“中央—地方—民众”三层关系框架：城市社区研究的范式转换

一、引言

20世纪90年代，全能主义国家的转型，带来了自由流动的资源与自由活动的空间，使得“总体性社会”的结构开始发生分化。[1] 城市住房商品化改革与单位制渐趋解体，大量“单位人”变为“社会人”。面对城市社会解组与失序的风险，国家主导开启了城市社会再组织化与城市管理体制改革的探索。最早由民政部组织城市社区建设试点，而后于2000年在全国推广社区建设运动，学界也引发了社区研究的热潮。在此背景下，如何理解我国社区建设的目标、性质以及意义成为社区治理研究的核心问题之一。

有学者认为城市社区治理体制的诞生，本身就是有“价值干预”情怀的知识分子与改革派政府官员“合谋”的产物。由于社区建设的诞生过程本身就内含有“价值干预”与“社会改造”的目标，这一倾向也直接影响了学术研究的内在矛盾，主要表现为“应然研究”与“实然研究”之间的交织。正是在社区这一微观层面，国家与社会彼此相遇、交织渗透而又微妙互动，使得国家与社会关系成为我国社区研究中最具影响力的主流范式。在西方国家与社会二元关系理论指导下的社区建设伊始，便以政府与社会分权为核心的居民自治为目标，这也成为历次社区治理改革的逻辑起点。通过仔细梳理，研究发现在国家与社会的二元关系范式下，社区研究大致形成了公民社会发育论、国家政权建设论、国家与社会互动论以及多中心合作治理论等不同的论断。

然而，随着城市管理重心的下沉，政府职能不断社区化，社区居委会在实践中面临过度行政化的困局。许多城市政府先后推动几轮以居民自治为目标的社区去行政化改革，都难以取得理论预期的效果，甚至陷入了社区去行政化—多元化治理改革→居委会边缘化—社区治理碎片化→居委会再度行政化—一元化治理的内卷化困境。[2] 西方的理论与我国的社区治理经验之间产生了巨大的张力，国家与社会二元关系范式的适用性不断遭到质疑。本文在对“国家—社会”二元关系范式下的社区研究成果进行梳理总结的基础上，进一步提出我国社区治理研究应转向更加契合本土经验的“中央—地方—民众”三层关系理论新框架，以推进社区治理研究的深化。

我国社区的地理边界并不像欧美国家那样是自然形成的，也不需要经由辖区居民投票决定，而是由政府基于行政区划而调整。社区的行政边界是变动的，地方政府会根据实践的需要做出调整，行政区划的调整权限在街道，但需要报区政府备案。社区的地域范围在我国首先是一种行政区划边界，和欧美一些国家社区的内涵和边界并不同。社区一词虽然是舶来品，但是在创新性地引入中国并落地后，便具有了其独特含义和生命轨迹。因此，本文的研究对象限定于我国社区建设运动背景下的城市社区治理。

二、“国家—社会”二元关系范式下的社区研究

单位制渐趋解体后，面对城市社会解组与失序的风险，国家具有对城市社会再组织化的迫切需求。西方的共同体理论与我国居民自治的法律制度规定产生耦合，被学界视为社区建设的目标与城市社会再组织化的社会基础。正是在假定了地域性共同体与居民自治对于社区建设的必要性與可能性的前提下，学界进一步将城市社区提升为一个与国家正在分离的公共领域，以及公民社会的微观基础。[3] 新商品房社区业主维权运动的大量兴起，更被视为是“公民的勇气”或“公民社会的先声”[4]。 公民社会发育论成为我国社区建设运动以来主流的研究旨趣。然而，公民社会理论下国家与社会之间的对抗不符合我国社区治理实践，也引起了很多学者的批判。庄文嘉认为业主抗争者并没有在规则制定层面重塑国家权力与公民个人之间的契约关系，相反，他们仅仅以寻求国家主导的权利话语来构建自身诉求的合法性。[5] 张雪霖则进一步提出“私民社会”理论框架对业委会维权与自治实践进行解释。[6] 基于对公民社会发育论的反思，学界对我国社区性质的研究，还先后出现了国家政权建设论、国家与社会互动论以及多中心合作治理论等方向。

