从节约成本角度思考的公共产品与服务

姜妍

[摘    要] 人们使用公共产品后会获得一定利益，而公共产品的生产成本由公众税收来弥补。作为公共产品的主要供给主体的政府，有义务从节约成本角度将公共税收最大限度用于满足人们对公共产品或公共服务的需求。本文分析了公共服务在市场经济体制下的变化、公共产品服务存在的问题，提出节约成本的提供公共产品与服务的措施。

[关键词] 节约成本;公共产品;公共服务

0      引    言

英国经济学家庇古在他的福利经济学研究中，通过个人福利与社会福利的相关性视角，提出有关资源分配的经济学问题——在私人产品与公共产品之间如何使资源分配达到最佳效益。人们使用公共产品后会获得一定利益，而公共产品的生产成本由公众税收来弥补。如果说大众使用公共产品收益获取了正效用，则公众税收则是其消费公共产品付出的成本负效用，等于个人牺牲了取得一部分货币收入或私人产品的机会成本。

对于每一个人而言，公共服务产品的最优供给存在于这样一个均衡点——公共服务的消费边际正效用等于公共税收的边际负效用。或者说公共服务的消费边际效用等于因纳税减少的私人产品边际效用。私人产品被减少的那一部分边际效用如果大于从公共服务消费那里得到的边际效用，则纳税人会对公共产品所需要的纳税有所抱怨，认为税赋太重。同时公共产品的消费效用的非排他性，造成人们即便在公共产品中获得效用的情况下，也会有躲避公共产品成本分摊的动机，税收征管成为一个难题。人们对共享的公共产品效用采取机会主义态度，个人利益的最大化追求使人们希望别人去承担公共产品的成本税费，自己则将收入尽量用于私人产品的购买和消费。

公共财政制度正是这样一种共享性产品的制度设定，人们赋予政府强制征税的权力，依据的是政府将税收用于公共利益实现的公共产品或公共服务的成本开支。政府强制性执行的行政权力，是因为防止有人在公共产品消费时的“免费搭车”，不纳税或少纳税而消费公共产品。公共税收是人们对公共产品的购买成本，正因为税收和公共产品的这种成本分摊机制的关系，人们有权利、也有必要对公共财政的利用效率予以关注。作为公共产品的主要供给主体的政府，有义务以节约成本角度将公共税收最大限度用于满足人们对公共产品或公共服务的需求。

1      公共产品或服务成本分析

我们知道，一件产品或服务是否成为公共产品或公共服务，主要从消费效用的非排他性和取得方式的非竞争性角度考虑。而有些产品或服务排他性虽然存在，但只要排他性设置的成本依然低于其收益，就有可能演变成准公共产品。可以通过一定的排他性设置，将原本是公共产品的效用分割成可以由一部分人专享的半公共产品或准公共产品，比如通过销售门票制度来保证其产品的成本分摊不至于落空。此时，公共产品部分具备了私人产品的性质，亦或找寻到一种介于公共产品和私人产品之间的体制安排。反之，也可以将原本的半公共产品以体制安排的方式，向公共产品体制转换，使公共产品的消费范围扩展到最大限度。我们可以看到，由于体制安排的差异，公共产品与服务有可能在公共品与准公共品之间做出体制选择，这其中差异产生的原因就是供给的产权区分为公共性、半公共性或私人性。假如供給的主体是公共财政，那么该产品或服务就是公共品，否则就将成为准公共品。

2      公共服务在市场经济体制下的变化

由于近年来的体制市场化，导致了公共服务需求的相应变化。计划经济体制下的政府行政是资源配置的工具，然而当整个社会资源配置机制转向主要由市场承担以后，传统的中国行政服务体制已不再适应社会经济体制变迁的要求。

2.1   市场机制配置经济资源，交易维度增长

在市场经济为主导的环境下，政府不再是资源分配的主体，属于配置资源性质的政府行政机构和人员成为缩减的对象。交易的广度和深度在不断加大，市场交易本身需要依托的交易规则也必须更新。公众对法制行政的要求，使得提供市场交易秩序的行政服务需求增长。

2.2   企业和社会尤为珍惜时间资源

交易的速度和频率直接影响到效率。人们无法容忍传统计划经济体制遗留下的墨守成规的行政运作方式，要求按照市场运行的速度和频率来调整提高行政服务的效率。对高效行政的要求，首先最关键的是简化政府行政服务的程序。

