美国档案鉴定工作现状及启示*

（辽宁师范大学政府管理学院 大连 116029）

0 引言

随着社会的发展，档案的记录载体和记录方式不断变化，档案的类型越来越丰富多样。早期的档案主要以纸质档案为主。二十世纪六七十年代以来，信息技术发展迅速，电子文件随之产生，之后电子文件在社会生活的各个领域得到了广泛应用。社会实践中形成的档案数量急剧增加，数量众多的档案也给档案管理工作带来了很多挑战。为了保证有限资源的合理化利用，档案鉴定的必要性日益凸显。档案机构和档案工作者在保存有价值的档案的同时，也需要对无价值的无需保存的档案进行剔除。Pearce-Mose将档案鉴定定义为 “（1）识别能够提供给某个档案馆，具有足够价值可供查阅资料的过程；（2）应根据法律要求及其当前和潜在用途，确定档案保留时间长度的过程[1]。”档案鉴定通过对档案价值的鉴定，决定着档案是否保存，在档案管理过程中具有举足轻重的作用，因此倍受世界各国档案工作者的重视。

为了解决实际工作中遇到的各种问题，在确立档案核心地位的同时，美国档案界较早的开始了对档案方面的研究，并且在档案鉴定方面取得了有目共睹的成绩。因此，本文通过对美国档案鉴定的分析，从中发掘出其中值得我国档案鉴定的借鉴之处。

1 美国档案鉴定工作历史沿革

美国档案鉴定工作主要可以分为系统化鉴定体系建立阶段和档案机构项目开展阶段。

1.1 系统化鉴定体系建立阶段

从1934年美国国家档案馆的建立到50年代末，美国逐步建立了以国家档案馆为核心的系统化鉴定体系，并形成了档案鉴定的基本理论，为大规模地处理现代化文件提供了保证[2]。并在之后不断完善相关法律法规，到了80年代后期档案鉴定体系基本建立。

1934年，美国国会通过了《国家档案法》，创建了国家档案馆，用以保存和管理美国政府的档案。国家档案馆目前在全国拥有40多个设施，包括联邦文件中心、总统图书馆、联邦登记处和国家历史出版物和文件委员会等。档案馆的第一步工作是确定哪些旧的联邦档案将加入档案馆。在制定关于档案获取的规则之前，首先需要调查当时来自美国各地的现有联邦档案。国家档案馆入境处负责调查华盛顿都会区的档案；工程进展管理局（WPA）负责华盛顿特区以外档案调查的任务。1936年初，国家档案馆开始接受转移档案，档案鉴定工作也在对联邦政府档案文件的接受和管理过程中开始。1943年7月，国会通过了《文件处置法》，该法案定义了文件的内容，授权国家档案委员会制定程序来调度和处置文件，并在微缩胶片上复制，以便原件可以处置。处置无价值文件的有效方法为永久保存的文件提供了更好的环境。1949年6月30日，《联邦财产和行政服务法》将国家档案馆移交给总务管理局（GSA）。由于档案馆对现有档案承担的新职责，因此其名称更改为国家档案与文件局（NARS）。1950年的联邦档案法案进一步扩大了NARS的档案管理作用。NARS建立联邦对档案的所有权，提供了档案文件处置的法律程序，并要求联邦机构与国家档案馆合作进行档案管理。1969年，国家档案馆开始建立区域档案系统。通过区域档案系统可以为当地公众提供区域性的、具有历史价值的联邦档案。1984年10月，国会通过了《国家档案和文件管理法》，国家档案与文件局更名为国家档案与文件署（NARA），其作为一个独立的机构于1985年4月1日生效[3]。

1.2 档案机构项目开展阶段

Roy Turnbaugh 1984年对国家档案计划的调查报告称，档案鉴定被评为政府档案计划中最重要的职能。然而，在实际工作中，政府档案馆几乎无视鉴定[4]。20世纪80年代，国家档案馆意识到档案鉴定实践中存在的一些问题，逐渐在档案鉴定方面开展了一些项目工作。

1985年，图书馆研究小组（RLG）在加利福尼亚州开展了一个为期两年的项目，在研究图书馆信息网络（RLIN）中建立一个公共档案信息数据库。该项目制作了一个用于在线分享评估信息的州政府职能术语和标准词库，涉及7个州档案。1989年，RLG在加利福尼亚州扩大了RLIN的公共档案信息数据库。参与者包括六个州档案馆（佐治亚州、肯塔基州、俄勒冈州、马萨诸塞州、内华达州、弗吉尼亚州）、哥伦比亚特区档案馆和佐治亚历史学会。在1988年，NARA和全国政府档案和文件管理员协会（NAGARA）领导了政府间档案计划（IRP），IRP分两个阶段实施：（1）在RLIN中增加对访问记录的描述（2）政府间合作评估计划[5]。该计划主要通过食品券（发放给低收入者的生活补贴）档案项目和刑事司法档案项目（CRIME）推进。虽然进行了长达一年的合作努力，但是IRP的结果对个别州档案在共享评估中的评估绩效及其与国家档案馆之间的信息共享影响不大。