（一）国家政权建设论：社区居委会的行政化

与持公民社会发育论的学者对社区建设的认识不同，有一些学者则认为国家主导的社区建设，并不是以地域性共同体和公民社会的发育为目标，实质上是由于城市基层政权建设的能力不足，需要通过行政力量下沉至社区来加强国家政权建设。[7] 杨敏认为社区建设过程中建构起来的社区不是一个地域社会生活共同体，而是一个国家治理单元，即国家用以贯彻决策和实现社会控制和社会整合的基本单位。[8] 朱健刚认为90年代末启动的社区建设，使街道和居委会的职能和管理范围急剧扩大，从历史上看正是一个国家对社会加强控制的表现。[9] 桂勇、崔之余认为由于单位制渐趋消亡以及城市管理的需要，居委会实际功能的行政化、政府对人事和财政的控制等因素，使得居委会实际上成为城市基层政权建设的一部分，从而导致自治功能的缺位和影响基层民主的发挥。[10]

此外，还有一些学者从新中国成立后城市居委会的形成与发展史来说明居委会作为国家政权建设部分的性质，作为群众性自治组织的居委会行政化色彩浓厚，而非西方国家与社会关系下以限制和对抗国家权力为目标的市民社会组织。如刘祖云认为居委会组织是作为国民党的保甲组织的对立物出现的。[11] 杨丽萍认为保甲制度是国民政府对基层控制的主要方式，新中国成立后在逐步彻底清理保甲组织后，国家主导建立了居民委员会，作为新的城市基层社会控制组织。[12] 张济顺认为通过对城市基层社会的整顿和社会生活计划供应的实施，中国共产党有效利用并成功改造了居委会，并将之纳入国家政权设定的体制轨道，国家统合社会之路开始畅通。[13] 郭圣莉、高民政认为居民委员会建立伊始其自主性就严重不足，贯穿于这一群众性自治组织成立与发展全过程的是政府意图，即国家推行政治任务、行政事务与回应群众福利需求的工具，它不过是新政权改造、管理城市社会制度架构中的一个基层单元，随着城市社会形势变化而变迁，以满足不同时期国家的政治、经济与社会需要。[14]

（二）国家与社会互动论：对国家中心论和社会中心论的反思

西方的自由主义思想有一个基本的假设，即国家能力与个人权利的关系是零和博弈关系，如果国家能力太强，个人权利就会受到威胁，只有在弱政府下，公民权利才能保障。自由主义思想下的公民社会理论，强调与国家分离的公民社会作为一个整体的独立性与自主性，以及对国家权力的限制与对抗，属于“社会中心论”。国家政权建设论强调的是国家作为一个整体对社会的控制与支配，社会对国家处于依附的从属关系，从而抑制了市民社会以及居民自治的发育，被认为是“国家中心论”。在西方社会科学理论中，一直以来就具有结构论与实体论的传统，受这一视角的影响，“社会”与“国家”长期以来都被视为具有内部同一性以及外在独立性和自主性的两个实体，处于相对立的二元结构之中。[15]

