社会突发事件中档案机构职责分析—以新冠肺炎疫情防控工作为例*

（黑龙江大学信息管理学院 哈尔滨 150080）

自2019年年底，新冠肺炎疫情以迅雷不及掩耳之势席卷中华大地，随后该疫情在全球各国愈演愈烈，使之成为继第二次世界大战之后，人类社会所面临的最为严重的社会危机。在这样一场突发事件中，社会各行各业面临着巨大的工作与生存挑战，每个行业都为之贡献自己的力量。在疫情防控期间，很多专家都将其与2003年SARS疫情进行比较，并将当年的诊治报告与防控经验移植到此次新冠疫情之中，为疫情的防控争取了大量的时间。此外，火神山与雷神山医院的快速修建也充分参考了SARS疫情期间北京小汤山医院建设的图纸，使之在短时间内完成设计与建设工作，为武汉新冠肺炎患者的住院诊治赢得了时间。上述案例中SARS疫情期间形成的各种类型的档案在此次新冠肺炎疫情的防控工作中作用明显，使得我们再次反思在社会突发事件中档案机构的职责及其高效履行问题。

1 社会突发事件特征分析

社会突发事件是人类进入现代社会以来，对那些突然发生，且具有较大社会影响与破坏力的公共活动。从表现形式来看，社会突发事件可分为重大灾害（包括自然灾害和事故灾害）、社会安全事件和公共卫生事件，而这些社会突发事件爆发后，往往与之相伴的社会问题也将迅速产生。社会管理主体如果不能及时掌控社会突发事件的局势或在事件处置过程中做出不当决策，事件的影响力将呈现出迅速扩大之势，甚至会对管理主体的管理权力产生动摇。因此，在描述社会突发事件时，可将其外延进一步拓展，即指突发产生的、危及到公共安全的、形成或可能形成重大损失的公共突发事件。对社会突发事件的定性需从其特征分析入手，以此判断事件是否需要采取社会突发事件的处置措施进行处置。

1.1 原因的复杂性

一方面，从社会突发事件本身出发，由于其包括气象灾害、地震灾害等自然灾害，交通运输事故、生态破坏事件等事故灾难，恐怖袭击等社会安全事件以及以此次新冠肺炎疫情为代表的公共卫生事件等内容。可见社会突发事件存在多种类型，而每种类型的社会突发事件均因不同原因产生，而且导致事件发生的因素相互交织，呈现出隐蔽、复杂的特征，让人难以准确判断，如此次新冠肺炎疫情的产生根源，国内外病毒学专家都无法准确认定其来源，只能通过对零号病人的发病前轨迹推测其病毒来源。正是因为事件发生原因的复杂性，使管理者很难确定事件的利害程度，而导致出现决策失误的情况，如美国政府在此次新冠肺炎疫情的处置上严重出现误判形势与低估病毒影响力的情况，而导致疫情在美国迅速扩散，给公众和社会各方面带来极大的影响。因此，处理社会突发事件往往需要借鉴之前类似事件的成功经验，以此延缓事件发生后的社会影响力，为政府制定处置方案提供时机。

1.2 产生的突发性

相较于普通事件而言，社会突发事件所具备的最显著的特征即为“突发性”，即社会突发事件在无法确定的时间发生，无法推测出与其相关的发生规律且无法对其产生的破坏进行精准预测。具体来说，由于社会突发事件产生原因具有复杂性的特征，任何一种行为都有可能导致社会突发事件的产生，因此无法做到对其产生时间、影响范围与深度、发展趋势等信息进行精准地判断。就社会突发事件本身而言，其产生与发展的整个过程都具备突发性的特征，政府机构很难有充裕的时间进行准备，因此需要政府机构快速决策，如此次新冠肺炎疫情初期，因为病毒为之前所未发现的新型病毒，缺乏有效的救治方案，对其救治采取以往相似病例的救治方案，但疫情的传播速度极快，在尚未明确病毒根源与得出是否“人传人”的结论之前，病毒就在湖北地区快速蔓延，这对湖北各地市政府和医疗系统造成巨大的压力，导致疫情初期医疗系统超负荷工作，很多病患难以得到有效医治，扩大了疫情的传播范围。

