国外档案机构应对突发公共事件研究*

陈阳 南梦洁 史林玉 冯天予

（1.中山大学资讯管理学院 广州 511400；2.华中师范大学信息管理学院 武汉 430079；3.山东大学历史文化学院 济南 250014）

新冠疫情的爆发，为全球多国突发公共卫生体系带来了严峻的考验。突发事件是指“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”，[1]具有较强的危害性、不稳定性与潜在传播性。档案作为社会活动中产生的具有原始记录性的一手材料，在记录突发事件、提供决策支持及保存社会记忆等方面具有重要作用。本文认为突发公共事件档案即指在突发公共事件应对中直接形成的、具有原始保存价值的文本、图片、视频等多种载体和形式的原始记录，[2]对于加大信息公开、提供原始凭证及提供历史借鉴、开展宣传教育等具有不容小觑的价值。

档案机构作为记录和存档的主要责任者，在各类突发公共事件中对相关档案进行收集、归档与利用，并进行有效管理与开发。本文立足于研究国外档案机构应对突发公共事件的有效做法，积极探索其成功经验，以期帮助国内学界、业界了解档案机构在突发公共事件中发挥的作用，为我国档案机构提供参考和借鉴。

1 国外突发公共事件概况研究

1.1 国外突发公共事件法律概况

由于国体、政体的不同，国外对突发公共事件的描述不尽相同。本节梳理、归纳了美国、英国、加拿大及日本颁布的与突发公共事件界定相关的法律条文（见表1）。以上四国对突发事件的概念及分类均进行了积极探索，在法律条文的颁布、制定上较为完备。

表1 国外突发公共事件相关法律及其分类

1.2 国外档案机构应对突发事件法规概况

为衔接各国制定的有关突发公共事件的法律条文，美国、英国、加拿大、日本四国的档案部门（及这四个国家参与的国际档案组织）均制定了对应的法律规定（见表2）来保障档案部门在应对突发公共事件时有效组织，灵活处置。

表2 国外档案机构应对突发事件法规概况

英国 国家档案馆 《档案与手稿灾难保护》 2004加拿大档案工作者协会 《灾难预防与恢复》 2003加拿大[7]Windsor大学 《大学档案与图书灾难保护计划》 2008全国历史资料保存利用机关联络协议会《档案馆灾害对策指南》1996，并于2001年修订日本全国历史资料保存利用机关联络协议会 《面向档案馆的防灾》 1997全国历史资料保存利用机关联络协议会 《档案库房的急救箱》 1998

由表2可知，作为一个专业国际组织，国际档案理事会（International Council on Archives，简称ICA）早在1996年就颁布了《灾害预防：正视危险》指南，用于指导各国在灾害预防方面的工作，一定程度缩小了各个主体之间的认识差异，达到对突发事件认识程度的统一。美国各州结合《全国紧急状态法》，制定了相关法律条文，大学图书（档案）馆也制定了相关灾害预防指南。英国和加拿大尽管档案部门颁布的法律条文不多，但从法律法规执行层面来看，操作性较强，具有指导意义。日本全国历史资料保存利用机关联络协议会从1996年开始，连续三年颁布了与档案馆的防灾、急救相关的法规、指南，并定期对《档案馆灾害对策指南》予以修改，用于指导实践。

突发事件包括突发自然事件和突发社会事件，美国、英国、加拿大及日本档案机构在制定规划时，多以自然灾害为主，指南的题目大部分也围绕“灾害”来谈及，仅有哈佛大学图书（档案）馆是以“突发事件”为专题制定的相关应急手册。但以上四国在灾害预防手册中对突发社会公共事件均有提及，用于进一步指导突发公共事件。

2 国外档案机构应对突发公共事件的做法

本文按照突发公共事件发生的全流程，对国外档案机构在突发公共事件之前、突发公共事件之时及突发公共事件之后的做法进行总结归纳，主要集中在以下四个方面：

2.1 制定严密预警机制，强化应急组织管理

突发公共事件预警机制，指在公共事件即将发生前预先察觉，并发布某种警示的体制或制度，主要包括预防计划、监测预报系统和预警管理系统。研究表明：在事前的预警投入，其产生的效益是投入的12倍左右，更是事后再投入的4倍。[8]因此，各国档案机构普遍重视预警机制的设立，并不断强化应急组织管理，美国、日本尤为突出。

在突发公共事件监测预报系统上，美国形成了一套严密的监测系统。档案馆内安装了门禁系统、实时监控系统、消防监测系统、防盗报警系统等，并与消防部门、公安部门、气象部门等应急管理部门实施报警联网，一旦突发公共事件发生，则会第一时间监测并启动预案。日本国立公文书馆联合日本灾害监测部门建立了统一的监测体系，对温湿度、库房实施实时监测，还与灾害监测部门、公安部门等实施联网互动，一旦收到预报信号，则会第一时间启动预警方案，联合多部门，快速实现信息共享，有效保障档案安全。[9]