然而，20世纪60年代的“行为主义革命”却打破了实体化的国家与社会观念，其中米格代尔为典型代表。他否定了国家与社会的实体性，并提出“社会中的国家”理论，认为无论是国家还是社会都是高度破碎化的，两者不是“二分类的结构”，而是“一个社会组织的混合体”，彼此相互关联、相互塑造。[16]（pp45-67） 受行动者视角的影响，我国学者对社区治理中呈现的国家与社会关系实态进行考察，开始对实体主义视角下形成的社会中心论和国家中心论进行反思，转而采用关系主义的视角重新审视微观社区中国家与社会具体而复杂的互动关系，可以称之为“国家与社会的互动论”。[17] 桂勇认为目前城市基层中国家与社会的关系，既非国家丧失控制力的“断裂”，也非国家向邻里强力渗透的“嵌入”，而是一种介于两者之间的“粘连”状态。[18] 郭伟和认为城市社区建设虽然有民主与自治的追求，但民主形式的背后仍是国家意志对社区公共事务的“柔性控制”，而不是所谓的市民社会的发展，实质上形成了一种既不是过去的行政组织，也非纯粹社会自治的具有混合属性的公共领域。[19] 还有一些学者强调国家与社会都不是整体化的，而是碎片化的，两者相互渗透和重叠，从而模糊了国家与社会的边界。[20]

在国家与社会互动论的视角下，我们看到的不再是整体性的市民社会试图限制与反抗国家，也不再是整体性的国家试图控制与支配社会的单一图景，而是充满了两面性、复杂性、策略性和动态性的互动关系。“国家既存在通过社区建设强化基层社会管理的控制意图，从而会抑制社区的自主性空间和可能出现的公民社会;也可能通过合作、放权、赋权或妥协而为社区自治提供新的机会。反过来，基层社会中也是既存在着体制外的对抗冲突，也有试图通过合作和渗透进而影响现有体制的迹象。这在很大程度上是由于国家与社会两者内部都存在着分化和间隙，从而为彼此提供了新的机会。”[21]

（三）多中心治理理论：政社分离与社区去行政化改革

不管是国家政权建设论，还是国家与社会互动论，其实都是基于社区中呈现的国家与社会关系实态的经验观察，而对公民社会发育论反思的产物。一方面，强调了国家是“碎片化”的科层体系，社会具有非独立性或镶嵌的自主性，以及国家与社会的非对抗性的现实;[22] 另一方面，其隐含的价值预设依旧是西方的公民社會，我国社区实践不过显示了与公民社会理想的差距。因此，当以地域共同体和居民自治为内核的市民社会发育期待落空时，绝大多数学者都将原因归责于社区空间的过度行政化和社区居委会的过度行政化，国家的过度干预挤压了居民自治与市民社会发育的空间。[23]

由于国家与社会在实践中呈现出的策略性合作特征，与西方的治理理论强调的多中心合作治理具有表面“契合性”，由此社区改革的理论指南便从强调国家与社会对抗的公民社会发育论，向强调国家与社会合作的多中心治理理论转移。其影响的典型具体为以“政社分离、居民自治”为代表的社区多元治理结构的转型与现代化改革。[24] 治理理论兴起于全球化竞争与西方福利国家危机的背景下，由于治理既不笃信独大的国家，也不膜拜单一的自由市场，是对古典公共行政理论与新公共管理理论的批判与继承。[25] 以奥斯特罗姆夫妇为代表的多中心治理理论，强调在公共事务治理上的多中心性和多主体性，以打破政府对于公共事务生产的垄断地位，突出社会自组织的治理机制。[26] 在公共事务的治理上，可以形成行政、市场以及自治机制等多元合作共治秩序，从而构建公私合作伙伴关系。

在多中心治理理论的指导下，我国城市开启了社区多元化结构转型与社区去行政化改革，其遵循的改革路径为“功能分类—组织分离—权力结构变革”。具体而言，通过对社区公共事务功能的分类，一般按照“行政、服务与自治”的三分法进行功能分类，继而主张采取相应的行政、市场与自治的多元机制，分别由不同性质的社区组织去承接，从而形塑社区多元化治理结构。这也就打破了过去一元化的社区居委会统筹执行行政、服务与自治三类职能的格局，最终实现社区多元化治理的目标。我们看到，学界推动社区公共事务多中心治理改革，最终指向的是深层社区权力结构的变革。