1.3 后果的破坏性

社会突发事件的破坏力是惊人的，由于事件发生突然，社会组织和公众并未事先准备，因此，社会突发事件往往会对公民的生命财产安全造成严重破坏，对社会经济造成巨大损失，如此次新冠肺炎疫情，据国家卫生健康委员会官方网站数据显示：“截止到2020年5月1日24时，31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团报告，累计死亡病例3281例。”[1]欧洲经济学家表示，鉴于新冠肺炎疫情在全球蔓延的情势，2020年全球各国经济将呈现出断层式下降，据国家统计局公布的数字，全国第一季度经济指数GDP同比下降6.8%，与2019年第四季度相比，相差近13个百分点。此外，疫情过后社会公众心理疏导及其对社会公共卫生体系信心重建也困难重重。正是因为社会突发事件破坏力如此强大，世界各国政府都出台针对突发事件的应急预案，但这些预案也仅能延缓或缓解事件部分破坏力，政府机构的快速响应以及社会公众的配合才能最大程度消减突发事件的破坏力。

1.4 过程的关联性

社会突发事件虽然是单独发生，其影响与破坏范围相对固定，但事件一旦爆发并形成规模，还会衍生其他不同类型的突发事件，而关联的其他事件在类型上就是非固定的。根据突发事件的演变规律，可将其整个过程分为潜伏期、爆发期、高潮期、缓解期、消退期，关联事件可能发生在除潜伏期外的各个时期，而且事件发生迅猛，让人难以捉摸。2008年1月，我国南方地区发生周期较长的雨雪冰冻天气，雨雪、低温、冰冻等自然灾害引发了多起关联性突发事件，如交通阻塞与事故频发、建筑物受损、农作物受灾、电力系统与移动通讯系统瘫痪等。但是关联事件并不是不可预防，主要在突发事件潜伏期和爆发初期掌握事件发生的规律，其衍生事件完全可以防控，如大灾之后必有疫情、重创之后必要心理干预便是如此，而预防关联事件就需要借鉴与总结以往突发事件处置的经验，如此次新冠肺炎疫情的防疫工作的开展就完全参照2003年SARS疫情的防控经验，以严格的管控手段抑制疫情的二次复发，降低了关联事件的发生几率。

2 社会突发事件中档案机构职责的宏观架构

鉴于社会突发事件发生的诸多不确定因素和其影响范围大、破坏力强、关联事件频发的特征，预防与应对社会突发事件已成为各国政府社会治理框架结构内的常规配置。如美国政府早在1950年便通过了《灾害救助和紧急援助法》，1992年美联邦紧急事务管理署、商务部、国防部等27个部门和美国红十字会共同签署了《联邦紧急反应计划》；英国政府于1974年颁布了《健康和安全工作法案》，并对社会突发事件的响应设置了高度危险、中度危险、危险和威胁四级应急预案；我国国务院于2005年发布了《国家突发公共事件总体应急预案》，明确了各类突发公共事件分级分类和预案框架体系，规定了国务院应对特别重大突发公共事件的组织体系、工作机制等。通过对中、美和英三国应对社会突发事件预案的文本分析，笔者认为三国预案中虽没明确在社会突发事件发生后各个职能部门所应承担的责任，但都强调需要国家多个相关部门共同参与处置的突发公共事件，由该类突发公共事件的业务主管部门牵头，其他部门予以协助。国家各级档案行政管理机构、各级各类综合档案馆作为指导与保管国家各级党政机关、企业事业单位和社会组织形成档案的职能部门，虽不会直接参与突发事件的处置工作，但会根据社会突发事件处置工作的进度，指导与开展突发事件档案收集与服务工作。由此，笔者结合社会突发事件特点与档案机构能够开展的工作，构建了社会突发事件档案机构职责模型，如图1所示。

