北京市易肇事肇祸精神病人危险行为的识别和管控

曾颖祯，程悦轩

(中国人民公安大学，北京 100038)

北京是全国的政治、文化、国际交往和科技创新中心，维护其社会安全尤为重要，其中对肇事肇祸精神病人的管理就是首都社会安全治理的难题和重点之一。本文调查分析了首都现行对社区易肇事肇祸精神病人的管控实况，有针对性的提出对易肇事肇祸精神病人的管控措施，旨在为提高社区安全度提供参考。

1 易肇事肇祸精神病人的概念界定

易肇事肇祸精神病人的概念与“严重精神疾病”直接相关，原卫生部《重性精神疾病管理治疗工作规范(2012年版)》指出，重性精神疾病为“发病时，患者丧失对疾病的自知力或者对行为的控制力，并可能导致危害公共安全、自身或他人人身安全的行为，长期患病会严重损害患者的社会功能”。2013年7月29日，国家卫生计生委发布《关于印发严重精神障碍发病报告管理办法的通知》，明确“严重精神障碍”与《重性精神疾病管理治疗工作规范(2012年版)》中确定的“重性精神疾病”的6种疾病表现相同。根据《北京市精神卫生条例》的规定，重性精神疾病是指精神活动严重受损，导致对自身健康状况或者客观现实不能完整辨认，或者不能控制自身行为的精神疾病。《北京市精神疾病患者强制治疗实施办法》指出，需要由办案机关送往强制医疗的精神病人是指触犯刑律应追究刑事责任或者违反其他法律应予以行政拘留处罚，经精神病司法鉴定为无刑事责任能力或限制责任能力的精神病人。根据以上定义，精神病人肇事肇祸符合以下几点：一是行为具有社会危害性；二是行为的社会危害性较大，已经触犯刑法或治安管理处罚法，达到需要追究刑事责任或治安管理责任的程度；三是实施行为时，精神病患者由于失去辨认或控制自己行为的能力，被精神病司法鉴定为无刑事责任能力或限制责任能力；四是对精神病患者肇事肇祸行为不予刑事处罚或治安管理处罚。

2 肇事肇祸精神病人危险行为特征与识别标准

2.1 肇事肇祸精神病人危险行为特征

2.1.1 行为主体特征

易肇事肇祸精神病人属于重症精神病患者，相较于轻微精神病患者而言，他们的外表和举止呈现出一定的特殊特征。重症精神病人甄别的要素包括[1]：衣衫不整、蓬头垢面；持续实行令人难以捉摸的行为，如：来回走动、紧握双拳、不停挥动双手、碎碎念念；眼神放空，目光呆滞，持久注视周围，但缺乏目的性；情绪起伏较大，且喜怒无常，突然性地产生焦虑、恐慌；反应迟钝、注意力难以集中；语言表达混乱，内容具有一定威胁性、攻击性，让人产生畏惧感。

2.1.2 行为侵害目标特征

大多数精神病人，属于间歇性的肇事肇祸类型，由于发病的突发性，在其身边有监护义务的人易受患者攻击。2017年5月6日，患有精神分裂症的罗某在北京市通州区梨园镇无故持菜刀砍伤家中保姆，致保姆急性失血性休克死亡。经鉴定，罗某实施暴力行为时不具备辨认及控制能力[2]。狂乱型精神病人的肇事肇祸行为更具有危险性，其行为针对的对象往往不特定，尤其针对缺少防范能力的人。2008年5月3日，在北京一沃尔玛超市内，一名有精神病史的中年男子手持菜刀，劫持一名六岁左右的女童，警方与该男子对峙近40分钟才成功解救女孩[3]。

2.1.3 行为手段特征

严重精神障碍患者肇事肇祸案例表明，危害公共安全的行为以持凶器、放火的居多；毁坏财物的行为主要表现在对财物的乱打乱砸方面；侵害人身安全的行为多为利用械、棍具和刀具等凶器实施伤人；扰乱公共秩序的行为表现为随意吵闹，大喊大叫。北京市西城检察院工作人员张文秀在接受中国青年报记者采访时表示：“自2009年12月26日至2013年6月25日，西城区检察院一共受理了采取暴力方式犯罪的精神病人案件20件20人。其中15个案件存在从轻微伤到重伤不等的‘人身伤害’情况，而且嫌犯持凶器、器械的情况超过一半”[4]。