综上，在“国家—社会”二元关系理论下的社区研究，比较类似于王铭铭所说的“范式”验证。[27] 这主要表现在：即使少数遵循实践社会学研究路径的学者，基于对社区生活以及治理经验的“实然”考察后，发现我国的国家与社会关系与西方有很大不同，开始对公民社会发育论进行反思;但也是将社区视为社会的代表或者国家与社会的中介，其调研的关注点往往不在于社区本身，而是通过社区去验证国家与社会关系理论的某些论断及其适用性，当发现不符合时便进一步去描述社区生活实践中的“国家—社会”关系样态，旨趣在于“范式”验证，而非经验本身的分析与提炼。

三、“中央—地方—民众”三层互动关系：一个新理论框架

社区建设运动以来，先后历经几轮以居民自治为目标的社区去行政化改革都以“失败”告终，无法取得理论预期效果。因此，西方的“国家—社会”二元关系范式对于中国经验的适用性不断遭到质疑，我国社区治理改革实践与社区研究需要转换新的范式。本文将在融合“国家—社会”二元关系范式下实体主义与关系主义两大视角的基础上，提出“中央—地方—民众”三层互动关系理论框架来重新认识我国城市社区治理问题。

（一）中央、地方与民众的三层互动分析：纵向政府结构与社会之间的关系

在实体主义视角下的国家与社会关系，不管是国家政权建设论，还是公民社会发育论，都将国家与社会视为两个相对独立而各自内部高度整合的实体性结构。由于国家与社会之间的零和博弈关系，国家一方寻求控制和支配社会，而市民社会则试图限制与反抗国家权力扩张，因此国家与社会在长期的博弈中形成了制度化的分权关系，即国家与社会之间有明确的权力边界。而在关系主义视角下的国家与社会互动论，对结构化的国家与社会观念进行了质疑和解构，国家与社会都不再是“铁板一块”的整体，而是分化成了“碎片化”的科层体系与“碎片化”的社会行动者之间的互动，国家与社会在接触与互相嵌入的过程中，形成了一个介于国家与社会之间交叉的“模糊地带”或“第三领域”。[28] 正如Uphoff 等人做出的极佳解释，除了国家的核心层与完全自治的公民社会，大量的国家机构与社会机构都处于国家与社会之间的模糊地带，具有国家与社会的双重特征。[29] 两者之间的差异，具体见图1与图2[30]。

在对国家与市民社会之间简单的二分法理论对中国经验适用性的反思基础上，国家与社会互动论基于我国社区个案“实然”经验的观察，发现国家与社会双方并非以具有内聚力的实体性结构而在社区界面相遇、交汇与碰撞，而是两者之间都存在分化与间隙。因此，国家与社会在交互的领域内，既存在控制与冲突，也存在合作与妥协、渗透与反渗透等多面性关系。虽然国家与社会互动论相较于“国家中心论”和“社会中心论”而言，能够呈现城市基层实践的复杂性，但是“碎片化”的国家与社会在相交叉的模糊地带的博弈，犹如一个“黑箱”，主要依凭双方策略性地利用对方空间的分化与间隙的博弈能力，那么国家与社会之间的互动关系就具有了策略化、特殊化以及不规则化特征，最后就容易变成“精致”而“琐碎”的权力技术的描写与呈现。

在借鉴与融合实体主义视角下的结构化分析与关系主义视角下的行动者分化互动分析的基础上，笔者将国家区分为中央政府与地方政府，而将社会进一步区分为民众中的少数与多数，那么抽象的国家与社会关系在具体的基层社会治理中就呈现为“中央—地方—民众”之间的三层互动关系。“中央—地方—民众”之间的三层互动关系框架，在吸收前两者优点的基础上，避免了其不足，因此对我国城市社区治理经验具有较强的解释力。我国“中央—地方—民众”的三层关系框架与西方“国家—社会”的二元关系范式的差别，核心在于纵向政府结构与社会的关系不同。该分析框架的灵感主要源于崔之元、贺雪峰、韩毓海、欧树军、周黎安、汪锦军等学者对我国独特的三层政治关系与国家治理本土化解释的启发。