图1 社会突发事件中档案机构职责模型

面对社会突发事件，档案机构应当承担的职责主要表现在三个层次，即档案行政管理机构、综合档案馆和各涉及业务部门的档案机构。首先，档案行政管理机构作为国家档案事业的核心管理机关，承担着全国档案工作政策制定、业务指导和监督检查的工作。在社会突发事件处置过程中，档案行政管理机构一方面要“未雨绸缪”，提前制定社会突发事件档案机构应急响应预案，详细布置各级档案行政管理机构与档案保管机构在应对社会突发事件时工作任务，并做好风险预判；另一方面要做好政策引导，即及时根据突发事件的进展情况，制定与布置全国档案机构的应对与实施方案，如浙江省在2020年1月23日启动公共卫生事件一级响应，浙江省档案局及时下发了做好防控新冠肺炎疫情期间档案工作的通知，之后，丽水、杭州等市档案局将通知进行及时下发到基层单位，并对各地各部门提出了应部署专人加强新冠肺炎疫情防控档案的收集与整理工作的要求。[2]与此同时，档案行政管理机构还要对突发事件中各级各类档案机构的职责履行与应对能力进行督查，并对特殊地区突发事件档案工作进行指导，如2020年4月末黑龙江省委办公厅、省政府办公厅印发的《关于做好新冠肺炎疫情防控档案工作的实施意见》（以下简称《意见》）中要求“各级档案部门切实履行监督职责，加强对疫情防控档案工作业务指导”。[3]

其次，各级各类综合档案馆在社会突发事件中承担着多项职责，包括档案信息收集、档案服务、特殊档案的征集、舆情回应、相关数据平台建设与分析等。第一，综合档案馆是保存社会组织在社会实践活动中形成重要信息内容的场所，社会突发事件属于公共事件，同时具有极强的典型性，围绕社会突发事件所开展的档案信息采集与特殊档案的征集应当是综合档案馆的主责。一方面综合档案馆要贯彻执行所辖区档案行政管理机构下发的社会突发事件中工作任务，另一方面积极参与社会突发事件的处置过程，配合当地政府与业务部门开展社会突发事件档案信息采集，同时在事中与事后面向社会征集有关档案材料，如《意见》中要求各档案部门“派驻专人参加同级应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组指挥部疫情防控档案管理，协助做好疫情防控档案整理、归档工作；及时收集、广泛征集疫情防控工作中形成的文字、图表、照片、录音、录像等各种形式的文件材料，做到应收尽收，应归尽归；超前谋划，主动对接，提前安排好疫情防控档案接收进馆工作”。[4]第二，社会突发事件因其社会关注度较高，信息发布与流传的速度十分迅速。因为信息来源渠道的多样性而导致各种虚假的、不经证实的、极具煽动性的信息频出，由此造成的社会恐慌是社会突发事件中经常发生的现象。综合档案馆一方面要对舆情进行及时跟进，并适当对疫情信息进行采集并归档；另一方面根据舆情内容，结合馆藏档案资源适当对舆情进行回应与辟谣。如2020年4月初，受境外输入病例的影响，哈尔滨新冠肺炎疫情复发，此时网络上流传了一段黑龙江新闻频道播放的哈尔滨即将“封城”的新闻报道，因新闻报道内容属实，短时间内在微信群频频被转发，造成了严重的社会恐慌，但经过分析与查询新闻报道中提及的公告名称，这则新闻乃今年2月末哈尔滨市疫情严重之时所发布的，并非4月初发布，如果档案馆能够及时将视频内容进行完整性发布或通过官方平台证伪这段视频，将会有效的降低谣言的破坏力。第三，社会突发事件势必对档案信息服务产生影响，如新冠疫情期间，全国各级各类档案馆均停止公众的查档服务，但这并不意味着疫情期间档案信息服务工作就中断。《意见》中要求各级档案部门“关注疫情防控工作大局，深入挖掘疫情防控档案信息资源，形成高质量的史料和资政文章，有效发挥疫情防控档案资政辅治作用。”[5]由此，各级各类档案馆一方面要对馆藏资源中涉及到疫情防治的档案进行筛选和分析，为疫情防控部门提供资政服务，另一方面要另辟蹊径通过在线平台或社交媒体为公众提供远程档案服务。

