促进贫困村经济社会发展：广泛动员社会力量参与，建设信息平台和服务网络，发布社会扶贫援助和求助信息，公布扶贫项目，促进社会扶贫资源与贫困村（寨、屯）、贫困户帮扶需求精准对接;寻求区内外事业单位对口支援贫困村和贫困户;引入企业和个人到贫困村投资办产办业、培训技能、吸纳就业、捐资助贫等;发挥各民主党派、工商联、群团组织、社会组织和爱心人士的作用，推進公益扶贫。

三、“第一书记”政策实施中存在的主要问题

1“第一书记”政策内容“碎片化”和系统性不强。一是政策在系统设计上尚待科学合理。忽视“第一书记”专业能力与贫困村发展建设的匹配，人岗契合度有待提高。“第一书记”政策的制定、实施、考核与激励环节割裂开来，现有政策内容侧重实施和要求，激励方面的政策要求和规定不多。二是政策在协调发展上需要重视。“第一书记”在村任职一般两年，由于时间不长，过于考虑工作成效，基本上把工作重点放在短平快的扶贫项目上，而对于一些需要长期布局且具有可持续发展意义的项目考虑不够，如党建工作、农村治理、乡风文明建设等成效不明显，没有很好地将党建促扶贫、扶志扶智与扶贫有机结合，推进基层组织建设、农民掌握技能及其造血功能不足。有的政策存在条块矛盾，扶贫资金、项目分散，整合难度大、重点不突出。连片发展、项目整合、资金捆绑、产业联动、企业牵引、协调发展的态势格局在各贫困村甚至乡镇尚未形成，造成资金分散。

2“第一书记”政策环境和政策资源亟待改善。一是政策环境需要优化。权责不对等，对“第一书记”赋权不够，难以应对所要承担的职责和任务，很大程度上影响“第一书记”发挥作用。考核不够科学，现有考核注重考察和考核“第一书记”的扶贫政绩，致使“第一书记”在推进基层党组织建设、社会治理和服务群众方面的职责弱化。二是政策资源还不平衡。各级党政机关和企业派出的“第一书记”仍然具有政策、资金、资源等优势，比事业单位派出的“第一书记”在扶贫上成效更为明显，农户更为认同，可见资金、项目、资源仍不能在各贫困村和贫困户间实现均衡配置，各贫困村扶贫、脱贫差距仍很明显。

3“第一书记”政策执行有待加强。一是政策沟通渠道不畅。“第一书记”政策的出台，行政层级多、链条长，加上一些政策以原则性的叙述形式颁发，在实施中可量化性、可操作性不够强，在基层落实中存在多种理解，导致政策执行偏离、走样、失真、疏漏。个别干部出于利益考虑，存在报喜不报忧、隐瞒和模糊报送信息的问题，二是跟踪机制还不完善。“第一书记”作为上级派来领导干部，贫困村村委和村民对其基本未能实现有效监督，开展的考核也存在老好人心理，讲成绩多讲问题少的情况比较普遍;对于上级政府部门而言，受人员、时间、精力等限制，听汇报看材料多，实地走访少，使得政策实施效果打折扣。三是激励机制不够健全。在一些地方和部门存在考核归考核、落地归落地的“两张皮”问题。绩效考核的不能落地致使考核流于形式，考核指挥棒作用未能充分发挥，使得干部队伍形成了“干多干少一个样”“干好干坏一个样”的错误思想倾向，影响了工作激情和效率。

4“第一书记”作用发挥需要不断提升。一是扶贫认识不够，身心投入不足。少部分“第一书记”到贫困村工作是为了镀金，有的责任心不强，雷声大雨点小;有的担当不够，对贫困户情况掌握不够。二是岗位匹配不高，优势发挥不足。“看单下菜、按需配餐”，是新生事物适应发展的要求，但派出单位在“第一书记”的选派上对专业知识、个人专长等方面考虑较少，在“第一书记”选拔、安排的针对性上重视还不够。三是能力参差不齐，成效差异较大。个别“第一书记”政策把握不够准确，思路不够清晰，工作缺少重点，创新能力缺乏;有的领导力不强，缺少人际沟通能力，领导村委和基层党组织工作不力，长时间打不开局面。四是联系群众不够，作风建设不足。个别“第一书记”住在乡镇里，远离群众，平时走入农户少，存在单纯的“任务观点”，没有真心实意与群众交朋友、打成一片;帮助群众排忧解难不够，缺乏服务群众意识。