2.1.4 行为环境特征

从主体对环境的选择看，肇事肇祸精神病人危害行为具有随机性，缺少普通人在实施危害行为时在意志自由和意识能力支配下的计划与思考，他们通常没有地点和目标的专门选择。精神障碍患者危害行为的地点既包括其生活、受监护的场所即家中，也包括公共场所，以家中或小区内居多，但公共场所事件更为恶性。从环境对主体的影响看，肇事肇祸精神病人在嘈杂、热闹的环境中更易狂躁，在受刺激的情况下，行为更具有危害性。

2.1.5 行为结果特征

肇事肇祸后果往往十分严重，包括严重的物质损失和严重的人身损害。这是由于精神病人的行为具有突发性，难以预测也难以有效的预防，事件发生通常会对社会和群众造成严重损害。严重精神障碍患者暴力侵害行为以杀人和重伤的后果居多，男性精神病患者造成的伤害程度比女性患者造成的后果更为严重[5]。在北京市4所(安定、安康、回龙观、六院)具有精神司法鉴定资格的机构鉴定出的1323例严重精神病患者肇事肇祸案例中，7年间共计伤害致人死亡数目达190人，致伤人数更多，达648人，伤害民警80人，妨害社会管理秩序行为占22.8%[6]。

2.2 易肇事肇祸精神病人危险行为的识别标准

对不同行为进行危险性识别和级别划分，制定不同的措施，是即时、有效控制肇事肇祸精神病人的关键之一。通过表现形式、特征等判断行为危险性大小，一般分为6个等级：当行为不具有明显的威胁，举止动作无暴力倾向，情绪也较为稳定时，危险等级为0级。一旦行为出现一定危险性，对人或物造成一定的攻击和情绪不稳定时，便考虑其行为具有1至5级的危险可能性。根据行为的暴力程度，包括仅口头威胁的1级，在家中只针对财物的2级，在任意场合仅针对财物的3级，不分场合地针对人或财物实施打砸行为且无法控制其行为的4级，严重持续针对人的暴力甚至危害公共安全的为5级，见表1。

表1 疑似精神病人风险评估等级及分级依据[1]

3 易肇事肇祸精神病人对北京市社会安全的影响

3.1 威胁人员生命安全

2014年3月27日，怀柔区王华村赵某(有精神病史)因家庭房产纠纷，在该村持刀扎伤多人，造成6人死亡[7]。间歇性精神障碍患者在情绪不稳定时控制和辨认能力差，受到激化情绪异常，易产生威胁社区人员安全的行为。在社区民警入户排查精神病患者情况，以及民警、政府工作人员送患者治疗的控制过程中，也同样面临着难以预测的危险。面对精神病人随时可能爆发的狂躁与危险，稍有疏忽，便可能使自身遭受危害。北京市西城区曾发生一起案例，2016年6月21日，西城分局牛街派出所民警接到报警，拟将精神病发作的黄某送医，到达现场后，黄某突然从屋内冲出，持菜刀砍伤两名民警[8]。由此看出，严重精神障碍患者肇事肇祸的潜在危险性具有随时爆发的可能，威胁有时达到难以控制的程度。

3.2 威胁社会公共安全

肇事肇祸精神病人的危害行为基于其随机性和突发性，对公共安全造成威胁和实际侵害。2013年5月4日，广渠门桥附近一名有精神障碍的男子持刀捅伤3人，导致其中2人不治身亡[9]。危害公共安全的事件往往伴随巨大的社会影响，而北京市的城市公共安全更易引起广泛的社会关注，是居民安全感的重要评价内容之一。同年7月22日，一位有精神病史的男子王某在马连道家乐福附近捅伤4名店内顾客[10]。据报道，王某在2012年被送至大兴区精神病院治疗，住院4个月后出院，肇事事件的发生距离王某出院也仅6个月。前后短短6个月的时间，精神病患者出入院治疗中的管控漏洞是关键，如何有效预防引发危害公共安全的事件成为难题。