1999年5月6日，档案保管员向工作人员发布了一份备忘录NARA99-144，确定了NARA要解决的一些问题，并宣布了一项方案，以便在必要时审查和更改联邦档案的政策和程序。随着工作的进行，NARA则需要更好地了解各机构目前是如何创建、维护、使用和处置档案，以及档案保管期限表在其中的作用，以便更加充分探讨有关档案调度的政策和程序问题。因此，NARA开展了与之相关的三个项目：一是联邦政府当前的档案保存和档案使用情况调查；二是现行档案处置立法、法规、指导和建议修改的政策分析；三是档案调度和评估过程的分析与再设计。NARA通过这三个项目分析联邦机构当前的档案保存和档案使用环境，以及电子技术对该环境的影响，因为涉及档案处置和其他档案管理问题，所以需要确定联邦政府在这种保存和使用环境中的档案处置政策，确定实施这些政策的最佳流程，并确定支持修订的政策和流程所需的工具。

在国家档案馆开展相关项目的同时，部分州也在通过各种不同的项目逐步完善本州的档案鉴定工作。1981年，堪萨斯州历史学会对五个有代表性的县（市）的地方政府档案进行了试点调查，制定了档案保存和处置计划，编制了档案手册，并举办研讨会，帮助地方政府官员实施档案管理计划。1993年，加利福尼亚州的国际市政办事员研究所与NAGARA合作，在全国由IIMC认可的市政办事员机构举办综合档案管理讲习班，对市和镇办事员及其他地方政府人员进行培训。1996年，堪萨斯州历史学会为堪萨斯州政府和地方政府制定了电子档案管理政策。1997年，缅因州档案馆开展项目：首先，制定全国范围内的政策，以识别和保留永久有价值的电子档案；其次，制定具体程序，确保永久有价值的电子档案能够得到识别、保存和查阅；最后，实施一项计划，在全国范围内推广所制定的政策和程序。1999年，爱达荷州历史学会开展SHRAB档案评估和战略规划项目，以评估该州的档案状况。美国爱荷华州爱荷华市州历史档案协调员委员会2013年制订了电子档案培训、工具和标准的方案(PERTTS)，这是一个为期两年的项目，旨在加强各州和地区管理和保存电子档案的能力。PERTTS提供了一个框架，用于获取电子档案管理和保存方案的标准、实践和工具。2015年，肯塔基州历史档案咨询委员会支持开展了肯塔基州数字档案存储库项目：在档案保存、访问和培训方面发挥领导作用，保证电子档案在线可查；改善数字档案接收的工作流程；改进视频、音频的保存和访问；为肯塔基州政府官员和存储库用户提供培训服务；为其他州和地区的档案管理提供培训服务。

2 美国档案鉴定工作的主体、客体及程序

2.1 档案鉴定工作的主体

美国的档案管理组织分为三类性质不同、相互之间无隶属关系的档案机构，包括联邦政府的档案机构、州县市的档案机构、公私企业和非营利组织的档案机构，美国档案系统的管理体系就由它们构成[6]。

联邦档案的保管机构为NARA，其作为监督机构，负责鉴定所有联邦档案文件。NARA批准档案处置，提供计划援助和文件中心存储，评估档案管理计划。NARA运营着两种不同类型的档案机构。一是NARA文件中心。它为文件形成机构的那些不经常需要但尚未有资格处置或需要转交给国家档案馆的档案文件提供临时储存和参考服务，文件形成机构仍然拥有存储在NARA文件中心的档案的合法保管权。二是美国国家档案馆。它存储联邦政府的永久性档案文件，机构在向国家档案馆移交永久性档案文件时，也相应地移交档案的法定保管权。国家档案馆采取必要的保存措施来保存档案，并提供参考服务，包括为文件形成机构提供服务。而州县市的档案机构主要保管的是有关当地居住者生活方面的文献资料，公私企业与非营利组织的档案机构主要保管的是大学、团体以及企业内部产生的档案文件。以上两种档案机构都是非联邦档案的保管机构，所以联邦政府的档案机构不对其档案工作领导和控制，也不具有干涉其档案事务的权力。