在突发公共事件预警组织管理上，美国实行的是“统一管理、属地为主、分级响应、标准运行”的应对体系，其预警系统分为国家、州、郡三级管理体系。在联邦层面，成立于1979年的联邦紧急事务管理所（FEMA）是美国联邦政府应急管理的核心协调决策机构，[10]当预测到突发公共事件时，美国国家档案与文件署（NARA）受联邦紧急事务管理所（FEMA）的统一领导，实施预警响应；同时，NARA高度重视与公共事件管理部门的联系，在外部形成了一套严密的突发公共事件监测系统。日本突发公共事件应急组织体系实行“中央、都道府县、市町村”三级制，根据突发公共事件的程度确定应急组织部门。若预测到大型突发公共事件，从中央到地方会立即启动信息系统及应急反应系统，在档案部门内由国立公文书馆馆长担任应急总指挥。若预测到一般的突发公共事件，则由区域档案部门负责应急，有效地避免了冗杂的行政程序，最大限度地降低了损失。[11]

2.2 全面调整业务工作，及时更新服务策略

突发事件往往具有时间紧迫、成因复杂、形势严峻、应对方法多元等特征，从而不同程度影响档案机构的本职工作。

从“收”与“管”两个角度来看，薛匡勇曾就重大突发事件中“增量档案管理”和“存量档案管理”两个角度，论证档案机构应采取档案多套分存、档案异地备份等方法积极应对突发事件所带来的风险问题。[12]就收集而言，档案机构需要重视在突发事件中快速收集档案材料，其中不仅包括纸质和电子档案，还要重视网络档案的存档工作。而在管理方面，国外档案机构灵活协调其与政府机构等文件形成部门的移交、利用等流程，打消文件形成部门对于如何在突发公共事件背景下依法履行其职责的疑虑与担忧。其中，针对新型冠状肺炎的爆发，英国国家档案馆在其官网以问题集合的形式发布了针对政府部门和其他文件形成单位在此期间的档案业务指导。针对档案移交流程，英国国家档案馆宣布暂时停止政府机构形成文件的数字形式移交和纸质档案移交，但保留线上目录移交；对于无法移交的文件，鼓励政府机构依法向国家文件和档案咨询委员会（the Advisory Council on National Records and Archives）提出继续持有该文件的合法申请，鼓励政府机构修改或者重新制定文件移交计划；为了满足政府部门制定新冠疫情响应政策的档案利用需求，国家档案馆专门开设在线政府帮助点（Government Help Point）提供访问权限。[13]

从“用”的角度来看，在突发事件背景下，利用工作往往是受到影响最大的工作。以本次新型冠状病毒肺炎疫情为例，在突发公共卫生事件中，控制人员的现场集聚，避免交叉感染便显得尤为关键。一方面，国外各级档案机构在有人员聚集风险的突发事件下，大多数都采取了关闭线下服务的方式应对。另一方面，针对面向公众的档案利用服务，国外档案机构大都开放了线上查档、线上展览等系列线上服务工作。其中，美国国家档案与文件署通过历史中心（History Hub）平台[14]及电子邮件的方式回答公众关切问题，利用原先官网所开设的线上展览传递文化讯息，并鼓励公众通过“公民档案员”项目扩大疫情期间的用户参与度。

2.3 注重资源内容建设，设立专题档案项目

突发公共事件档案对于完善社会记忆体系、推动历史文化发展及维护社会公平正义具有重要的价值与意义。国外对突发公共事件档案的后期整理与利用进行了相关研究，并围绕各类突发公共事件采取了一系列资源开发与建构措施，如搭建数字档案馆、构建数字档案专题数据库、利用档案资源管理设立APP等，实现了专题档案资源的建立、集中管理与开放。美国在“911事件”发生后及时整合与恐怖袭击案件的一系列档案资料，并于2002年建立“911数字档案馆”，构建出一个公共网络信息空间，[15]利用数字化多媒体形式推出曼哈顿城内的现场营救、事发地视频等，载体包含口述资料、音频及视频资料等多种形式，内容丰富。此外，各国注重突发公共事件档案专题数据库的构建，如美国围绕2003年非典型肺炎疫情开展了“非典型肺炎新闻与预警档案库”项目、欧洲借助网页归档相继开展“流行病数字信息资源采集和利用”项目、[16]英国实行开放网络档案库项目等，对专题内容进行挖掘与共享，以便公众查询及专家学者开展研究服务，为保存社会记忆及加大资源整合发挥重要价值。加拿大国家档案馆针对本次新型冠状病毒（COVID-19）推出了档案资源APP，利用相关数据帮助公众及时跟踪症状，接受最新消息及了解国家对于公众个人、商业发展及旅游管理等方面的最新政策。通过突发公共事件档案专题栏目及资源库的设立，对于公众借助计算机与数字媒体技术了解专题事件，增加对内容的系统性、体系化认识具有重要的作用。