2.3   公共经济意识不断深入人心

公共产品的成本是由公共财政所承担，公共财政的收入来源是人们作为公民提供的公共税收。在这种公共经济的新观念下，人们认识到，公共产品（包括公共行政服务）是用自己的一部分货币收入转换成的公共税收所购买的。既然是一种购买消费行为，人们有理由要求像购买私人消费产品一样，进行公共行政服务的效用关注和货币支出的成本比较。正如英国经济学家庇古所说，公民可以在公共税收引发的个人消费效用边际减少与公共服务于个人消费效用的边际增加之间做出比较，即公民完全有权利以纳税人身份对廉洁行政提出要求。人们要求行政收支的公开透明，款项开支接受社会的监督。

3      公共服务存在的问题

3.1   政府行为不规范

一些机关单位为扩大自己可支配的资金额度而开展经营活动。如卫生局开办医院;农业局提供有偿的农业技术服务;人民银行提供大额融资服务等等。由政府相关部门提供某种产品品质鉴定的技术监督工作或公证服务，政府应该义务完成或只收取少额成本费用，但高额服务费定价的现象时有发生。

3.2   成本分摊不合规

将一部分运作成本分摊给企业和社会的现象十分严重。在政府的一些公务活动中，出现由企业提供赞助的情形，或者存在政府出面，企业出钱的做法。比如政府文化管理部门出面组织大奖赛，拉企业赞助，营利归政府，企业做广告。

3.3   政府行政服务成本偏大

我国的政府行政服务成本偏大，这无疑是显露中国公共经济领域资源利用效率较低的一个重要方面。应该进一步提高政府职能效率，使工作程序更加高效、规范、便捷、人性化;进一步完善国家公务员制度;进一步提高行政管理人员的专业化素质，使中国的行政管理体制适应社会主义市场经济体制的发展要求。以公共经济所占用的资源配置效率要旨来讲，就要使公共行政服务的成本得到较好控制。

4      节约成本的提供公共产品与服务的措施

我国公共行政服务改革在机构设置层面完成以后，应进一步采取节约成本的提供公共产品与服务的措施。

4.1   建立卓有成效的人员激励体制和压力机制

政府公共行政部门的人力资源开发需要形成竞争机制，对于企业从业人员来说，有产业后备军的就业竞争机制存在，公务员虽然与其不同，但人员素质提高的激励和压力机制还是应该存在。人力资源素质的良莠不齐，是我国部分公共行政服务效率低下的主要原因之一。我国的一些政府公共部门依然是劳动密集型部门，提高人员工作效率，对于节约公共行政服务成本意义重大。同时，要提高公共行政服务的效率档次，人员素质必须得到改善。一方面应增加人力资本的投入，对存量的公务员进行教育培训和对新增公务员作严格的素质要求;另一方面则应通过压力机制和竞争机制，对现有人力资源进行开发。旱涝保收的收入分配机制使公务员无薪酬压力，事业单位已推行养老保险制度，政府行政单位的公务员薪酬制度可以借鉴实行。传统论资排辈的晋级用人机制极度压制行政服务人员的创造性和主动精神，只有通过竞聘上岗，绩效考核，择优选拔，庸者淘汰等激励机制，才能优化公共服务部门的人力资源，节省劳动成本。

4.2   强化行政开支的财政预算管理

假如预算可以随意突破，从根本上说是社会购买的公共行政产品服务的任意涨价。作为纳税人消费公共行政产品服务，如果不能通过中央及地方各级政府对财政预算给予严格的约束，意味着公共行政产品供给者的供给成本失去了买卖双方的对称性约束，买方是被动接受者，卖方是不受约束的垄断供给者。本来公共产品买卖之间的委托代理链条就很长，如果中间的环节是名存实亡的，政府不能对公共行政开支起约束作用，那么公共行政的成本实际上是由卖方随意变更，会导致预算成本虚设，不利于节约成本。

4.3   通过市场竞争机制约束政府采购价格，降低公共服务成本

政府采购民间市场供给的产品与服务作为中间投入品，应通过市场竞争形成政府采购价，约束和降低政府公共行政服务的生产成本。虽然政府公共行政服务是垄断产品，而且几乎没有可替代的空间，但公共服务产品的最优供给存在均衡点，即公共服务的消费边际正效用等于公共税收的边际负效用。政府如果提供一个昂贵的垄断性服务产品，则对于公民而言是一种不堪重负的公共制度安排。假使供给价格可以是卖方独家垄断的价格，就不会对公共行政服务的投入品和资源考虑成本节约。不仅会有像EPSON 1600打印机10年一贯制的采购价格现象出现，而且可以看到政府在某种行政服务中对投入的人力和物力不计成本的做法，比如植树季节“人多树少”的栽种活动。这种高昂的公共服务成本最终是由纳税人去承担的，如果公民对政府服务体制改革失望，躲避公共服务成本较为极端的做法就可能出现，例如公民或通过移民离开，或出现针对政府的消极情绪，那将大大增加政府管理社会的成本。

主要参考文献

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