3.3 影响首都城市安全形象

北京市作为我国的首都，全国政治和文化中心，人口密集，加之北京历史文化丰富，吸引着国内外的游客前往。精神病人肇事肇祸行为对游客安全产生极大的威胁，也增加了北京市的安防压力，影响着北京市的安全形象。2012年7月11日，一名有精神疾病的黑龙江男子在西城区取灯胡同持刀行凶，导致正在现场的一名美籍男士当场死亡。2013年 7月17日，在朝阳区青年路大悦城东侧，山东籍男子孝某持刀行凶，孝某系精神病患者，结果导致两名行人受伤，其中也包括一名外籍人士[11]。近年来，为改善安全居住环境的市容和市貌，提升北京安全形象，打造北京安全名片，各部门对首都肇事肇祸精神病人的管控工作一直在不断加强。

4 北京市社区易肇事肇祸精神病人的综合管控对策

针对精神病人肇事肇祸问题，结合北京市公安机关以及多职能部门的主体责任，明确在总体安排至具体管控的分工、施行和康复期的监护、治疗过程中必须统筹谋划，综合施策，在宏观层面明确管控要求，微观层面强化具体举措。

4.1 宏观层面：明确管控要求

4.1.1 社区管控条理化，突出靶向管控

对严重精神障碍患者的管控工作，最终仍需完善以社区警务为依托的工作平台，强调预防优先、预防为主，通过预防实现维护治安秩序的目的[12]。预防的重点在肇事肇祸精神病患者的危害行为，既包括 “鉴定型精神病人”肇事肇祸行为，也包括 “非鉴定型潜在精神病人”危害社会治安秩序的行为[13]。社区管理工作既要突出重点也要全面细致，根据管控重点、难点和敏感点，制定管理措施，明确要求，可以避免管控工作中“眉毛胡子一把抓”的现象，也能使日常管理工作常态化、条理化。

4.1.2 管控施行规范化，形成长效机制

社区管控应该形成长效机制，能够长期规范施行。一是资金保障。精神病人一旦涉及肇事肇祸案件，需要由管辖的北京市各公安分局负责涉案的治疗费用，同时向辖区街道办和居(村)委会的综治部门提供资金支持；除此之外，安康医院的建设需要政府资金支持，现有的安康医院已难以满足基数庞大的管控对象数量，医疗资源的补充仍需完善；一些易肇事肇祸精神病患者家庭需要救助保障，民政部门需要对困难家庭提供及时救助，或纳入医保范围，或发放一定的救助金。二是信息保密。《北京市精神卫生条例》的施行及精神疾病信息报告制度启动，要求精神卫生医疗机构对患精神疾病的人员向疾控中心进行周报告，报告患者从就诊到康复期间的情况[14]。既已存在信息搜集和信息汇报制度，那么信息保密措施也应同步加强，保护精神疾病患者的信息和隐私，保护其合法权益。

4.1.3 职责分工明确化，部门各司其职

北京市精神卫生工作由市和区、县的人民政府统一组织领导，职责分工总体上分为：(1)卫生部门创建的精神卫生服务机构是精神卫生服务的主体，负责规划、监督精神卫生工作和分类报告，并提供面向全体居民的预防、治疗和康复服务；(2)公安部门主要承担对严重精神障碍患者的排查管控、档案维护以及对危险等级较高的患者执行强制医疗，保障辖区秩序和安稳；(3)民政部门在社区内规划和建设具有福利性质的精神病康复机构，提供康复和治疗服务；(4)街道办事处、村民委员会和居民委员会了解辖区严重精神障碍患者情况，定期访视，在辖区范围内组织宣讲精神卫生知识。管控链上的各部门要在其工作范围内尽早发现精神障碍患者肇事肇祸倾向，将管控的触点置于各环节中。