崔之元在学界内较早对我国政治社会提出“中央政府—地方政府—民众”的三层分析路径，具体为“上层”（中央政府）、“中层”（地方政府和新兴资本大户）和“下层”（广大挣工资谋生的老百姓）之间的互动循环，以与时下流行的“国家—市民社会”的二元关系范式相对，但是他并没有展开对三者互动关系的机制分析。[31] 贺雪峰运用“中央—地方—民众”的三层互动关系，对实行“一票否决”的信访维稳问题展开了精彩的机制分析，他认为中央政府一方面需要借助地方政府实行对辖区民众的治理和维护社会稳定，但同时中央政府也需要借助民众的力量来监督和控制地方政府行为带来的统治风险，关键在于三者之间的互动要形成治理的相对均衡，而在中央对地方政府不区分有理无理，且实行“一票否决”的考核压力下，对于信访人而言，低成本和低门槛的信访制度，就打破了中央、地方与民众的三者之间相对平衡的治理关系，成为信访维稳问题的根本原因。[32]

欧树军等认为：“国家治理落实三个层次：高层、中层与基层，高层指中央领导层，是统领者、领航者;中间指中间官僚层，是管理者、执行者;基层指与人民群众直接打交道的最底层，是基础，是稳定器。基层党组织和基层政府必须接受双重压力：来自中高层的行政压力，来自基层人民的政治压力，这就需要恰当的制度机制来引导他们服务于基层。”[33]（pp103-126）同样，韩毓海在分析中国近代为什么会落后时，他给出的较新颖的解释为：“宋代以降，经济和市场的不断发展与国家组织能力的持续下降之间的矛盾”，国家组织能力下降的根源则在于国家治理能力的全面下降，即代表中央高层的皇帝和士大夫文人官僚阶层，缺乏管理经济、财政、税收、司法和金融的具体能力，也不在能够担负起组织和教育人民的责任，而基层治理早已落在了横征暴敛的胥吏手中，三者之间的互动产生严重失衡而带来危机。[34]（pp9-32） 周黎安提出的纵向行政发包和横向晋升竞争的行政发包制理论，[35] 以及曹正汉的统治风险理论，[36] 实质上都是基于对我国特色的中央政府、地方政府与民众三者之间的互动关系的分析与解释。

以上学者对国家治理的本土化解释，都共同强调了我国纵向政府之间的权力结构与社会之间的互动平衡关系，而非简单的“国家—社会”二元关系。这根源于我国独特的政治行政体制安排，和西方典型代议制民主政体国家下纵向政府之间实行制度性分权和地方自治体制有根本不同。在西方典型的代议制民主政体国家，不管国家权力结构采取单一制还是联邦制，而政府权力结构却实行的都是制度性分权。① 纵向政府之间往往根据公共品的外溢范围来划分事权，每一级政府都有自己单独负责的公共领域，各自的职责边界相对清晰，且各级政府的行政首脑都是由各自辖区内的选民选举产生，并在本级政府负责的事务领域内直接向各自辖区内的选民负责，而不用向上级负责，不同层级政府之间在公共事务的治理上属于合作伙伴关系。[37]

然而，我國除了国家权力结构采取的是中央集权的单一制外，政府权力结构实行的也是中央集权制，而非制度化分权，即不管是中央政府内部，还是纵向不同层级政府之间，都只有分工，而无分权。有一些学者对我国独具“特色”的纵向政府关系作出了有力的解释，如朱光磊、周振超将我国多层级政府之间“上下左右对齐”的机构与职能设置称为纵向政府间的“职责同构”，以区别于西方纵向政府之间在制度化分权下的“职责异构”行政体制[38];荣敬本提出的“压力型体制”[39];周飞舟提出的“政治锦标赛体制”[40];以及贺雪峰提出的我国层级间责权利不对称行政原理，以区别于法理型科层制下责权利对称的行政设计原理。[41] 由此，我国纵向政府之间是领导和被领导关系，下级政府的权力直接来源于上级，并直接向上级负责，而间接向辖区内民众负责。