美国档案鉴定工作一般分为两个阶段，包括初级鉴定和终极鉴定。初级鉴定的主体是文件形成机构和文件中心，终极鉴定的主体是国家档案与文件署。联邦政府档案机构对联邦政府及其下属机构的档案管理进行指导和监督，另外设有专门的鉴定小组，负责对档案鉴定指南和标准进行制定和修改，并对文件形成机构报送的处置申请表进行审批。而文件形成机构需要整理所要鉴定的文件，建立《文件调查统计表》，并依据国家档案与文件署制定的有关政策和文件来鉴定档案的价值。而非联邦档案保管机构也大多以联邦政府的档案机构为参照开展鉴定工作，并设有专门鉴定的组织和工作人员。

2.2 档案鉴定工作的客体

在不同鉴定阶段，档案鉴定的客体也不同。初级鉴定的客体是文件形成机构对所要鉴定的文件建立的《文件调查统计表》，调查表的内容既包括档案文件的基本情况，也包括档案在各个阶段（管理、使用、处置）的各种信息。之后机构再以国家档案与文件署制定的档案鉴定指南和手册等为依据，对调查统计表进行鉴定。这一过程中，机构针对需要永久保存的档案文件填写《向国家档案馆移交文件申请表》，同时确定非永久性文件中需要暂时保存的档案文件及其保管期限，针对没有保存价值的档案文件填写《文件处置申请表》，最终将这些表一并交予国家档案与文件署，由其进行审批，并最终形成鉴定报告[7]。因此，档案管理部门最终鉴定的客体是各种不同类型的申请表和《文件调查统计表》，而不是具体的档案文件。这样的鉴定做法的优势是可以提高档案鉴定机构的工作效率，当然相应的在一定程度上也降低了准确性。在实际工作中，面对产生的数量众多的档案文件，综合考虑效率与费用等各方面因素，间接鉴定的优势显而易见[8]。

2.3 档案鉴定工作的程序

有效的档案处置程序是机构档案管理成功的关键。它有助于确保档案机构拥有开展业务所必需的相关档案信息，避免资源的浪费，并保护了文献遗产。美国建立了一套完善的档案管理的流程制度来约束和规范各项档案管理工作，有效地减少了档案管理过程中由于个人的主观性和随意性造成的不规范工作行为。美国的档案管理体制对其档案鉴定程序产生了一定的影响。美国的档案鉴定首先建立文件调查统计表，由形成机构进行初始鉴定；再次，国家档案管理部门进行终极鉴定，在形成鉴定报告之后经国家档案与文件署签批后交予执行[9]。按照国家档案与文件署的审批结果处置文件，将具有永久价值的文件移交给国家档案馆，将在确定价值和保管期限方面存在困难的文件移交给文件中心，等保存一定的时间之后再对其进行鉴定处置，销毁不具有保存价值的文件[10]。

在国家档案与文件署（NARA）2000年出版的档案管理手册中明确了具体如何在联邦机构内建立、管理和操作档案处置程序。NARA的规定要求每个机构在机构成立后的2年内制定全面的档案计划，并在实施后的1年内安排新的档案计划。每个机构还需要每年审查其档案计划，并在必要时对其进行修订和更新。此外，每当NARA对通用档案保管期限表（GRS）进行更改时，机构都有6个月的时间相应地更新档案保管期限表，除非已得到NARA的例外许可[11]。具体的档案处置程序基本步骤如表1所示。

表1 档案处置程序基本步骤

将档案处置程序应用于具体案例不是一个机械的过程，需要机构根据自身情况灵活运用。使用统一的指南和标准，可以使NARA内部还是外部都更容易理解，能够使决策更简便，更容易达成更一致的档案鉴定判断。2017年联邦机构档案管理年度报告中指出，现在大多数机构可以在需要时检索和访问档案，但是需要做出更多协调一致的努力，以确保能够及时转移符合条件的永久档案文件。NARA批准的档案保管期限表对于成功的档案管理计划至关重要，如果没有适当的档案保管期限表来安排工作，各机构就有可能维持档案时间过长，并增加保存的费用。73%的机构的表示档案都得到了妥善和合理的安排，另外24%的机构表示只在某种程度上是做到了这一点[12]。

3 美国档案鉴定工作给我国的启示

新时代新背景下，做好档案管理工作要求档案工作者重视档案鉴定工作，处置好各种档案信息，构建科学合理的档案鉴定模式。面临社会环境变化的挑战，各个国家都意识到档案鉴定工作的必要性和重要性。由于中国档案鉴定这一方面的工作还存在一定的不足，因此其他国家的档案鉴定工作，尤其是先行者美国的很多做法都值得我国借鉴。