2.4 发挥档案研究价值，提供宣传教育服务

突发公共事件是社会发展的重要记忆素材，加大对突发性公共事件档案的研究及宣传开发对于完善档案管理、提高科学研究及增加经验借鉴具有极大的意义。国外针对突发公共事件期间形成的档案进行知识挖掘与关联研究，以期为工作发展提供预警、参考与决策。日本国立公文书馆利用突发公共事件期间的实物档案等内容，提出海啸、火山喷发等关联性研究主题，利用档案的一手价值开展科学研究服务，总结突发公共事件的有效经验措施，为预警及后期防控做出努力。美国国家档案馆通过集中管理“肯尼迪遇刺档案群”，并有效进行开放与研究解密，为公众了解肯尼迪遇刺的来龙去脉，提高公众了解度与参与度具有一定的意义与价值。[17]

此外，国外贯彻跨界融合的理念，通过跨机构、跨领域交叉合作推出突发事件联合在线展览、数字化查询、知识教育等多种类型服务。美国自然历史博物馆与史密森尼博物馆开展了肺结核预防展览活动，为宣传防疫肺结核疾病、提高公众意识发挥了重要的作用。[18]英国国家档案馆利用在线知识教育等形式，推出1882年的矿业灾难等事件，利用档案资料进行背景介绍、思路探索等为公众了解历史、提高集体记忆等提供重要的资源内容。

3 国外档案机构应对突发公共事件对我国的借鉴与启示

美国、英国、加拿大和日本档案机构应对突发公共事件的做法，包括设立严密预警机制，全面调整业务工作，创新服务形式，注重对突发公共事件档案资源的建设和利用等，为我国档案部门应对突发公共事件提供了新思路和启示。

3.1 完善预警机制建设，加大技术协同管理

首先，要加强法制建设，制定突发公共事件预防计划。我国国家档案局虽然于2008年8月发布了《档案工作突发事件应急处置管理办法》，规定了突发事件应急处置预案的内容，但是内容过于宽泛，缺乏明确的预防处置办法。[19]各地档案部门应先行谋划，充分利用突发公共事件档案，从自身实际出发，主动编制和起草突发公共事件应急处置预案，实行区域、环节责任定位制，明确突发公共事件预防绩效考核与责任追究制度。其次，在档案部门成立档案部门应对全国突发公共事件预警管理指挥中心。相比国外较为单一的组织管理形式，我国行政体系较为庞大和复杂，部门与部门之间缺乏横向上的沟通交流，预警过程中易出现信息滞后、反应迟缓等问题，档案部门应建立层级式的突发公共事件预警指挥系统，由国家档案局任总指挥，各省市县档案局统一执行。同时，加强档案部门和其他机构的协调合作，打破部门专业型管理的狭隘，实现横向与纵向结合，进一步减少突发公共事件发生，保障档案安全。最后，依靠科学技术增强突发公共事件监测预报能力。国家要加大对突发公共事件的资金投入，充分利用大数据、人工智能技术增强突发公共事件预测能力。国家档案局应制定统一的档案馆应对突发公共事件预报系统及设备要求，积极研发与推广档案部门应对突发公共事件的设备及产品，统一规范，定期检查及开展突发事件演习，并在全国范围内实现数据共享。

3.2 合理留存核心职能，灵活规划档案业务

面对具有公共性、破坏性、不可预见性等特征的突发公共事件，档案机构既要发挥主观能动性保证现有档案业务的运行，也要及时采取措施对突发公共事件档案进行科学、合理地收集和管理，以期在应对突发公共事件的整个应急系统中发挥自身提供信息资源、留存社会记忆的作用。面对新型冠状病毒的肆虐，我国国家档案局紧急发布了《关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间档案工作的通知》，对全国各级档案部门整理、收集疫情防控期间的档案工作提出了明确的要求，取得了良好的成效。未来，我国档案机构可从以下几方面进一步提升应对公共突发事件的能力：其一，档案机构要坚持有的放矢的工作策略，明确其主要职能。在危机下，档案机构可以根据突发公共事件造成的实际影响保留现有的档案业务，如协调其与政府部门等文件形成单位的业务，对短期内受到冲击的档案流程如移交、利用等方式做出灵活的布局，通过开展档案数字策展、增补数字档案目录等方式满足社会各方的档案利用需求；其二，在突发公共事件发生期间，档案机构应被纳入突发公共事件应急组织体系中，根据各类突发公共事件档案的形成和整理规律，及时发布相关文件材料收集整理归档的指导意见，尤其要提升对音频、视频、照片以及在社交媒体上形成的档案收集工作的关注度；其三，档案机构作为社会记忆宫殿重要的建筑师，应注重多元化档案建设主体的作用，而不仅仅关注政府机构档案的收集，借助互联网和社交媒体的力量，档案机构可以搭建统一的网上档案收集平台，通过一定的激励措施吸引突发公共事件的亲历者、见证者、企业、社会团体、政府机构等参与到记录历史的过程中来，完善档案收集的范围和社会记忆的构建。