那么，在不同的政治社会体制下，纵向政府权力结构与社会关系的不同，将会进一步对社会治理机制产生不同影响。汪锦军认为：“中央政府与地方政府存在利益博弈关系，政府与民众也在不断在特定的制度中互动并相互施加影响，中央政府、地方政府与社会之间呈现一种纵横交错的复杂利益关系，如图3[42]。汪锦军关于中央政府、地方政府与民众之间三层利益互动关系，延续的是崔之元对中国政治三层分析的路径，与笔者的想法不谋而合，本文将在他的三维利益框架基础上继续向前推进。

中央政府代表国家关注的是整体性、长期性、根本性的战略利益，积极推动的是整个社会福利的增长，可以将之视为整个社会的最大公共利益维护者。而地方政府作为一个相对独立的利益主体，主要是源于改革开放以来中央政府对地方的放权，包括财政包干制和“下管一级”的人事任命权，同时辅之以“目标责任管理制”为核心的压力型考核与政治晋升锦标赛，使得同级地方政府之间形成了高度竞争的关系，也容易形成地方保护主义等行为。因此，地方政府相较于中央政府代表的是一种局部性或地方性公共利益。但同时，地方政府权力在没有受到有效监督与控制时，也有可能在利益驱动下蜕变为谋求部门、行业以及官员个人的狭隘私利。

而民众往往是从个体的、具体的和短期的利益出发去表达诉求，代表的是个人利益，但是不同民众的利益诉求在一个阶段内可能相对同质化，可以做出简单的“少数/多数”区分，但也可能是多元化和异质性的，民众内部的利益分化程度也将对政府提供公共服务的决策以及社会治理机制产生影响。中央政府和地方政府、中央政府与民众、地方政府与民众之间形成的三对关系，均存在利益一致或利益冲突两种可能。按照“属地管理”的原则，民众对公共服务的需求主要是由地方政府来提供的，地方政府回应地方公共服务需求的能力及绩效将会进一步对中央的合法性产生影响，从而可能迫使中央调整纵向政府之间的权责关系。代表国家的中央政府要回应的是全社会的整体性、长期性与战略性利益，抽象的国家与社会在根本利益上具有内在的一致性，但中央的战略利益与民众个体的短期利益可能产生冲突。

一方面，中央政府需要通过地方政府执行国家政策与战略目标，治理地方和维护社会稳定，那么地方政府在提供公共服务的同时，就有可能在执行国家任务时与民众发生治理冲突;另一方面，中央政府还需要借助民众的力量反映和监督地方政府的行为，防止因上下级信息不对称导致对地方政府权力约束与控制的软化，而带来地方政府谋取私利化和对民众的盘剥。那么，随着国家战略目标的调整以及多目标之间平衡关系的变化，中央、地方与民众三者之间的治理关系也将发生变化，具体而言可能存在三种关系：一是中央和地方政府的执政利益一致，联合治理民众的关系，如图4，特别是国家的战略利益与民众的个体利益相冲突的情形;二是中央政府与民众联合一致，形成对地方政府的监督问责关系，如图5，特别是中央与民众的利益一致时，监督作为代理人的地方政府的履职行为;三是地方政府与民众围绕着地方社会利益联合一致对抗中央政府，如图6，这是中央政府所极力避免的，因为可能形成“地方割据”或“国家分裂”。 因此，中央政府、地方政府与民众三者之间在不同的社会环境与发展阶段，可能就会生成不同的利益互动关系，进而我国纵向政府之间的权责配置以及社会治理机制就要根据变换了的利益关系作出动态的调整。

