监管职能：国企法务新使命

◎ 文 《法人》特约撰稿 陶光辉

今年6 月，北京市国资委出台《关于进一步加强市管企业法务和内控工作，提高重大风险防控能力的若干意见》，要求市管企业强化法务和内控体系建设，不断升级经营“防火墙”，为国企改革发展护航。这是一份地方国资委系统首份以统筹推进企业法务和内控工作的指导文件。它不仅表明了新形势下企业风险防范工作的系统升级的趋势，而且为国企法务与内控工作的统筹与创新指明了方向。

国企法务工作不断强化

企业法务部的工作范围，其实一直在变化或调整。当然，这种变化和调整，并不是取代，而是在之前基础上进行增加或强调。总结起来，国企法务工作发生了四个阶段的“进化”。

第一阶段，法务重点工作是合同审查、诉讼仲裁、法律咨询、法律培训等传统意义上的企业内部法律顾问的内容。国务院国资委2004 年6 月 颁 布 实 施的《国有企业法律顾问管理办法》第二十四条规定，“企业法律事务机构履行下列职责：管理、审核企业合同，参加重大合同的谈判和起草工作；参加企业的诉讼、仲裁、行政复议和听证等活动”。这里的法律事务机构职责，即是法务的工作范围。

第二阶段，随着企业对法律需求的增加，法务部的工作范围开始扩大。前一阶段，主要是面向企业常发的事项提供法律支持，在第二阶段，则把提供支持的范围扩大到企业重大事项和企业整体事项，如投资并购法务、公司治理法务、IPO 法务。同时，提供法律支持的深度也在增加，如形成专项的人力资源法务、知识产权运营法务、税收筹划法务、竞争法务等。一次性的法律咨询互动，也在转变为系统性的法律谈判、法律方案设计与实施等。

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第三阶段，随着企业间竞争加剧，不确定性增加，企业面临的内外部风险逐渐变大。这要求企业的管理体系不仅要保证可以完成交易，而且还要控制由交易带来的风险，以及控制由管理行为自身带来的风险。个别央企、国企在海外投资过程中频遇风险的教训，促使国务院国资委2018 年12 月出台了《中央企业合规管理指引（试行）》，其中第九条规定，“中央企业相关负责人或总法律顾问担任合规管理负责人”。自此，合规管理工作正式纳入法务部工作范围。

第四阶段，2019 年11 月，国务院国资委出台《关于加强中央企业内部控制体系建设与监督工作的实施意见》，提出从优化内控体系、强化集团管控、完善管理制度、健全监督评价体系等方面，建立健全以风险管理为导向、合规管理监督为重点，严格、规范、全面、有效的国企内控体系，实现“强内控、防风险、促合规”的管控目标。顺应该管控目标的要求，法务、内控、合规与风险管理职责，未来必将实现一体化的管理。国企法务的监管职能，也因此进一步得到强化。

从法律专业服务到企业战略支持

前述法务工作范围的四次“进化”，只是描述国企法务工作重点变化的一个形象说法。在现今国企法务实践中，并没有严格区分。不管是合同审查、诉讼仲裁，还是内部控制、风险管理，都是国企法务的内容，是同时存在的。

第一阶段的法务工作，是以法律支持为主，强调服务于业务，效率优先；第二阶段，则是强调服务细分，法律与商业的结合更紧密；第三阶段，以监督和控制为主，强调站在企业全局防控风险，特别是合规风险；第四阶段，则强调通过建立综合的管控体系来预防和控制企业各类风险，并将其与业务绩效结合起来。

国企法务在四次“进化”过程中，其专业性和综合性逐渐得到强化，其重要性也逐步得以提升，这正是法治进步的表现。企业对法治需求的深度和广度在变化，法务的工作重点也随之变化。

国企对法治的需求，可从三个层面来考察。一是具体业务层面，企业希望法务可以积极参与具体业务的推动和执行，以帮助业务部门完成既定业务目标。在这个层面，法务部是一个服务部门，需要法务部以业务需求为核心，提出解决方案，为企业制定最佳决策提供有效帮助。如很多通信行业国企的法务部未雨绸缪，积极研究GDPR 及国内个人信息保护立法的进展，为业务部门提供前沿的法律研究报告。