5“第一书记”工作方式方法有待优化。“第一书记”在开展贫困户与非贫困户按精准识别分数划定，部分农户因一、两分之差未能纳入贫困户，长期在外务工但收入极低的个别农户精准识别遗漏，这部分“临界户”和遗漏户家庭条件与村里的贫困户差不多，但贫困户可以在产业、搬迁、贷款、教育、住房等方面享受政策和资金扶持，“临界户”和遗漏户却不能享受，心理不平衡。农户期望需求与实现满足还存在一定差距，“第一书记”政策实施的立足点、方向以及方式方法需要进一步优化。

四、坚持和完善“第一书记”政策的路径设计

1以全面建成小康社会为目标创新“第一书记”政策思维。以“第一书记”政策改进引领精准扶贫、精准脱贫，是实现以党建促脱贫目标的重要内容。这就需要尽快优化“第一书记”政策，不断拓展政策视野，调整政策结构，激活政策资源，提升政策实效。分析调研结果发现，以往“第一书记”政策实施效果的衡量取向和尺度，重点在农村公路、饮水、农田水渠基础设施建设以及产业等一些看得见、能量化的指标和硬性的发展约束。这种控制导向型的约束机制，让社会直观看到脱贫成效、“第一书记”工作绩效，但长期来说不利于“三类人”（因病致贫人员、因灾和市场行情变化返贫人员、贫困老人）的脱贫和贫困村摆脱隐性贫困。在接下来的啃硬骨头的扶贫脱贫攻坚阶段，要解放思想、拓展视野，树立优化“第一书记”政策的新思维，坚持集约化、堡垒式扶贫攻坚方向，强化“第一书记”责任制，推进完善多元协同扶贫机制，重点攻克“三类人”与集中连片贫困区脱贫，建立个体经济与集体产业相结合的产业链，进一步强化基层党组织建设，增强造血功能。

2以乡村振兴战略为着力点优化“第一书记”政策设计。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，对贫困村来说，美好生活不仅是先富起来的农户的需求，也是即将脱贫和逐步富起来的农户的期盼，他们不仅对住房、交通、环境等物质生活有了更高期待，而且在文化、精神生活方面要求日益增长。我们党审时度势，在十九大报告中提出了“实施乡村振兴战略”。在接下来的扶贫脱贫攻坚阶段、全面建成小康社会及后续一段时期，不仅不能弱化或停止“第一书记”政策，而且要继续实施和突出发挥“第一书记”政策优势，在政策优化中坚持从产业兴旺、生态宜居、鄉风文明、治理有效、生活富裕的角度出发，从原来的可视化与可量化相结合、绩效导向的硬性政策设计转向可量化、问题导向与绩效导向相结合、可持续性政策设计。

3以创造性工作为抓手完善“第一书记”政策作用空间。针对现阶段扶贫攻坚任务特点，需要以创新思维创新“第一书记”政策，“第一书记”也要创造性地开展精准扶贫、精准脱贫工作。一是要以创新思维攻克贫困“三类人”和贫困集中连片区扶贫政策，以“三类人”的扶贫为例，不仅要统筹“三类人”的政策扶持和自身发展，同时也要统筹好“三类人”脱贫与已脱贫农户过上美好生活的关系;不仅要注重对“三类人”的扶贫脱贫，也要注重对贫困村所有群体的整体统筹，不断缩小城乡、区域、村际和群体的贫困差距，实现发展公平。二是“第一书记”要调动一切可以调动的力量，挖掘一切可以挖掘的资源，在建强基层组织、推动精准扶贫、为民办事服务、提升治理水平上建立更加明确的目标，在资源配置上更好地兼顾基层组织、各类农户的需求和各种经济的发展。

4以多资源协同为保障强化“第一书记”政策有效执行。为了深入推进“第一书记”政策，实现全面建成小康社会目标，需要充足的资源予以支持，并协同保证。一要改变资源统筹和管理模式。如在扶贫经费和项目统筹上，可以采取普惠性与重点性相结合的扶贫财政与管理模式，在完善农业补贴、医疗与养老保险、低保以及基础设施建设的同时，更多地倾向于个体经济与产业稳定持久发展上。二要发挥

市场作用挖掘贫困村一切资源。如特色产业、集体经济、乡村旅游、传统文化等资源，让更多的市场主体进入贫困村，在扶贫脱贫和经济发展方面主动地、自愿地贡献力量。三要更加注重资源的科学配置。一方面保证资源配置的合理性，让更多的资源流向贫困户;另一方面挖掘、创造更多的资源，让贫困村所有农户都能充分享有均等化的资源，逐步实现共同富裕。四要充分发挥社会各方面

力量。党和政府对扶贫的统筹应由微观、直接统筹向宏观、间接统筹转变，要充分调动和激发社会力量、社会资本参与扶贫、支持扶贫，做到协同发力。

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【责任编辑：雨 蕙】