3.1 完善档案鉴定政策

美国国家档案馆统一管理联邦政府档案,对开展整个美国档案工作起到了示范和指导作用，制定统一的鉴定政策有利于整个联邦档案鉴定工作的开展。有效和高效的档案和信息管理（RIM）计划要求每个机构确保所有档案都由NARA批准的档案保管和处置期限表涵盖，以便在有业务目的需要时使用档案，并保留具有永久和持久价值的档案文件。各机构必须确保实施这些档案期限表并反映机构的职能，并且档案需要按照NARA批准的档案保管期限表进行处置[13]。我国可以在现有实行的档案鉴定标准基础上，制定明确有效的政策，完善标准和程序，并以程序执行手册、管理指令和备忘录以及互联网和内联网网页的形式向机构工作人员进行宣传，以达到政策的有效实行。

3.2 优化档案机构组织结构

NARA围绕客户群进行组织，确保资源和管理层的注意力集中在为所有利益相关方提供协调有效的服务。NARA以客户为中心的组织结构使该机构能够更好地与利益相关方合作，鼓励他们进行合作和参与，并以便捷、高效的方式满足他们的需求。这种组织结构消除了流程和资源的重复，创建了一个更灵活，更敏捷的组织，并促进了整个机构绩效的共同提升[14]。所以，我国应该优化档案机构的组织结构，避免因组织结构问题影响政策的贯彻实施，使档案鉴定工作更高效地在组织内开展。

3.3 利用互联网共享鉴定信息

美国的州县市的档案馆拥有自己的网站、网页或信息系统，互联网和搜索引擎的发展使国家档案馆可以更灵活的使用档案信息。美国国家档案和文件管理计划使用他们的网站来获取帮助，进行良好的档案鉴定实践工作。国家鉴定工作人员可以咨询其他机构网站内相同或类似的档案鉴定信息来确定档案的保留时间和档案转移。为了更有效的协作评估，我国应建立共享档案鉴定信息的数据库或网站，使档案工作人员可以更加便捷有效地运用各地档案馆的档案鉴定信息，借鉴和共享经验，指导实践工作。

3.4 重视人员培训工作

档案馆需要识别和安排所有格式的信息，这要求档案管理人员应具备必要的素质和专业知识，以便在整个生命周期内管理特定信息。美国档案馆注重对档案和信息管理人员进行持续培训，制定有效的机构培训计划为工作人员提供实质性帮助，并为机构工作人员有效开展档案和信息管理活动提供必要的培训和指导。在新时期新环境下，我国也应该将档案鉴定工作人员的培训工作重视起来，制定合理周密的培训计划，在实际的工作过程中为档案工作人员提供必要的指导和帮助，进一步提高档案工作人员的专业素质，从而增强对政策的理解度，更加高效地开展档案鉴定工作。

4 结语

档案鉴定工作是档案管理工作的核心，能够在社会经济健康发展方面起到重要的促进作用。有保存价值的档案经过合理优先地保管，可以发挥出其最大效用，满足社会利用的需要。在当前新媒体、社交媒体、互联网+、人工智能在档案领域广泛应用的新环境下，我国档案鉴定工作面临着数字档案激增、质量不一、缺乏档案鉴定相关机制等问题，在一定程度上对档案价值的利用及其作用的发挥产生了阻碍。因此，改进我国的档案鉴定工作在现阶段是非常必要的。而相比较而言，美国档案鉴定工作已形成相对完善的体系，其分工明确且执行有效，从制度机制、鉴定主体、客体和程序等方面可以为我国档案鉴定工作提供参考。随着时代的发展和新技术的深度融合，我国的档案鉴定工作将会面临更为严峻的挑战，本研究提出从完善档案鉴定政策、优化档案机构组织结构、利用互联网共享鉴定信息和重视人员培训工作等方面来强化档案鉴定工作。面向未来，还要重视政府相关部门、档案机构和档案管理员等多方面的协同管理，对档案鉴定工作的“硬件”和“软件”进行改革优化，其中包括技术设备的升级、组织结构的完善以及组织内人员素养的培育等。通过档案鉴定工作的转型与升级，将会促进我国档案管理工作的规范化、信息化和智能化。从理论层面对我国档案鉴定工作提出一些建议，为鉴定实践工作提供了一定的指导。虽然现在我国档案鉴定工作还存在一些不足之处，但相信在日后不断的探索中，积累宝贵实践经验，将会使档案鉴定工作更加完善。