业务部门是社会突发事件的直接参与和处置主体，而各业务部门的档案机构则直接参与社会突发事件档案的收集与利用服务。笔者认为涉及事件处理机构的档案部门一方面要配合业务部门做好发布信息的及时采集与事件处理过程中相关档案材料的收集与归档；另一方面主动配合业务部门与社会公众的需要，及时公开突发事件处理的相关信息。此外，档案机构还承担着为业务部门提供以往事件处理的相关档案材料的责任，并为业务部门提供基于档案资源的咨询服务。业务部门的档案机构与综合档案馆、档案行政管理机构相比，它们处于事件发生与处理的第一现场，最先接触与事件有关的文本材料。与此同时，其档案库房中保存了大量与突发事件有关或以往突发事件处理的卷宗，这些档案对事件的处理比综合档案馆提供的档案更具体、更直接、更具针对性，如此次新冠肺炎疫情初期，卫生部从以往病例档案中筛选与此次疫情相似的案例进行分析，还将非典时期的各种病理分析报告与诊断、处置报告用于诊治初期患者；北京小汤山医院的建筑图纸与设计方案再次空运到武汉，为火神山与雷神山医院的建设缩短了工期，提供了建设保障。由此，笔者认为业务部门的档案机构在社会突发事件中的职责最直接，且责任特别重大，这不仅是因为它们处在参与事件处置的最前线，还因为它们保存并能提供与突发事件相类似或直接相关的档案材料，通过对以往类似事件档案的汇集与分析，能够为业务部门提供极具参考价值的咨询报告，这将极大地减小突发事件的破坏力，缩短政府与业务部门对突发事件的响应事件，进而避免不必要的损失。

3 社会突发事件中档案机构职责的履行

3.1 构建社会突发事件的档案机构三级响应机制

社会突发事件事发突然，政府机构与社会公众在没有明确预警的前提下，很难短时间内开展有效的处置工作，且极易引发社会公众的群体紧张与集体心理焦虑。制定突发事件应急预案是近些年来全球各国政府纷纷采取的应急管理手段。在此次新冠肺炎疫情处置中，社会公共卫生应急预案在全国各地纷纷发挥了快速反应，及时应对的功效。虽然社会突发事件中档案机构的参与幅度有限，但档案机构仍需为事件的处置工作提供信息保障，并维持日常档案工作。笔者认为国家档案局应当根据社会突发事件的政府响应预案制定国家档案行业应对社会突发事件的响应预案。该预案根据档案机构在社会突发事件中的职责分为三级：第一级为国家档案行政管理机构负责对各级各类档案机构在社会突发事件中的职责进行区分，并依据社会突发事件的类型，明确综合档案馆与业务机构的档案部门参与事件处置的幅度与工作内容，同时负责制定社会突发事件中国家档案事业的行动方案；第二级为各级各类综合档案馆根据社会突发事件的影响深度，规划与设计档案机构服务突发事件的范围，根据档案行政管理机构的行动方案开展针对性的档案收集与服务工作，并面向公众或社会特定人群征集档案；第三级为各业务机构档案部门及时参与突发事件的处置，并随时收集活动中产生的所有文字材料，同时依托本部门保存的档案材料，开展定向档案服务。档案机构三级响应机制的构建是为了明确各级各类档案机构在社会突发事件中的职责与职责履行的方式，也是评价档案机构应急管理能力的重要因素。制定预案虽是档案机构快速应对突发事件的有效方式，但在突发事件处置过程中还需根据国家与地方政府的实际管理对策调整相应机制的执行范围。

3.2 及时跟踪事件开展档案信息采集工作

档案机构在社会突发事件中承担的首要职责就是对事件处置过程中相关信息的收集与保管。与突发事件密切相关的业务部门的档案机构应第一时间跟踪事件处理全过程，并做好事发、事中与事后的档案收集工作。如此次新冠肺炎疫情，各地卫生部门档案机构在疫情发生之后及时跟进疫情防控全过程，并将政府机构每天发布的疫情报告、疫情统计数据、病源调查报告、病患医治方案、疫苗研发进展、物资分配与防控政策等材料纳入档案机构定点收集范围。各地综合档案馆较业务部门档案机构档案收集范围要更广泛，因为无法直接参与社会突发事件的处置工作，综合档案馆只能从与社会突发事件的周边活动入手开展收集，特别是针对社会突发事件中参与机构与社会公众的反应与行为的材料重点收集。可专门针对新冠疫情经历者、医护人员、管理人员、社会公众等群体开展口述档案的征集，采集与防疫工作有关的文字材料和影音图像资料。如浙江省档案馆按照工作部署，及时收集网络档案信息，截止到2020年2月19日，已收集共51GB的网络档案信息，包括2826张图片、11528页静态网页以及总时长3316分钟的视频文件，为日后查考利用服务提供了基础。[6]同时针对目前社交媒体在突发事件中信息发布与传递中的作用，档案机构可针对社交媒体信息进行留存与归档，舆情信息归档一方面有助于总结分析社会突发事件中舆情导向与公众反应，便于今后社会突发事件中相应管理决策的制定，另一方面有助于防控虚假舆情对突发事件处置工作的影响，及时辟谣与制止谣言的进一步扩散。