第二个层面是整体业务层面。法务部是一个职能部门，其目标是为业务部门提供支撑。要取得良好的支撑效果，不仅要向企业日常业务决策提供法律支撑，还要向企业重大经营活动提供法律支撑，包括企业分立合并、海外投资、融资担保、国有资产处置、股权交易、企业改制、资产重组等。这些工作都需要法务部发展出相应的知识和技能体系，另进行合理的外包管理，才能更好地满足企业需求。

第三个层面是企业战略层面。前两个层面，对于法务部来说，本质上还是提供一种法律专业服务。第三个层面则变成了企业战略执行不可或缺的管理布局了。没有清晰战略的企业，在现在的竞争环境下，将难有持续发展的可能。价值观与战略的很大一部分，是如何看待风险。预防风险的准则与方针，是企业战略制定的一部分；对风险的管控举措，则是企业战略实施的重要安排。也就是说，国企法务部将成为承担企业风险管理、优化内控体系、完善管理制度、健全监督评价体系的重要部门。国企法务的核心价值观，也将由服务为主转向服务与监督并行。

跳出法律适用思维

从企业业务层到企业战略层，法务管理作为一种职能管理，对企业的业务活动和业务管理的支持和服务，都在显著提升，理念也在不断深化。

合同审查，是最为常规的法务工作。但现今的合同审查工作，不再是一次或多次例行公事的文本审核。随着法务对交易本质的认识在逐渐加深，合同成为企业运营和管理的重要工具。法务在执行合同审查事项时，已开始同时关注合同所述交易的经济性、合法性、合规性。合同审查包括了对交易成本的考量，对交易合规的排查，对合同交易与企业其业务流程是否有冲突等合同之外的审查。这就要求将单项的合同工作放到企业的整体交易管理中看待。由此，对法务合同审查的深度、广度提出了新要求。

诉讼仲裁的工作理念，也发生了类似的变化。所有的法务事项，不再是单纯的法律事项，而是风险防范事项、业务发展事项，乃至战略相关事项。现在的法务处理诉讼或仲裁事项的理念，同样在“升维”。不仅是要解决某次争议，更重要的，是从中发现企业业务运行的漏洞或风险管控机制的缺失。企业处理纠纷所积累的经验，从企业管理角度，也成为企业的一种竞争力。这种竞争力的强弱，恰恰与法务部工作绩效有很大的正相关关系。

投资并购法务，也是传统的企业法律工作。之前可能更多是由外部律师来承担，现在则很大一部分的并购法律工作已移交给法务来做。原因在于，法务参与更能体现 “成本优势”；同时更能深入并购交易，拿出更符合企业战略和业务需求的方案，而不仅是一份法律方案或风险提示。投资并购法务事项的具体内容，包括尽职调查、交易结构设计、交易文件起草、交易法律谈判、工商变更、交易实体交割等，法务部主导参与，实践表明更能符合企业需要。

合规管理工作的提出与深化，更加显现出国企法务的工作理念必须发生转变。合规工作，在方法论上，其实与合同、诉讼等工作存在根本的区别。

合同、诉讼等传统法律工作，其方法内核是适用法律。例如合同审查，是在认清合同交易的背景和流程的基础上，加上审查者对法律条文的理解，将权利义务调整为符合己方合同利益。诉讼是在判断案件的基本事实的基础上，加上代理人对法律条文的理解，提出对己方有利的代理意见。这些工作，都是典型的适用法律。

但是，合规管理工作，其方法内核是过程管理。这是一个完全不同于适用法律的方法。过程管理属于管理学上的方法，是指使用一组实践方法、技术和工具来策划、控制和改进过程的效果、效率和适应性，包括过程策划、过程实施、过程监测和过程改进四个部分，即PDCA 循环。国企法务在从事合规管理工作时，要注意将自己的思维方法从法律适用的思路里及时调整出来。

内部控制事宜纳入法务部门的工作范围，标志着国企法务工作进入一个新时代。法务工作，由法律支持等纯粹专业服务内容，转向了管理服务、管理控制、管理监督等综合内容。一个以风险管理导向的新型法务管理体系，在这种转型过程中将逐渐形成。法务管理，现在需同时满足法律支持服务和法律监督的职能。法律支持，以追求效率为导向。法律监督，以底线管控为导向。两者在某种程度上，是有一定冲突的，如何平衡效率与管控，是国企法务新时代所有法务人员应考虑的问题。个人认为，最终，在企业内，法务部应当推动一种“有原则的绩效”的企业法治价值观。