西方“国家—社会”二元关系的形成，是由典型代议制民主政体国家下纵向政府之间实行制度性分权和地方自治体制决定的。而在我国中央集权体制下，纵向政府之间没有实行制度化分权，下级政府的权力直接来源于上级政府，并直接向上级负责，间接向辖区内民众负责，上下级之间只有分工，而无分权。因此，理解我国中央集权体制下国家与社会的关系，应该放置在具体的“中央—地方—民众”的三层互动关系视野下，在国家与社会治理之间还存在纵向政府权力结构关系及其对社会治理机制影响的变量。国家提出的“社会建设”和“社会治理”任务的内涵与方向，也应该放置在新时期与新形势下中央政府、地方政府与民众三层关系的变化中去理解和把握。而社区治理恰好处于纵向政府权力结构与社会治理机制的连接点，因此社区治理现代化改革的方向就需要放置在我国“中央—地方—民众”的三层关系视野下去理解与定位。

五、结论

“社区”一词作为舶来品，由于政策的吸纳而被嫁接到新中国成立后创设的城市街居基层管理体制，从而演变为“城市街道—社区”基层治理体制，从而使得外生的“社区”概念在我国政策实践中具有了独特的生命力。但也正是“社区”的理论内涵与我国政策实践之间的内在张力，导致我国社区治理现代化改革实践经验与西方社区理论的背离。自2000年全国社区建设运动以来，已经先后推行了几轮以实现政府与社会分权为核心精神的居民自治与社区去行政化改革，但随着城市管理重心的下沉与公共职能的增加，政府职能进社区具有内生动力与实践合理性，社区去行政化改革陷入悖论。[43] 这一经验悖论，对主流的“国家—社会”二元关系理论范式对我国社区治理改革的适用性提出了挑战。

在对近二十年来“国家—社会”二元关系范式下的我国社区研究成果进行梳理总结时，研究发现对社区建设的性质与目标的理解，先后主要存在公民社会发育论、国家政权建设论、国家与社会互动论以及多中心合作治理论等几个不同的研究方向。不管是强调“国家”一端，还是重视“社会”一端;抑或不管是强调国家与社会的对抗性一面，还是侧重国家与社会的合作性一面，实际上都是以西方的国家与社会之间的制度化分权为精神内核，始终无法跳出西方理論的二元思维陷阱。因此，从实践出发的社区治理研究，迫切需要新的更加契合我国本土经验的分析范式与理论框架。

本研究的目的不在于对西方“国家—社会”二元关系理论范式进行批判，而在于对该范式指导我国社区治理改革实践的适用性进行反思，并进一步提出更契合我国政治社会体制的“中央—地方—民众”的三层关系理论新框架，以推进对我国社区治理体制与机制的再认识。本文只是初步提出社区治理研究需要转换新的分析范式与理论框架，今后将在新的研究视角下对城市社区“人”“事”“组织”等微观要素展开具体研究，进一步去探寻与总结提炼我国城市基层治理的体制与机制。唯有此，我们才有可能对城市社区治理结构转型与现代化改革的方向做出精准定位，也才有希望突破社区研究和社区治理改革创新实践的瓶颈，打开新的研究视界。

[注  释]

①所谓国家权力结构形式指的是国家主权的分享与划分，一般有单一制和联邦制两种，单一制代表的是国家主权集中在中央政府，联邦制代表的是国家主权由中央政府（联邦政府）和州政府共同分享。而政府权力结构形式主要是指政府权力的分享与划分，同样有集权和分权的区分。单一制国家在政府结构形式上可以采取集权制，如中国，同样也可以采取分权制，如日本。而联邦制国家在政府结构形式上也可以采取集权制，如苏联，同样也可以分权制，如美国。所以单一制国家政府权力结构运行并不必然是中央集权的，联邦制国家政府权力结构运行也并不必然是地方分权的。而西方典型代议制民主政体国家的政权权力结构形式一般采取的是分权与自治体制。参见周振超《当代中国政府“条块关系”研究》，天津人民出版社2009年版。

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责任编辑：范瑞光