4.1.4 后期监护紧密化：衔接监护、温馨康复

共同生活的家庭成员是主要的监护主体。研究者通过调查发现，很多家属因缺少必要的医护知识和技能，同时受费用等的限制，以及部分存在排斥心理，致使精神障碍患者不能被及时送院治疗、甚至遭到遗弃。政府、综治部门和公安机关需要对有肇事肇祸倾向的精神病人及时排查，送至指定的医疗机构，或要求其家属严加看管，并定期了解情况。《北京市精神卫生条例》第三十五条明确规定，区、县人民政府统筹社区康复机构建设规划，负责因地制宜地创办社会福利性质的社区康复机构，提供社区康复服务。海淀区海棠园便是一个很好的例子，为患者提供食、住服务，积极营造温馨、舒适的环境[15]。家园化的监护方式既能使患者接受集中式的管理，又能提供相对温馨、祥和的环境，降低安全隐患。

4.2 微观层面

4.2.1 做实排查工作：做到底数清、情况明

信息登记工作要全面、无遗漏，做到排查细致、登记详细。北京市由于重大活动比较多，基本在每次重大活动前，派出所民警都要对辖区住户进行入户走访。在每月的例行排查中，责任民警、居(村)委会人员、社区精防医生需要对建立档案的管控对象进行情况摸排。排查虽以专门排查为主，但并不局限于专门性排查，也包括在一些日常走访工作中的了解。信息登记工作应该是动态的。目前，北京市公安局建有对易肇事肇祸精神病人的信息管理系统，运用该系统能及时查询到易肇事肇祸精神病患者是否为在册精神病人；同时针对所有在册的外地精神病人，由北京市治安总队跟进监测，把监测到的信息发送给各个分局，分局下发至各派出所，并动态的更新患者治疗、恢复情况，符合实际地申报管控等级。此外，北京市已开展清理公安库的工作，这既可以避免数据库中列管对象信息冗杂的情况，也可以更为合理的配置管控资源。

4.2.2 实行分类管控：确保不脱管、不漏管、不失控

分类管控是根据行为特征分析、评估易肇事肇祸可能性和人身危险性大小或者已肇事肇祸的危险性程度，以此确定相应的管控等级和具体的管控措施，并根据危险程度等级的逐步提升逐渐加强对精神病人的管控力度，从而实现“关键人员不漏管，普通时间不脱管，关键时刻控得住”。对于风险较低的，如0～2级的京籍病人，可以由其家属监护治疗，与家属无法取得联系的，由属地派出所和街乡政府处理。对于风险级别较高的，如3～5级，送至指定医院治疗，由医院负责观测。对已接受强制医疗或经医护、监护后，长期情况稳定的患者，可以经评估后降低管控等级，以此突出重要的管控对象。京籍肇事肇祸精神病人送往安康医院一般采取就近原则，非京籍肇事肇祸精神病人一般送往昌平区中西医结合医院强制医疗。

4.2.3 搭建共享平台：信息沟通、反馈及时、严格保密

在一定范围内根据实际需要建立共享机制，有利于各部门及时、主动掌握社区易肇事肇祸精神病人情况，把预防和管理工作中的被动转化为主动。针对信息共享可以建构一套完整的机制，搭建以互联网、档案信息数据平台为基础的网络空间，将公安机关、综治部门、民政部门、医疗部门、社区的村、居民委员会纳入管理平台主体范围，根据其工作需要授予相关的权限和制定责任，平台建设要注重对患者信息的保护，既要确保相关职能部门及时了解重症精神病患者情况，又能保证信息的保密和严防泄露。

目前，在北京市各主体部门的共同努力下，管控肇事肇祸精神病人态势较为稳定，工作有条不紊。但其中仍面临一些不足，例如具有精神疾病遗传史的家庭往往是经济困难的家庭，政府提供资金帮扶也许微不足道，如何从长远角度减少这类隐患、帮助患者，需从长计议；肇事肇祸精神病患者人员基数大，而管控资源有限，如何从人力、物力和财力上完善资源保障，强化管控水平也是难题之一。