3.3 基于档案数据分析提供详实咨询建议

档案机构中保存的大量档案信息资源涉及社会实践活动的方方面面，综合档案馆一般保存来自政府与部分社会组织的综合性档案，业务部门档案机构一般保存与部门职能活动相关的专门或专题性档案。这些分别保存的档案资源在社会突发事件处置工作中各自发挥着不同的作用。档案机构需要从所保管的档案资源中快速挖掘与突发事件有关的档案，通过对档案进行整合提供给政府和事件处理的相关部门。如浙江省台州市档案馆主动向相关部门提供了2003年至2004年防治“非典”工作期间的档案馆藏，共12GB，主要包括2535条专题档案目录以及近2000条数字化副本。[7]与此同时，档案机构一方面可借助数据分析技术对与突发事件关联的档案数据进行分类聚合与定点分析，将档案资源中涉及到突发事件处置的相关档案集结为可供政府职能部门参考的咨询报告，并从以往相关事件的处置过程中预测事件的关联范围及其发展走向，供事件处置业务部门参考。另一方面档案机构借助其获取与保存信息专业与便捷的优势，积极筹划建立社会突发事件专题档案数据库，将档案馆收集与保存的全国及各个地区社会突发事件的档案材料转化为可供查询与分析的数据包，并利用数据关联技术将数据进行串联，如将数据包分为社会突发卫生安全事件、社会公共安全事件、自然灾害事件等，数据包之间借助关键词实现关联事件互通，同时可将全球其他国家防范社会突发事件的经典案例引入数据库，以此增加档案馆为社会突发事件提供智力支持的精准度与可靠度，将专题档案数据库打造为面向政府决策的社会突发事件专题信息智库。

3.4 借助社交媒体开展多样化的线上档案信息服务

社会突发事件对社会日常事务的影响非常大。如此次新冠肺炎疫情导致国内大量行业停工停产，社会服务行业全面停摆，各级各类综合档案馆均发布公告暂停对外查档服务。在实体档案服务受突发事件影响而无法正常开展的情况下，档案机构需从其他途径寻找服务的切入点。笔者认为档案机构一方面可通过档案门户网站查档咨询平台和其他移动社交媒体，为公众提供线上查档服务，如浙江省各地档案馆均在发布了暂停现场查档与展览参观服务公告的同时，开通了查档服务“掌上办”“网上办”等线上途径作为替代。[8]另一方面，借助档案机构已开通的社交媒体平台为公众及时推送与疫情防控有关的报道、精品档案资源、档案文献等有助于公众学习与休闲的文化资源，如美国国家档案馆在新冠疫情期间，利用Twitter、Facebook和YouTube等社交媒体开展线上档案信息服务，在Twitter中为隔离在家的学生开通了#homeschool、#teachingweekly、#ArchivesAtHome等专题，并联手@todaydocument账户每天发布美国历史中的老照片、视频与档案文献，并配有背景故事描述，获得了大量的点赞与转发。

4 结语

社会突发事件处置的方式与效率是考察与评价政府应急管理能力的重要指标。档案机构作为保存社会实践活动真实记录的机构，不仅肩负保存档案并提供利用的职责，还需在社会突发事件中发挥档案在应对事件中的功能，积极参与和跟进突发事件的处置工作，开展信息的发布、采集、传播与归档的工作。社会突发事件中档案机构虽不直接参与事件的处理工作，但为今后社会发生同类事件收集并保存了直接经验和详实数据。经过各种类型社会突发事件的历练，档案机构将逐渐完善与拓展自身的职责范畴，及时地为政府机构与业务部门提供智力支持，高效地为公众提供持续的档案信息服务。