3.3 加大专题栏目建设，充分挖掘档案价值

“突发事件档案是指与某突发事件有关的档案，属于专题或专门档案。”[20]通过构建专题档案库或形成专题档案栏目，有助于将各个时期形成的突发公共事件进行集中统一管理，并进行有效收集、分析、评价、处理及存储，对开展系统化研究、充分挖掘数字档案资源价值具有重要的作用。因此，可以打造专题数字版块，发挥专题档案集中管理、编研与开发的价值。一是可以打造数字档案馆专题栏目。将档案资源数字化并进行专题展览、主题探讨等，实现档案资源的共建共享。此外，各省市档案馆可联合推出特定主题，利用资源互补的优势，形成完善且可供公众查阅了解的特色馆藏资源。二是尝试构建突发公共事件专题档案库。由于突发事件具有随机性及突发性，因此档案收集方面大多具有分散性与临时性，应强化资源库构建，创造性实现公众共建共享模式，不断完善相关档案资源的征集、管理与利用服务。我国国家图书馆针对本次新冠疫情启动战“疫”记忆库项目，以“全面采集”“科学组织”“生动展示”“系统保存”为原则，全方位多维度保存和管理广大人民在抗疫过程中的图片、音视频等各类资源。通过专题档案资源库的构建，一方面为相关机构部门进行整体概况分析，围绕预警、应急处置与事后建设等方面总结相关经验；另一方面，有助于进行内容关联与价值分析，通过研究重大突发事件专题档案，挖掘其中所蕴含的价值取向及管理要求，提高对其历史价值、凭证价值及所包含的公民认同及集体记忆导向的了解与探究，进而为档案管理及社会发展提供思考。

3.4 强化多元开发意识，提高数字资源利用

突发公共事件档案是某一突发公共事件的重要记载凭证，是社会的亲历者与见证者，对于铭记社会记忆、提供经验借鉴与加大防控研究具有重要作用，故而应强化档案资源开发的多元化，注重实物档案、声像档案及音频档案的收集与利用，提高突发事件数字档案资源的挖掘与共享。在专题档案资源开发利用过程中，可以利用信息化多媒体平台，开展突发公共事件的在线教育与普及活动，通过网络存档、微视频、展览及纪录片[21]等形式，向公众开展主题宣传教育，如相关人物记录、事件突发因素分析及预防知识普及等，充分发挥档案的内容价值，增强公众对于突发公共事件的认识、感知与防控意识。我国围绕新冠疫情也开展了一系列实践与探索，浙江省档案馆采集抗“疫”网页档案；国际档案理事会ICA利用档案及社会素材，推出非典档案研究、全国疫情可视化报道等内容及战疫纪录片《英雄之城》《14亿中国人共同的抗疫日记我们的“疫”天》的形成，均为公众利用档案增强知识、提高认识及维系社会记忆发挥力量。此外，在后期资源建设方面还可以开展知识研究，利用一手档案开展系列探讨，深入挖掘突发公共事件发生前后的档案材料中包含的可归纳可借鉴内容，以数据地图、时间线、交互性图标、人物关系图及词频图等形式进行呈现与解析，形成专题知识研究资料，为之后的预防与有效管理提供重要经验。

4 结语

各类突发公共事件对长久保存社会记录和记忆的档案机构的应对能力提出了相应的挑战。对此，经过多年的实践探索，国外档案机构形成了制定完备的预警机制、及时履行“收、管、用”的基本职责、灵活协调与其他部门的档案业务交流、多元开发利用档案资源以期发挥参考作用等应对措施。面对突发公共事件的频发，我国档案机构既要立足于基本国情，也要积极主动地了解和借鉴国外档案机构的有效措施，将其本土化，进而提高我国档案机构在保存社会记忆、提供历史经验、宣传教育等方面的重要作用。在之后的研究中，可进一步扩大研究样本的范围，从中提取出共性的概念、模式与方法，进一步加深对国外档案机构突发公共事件应对措施的了解。