新《土地管理法》对集体土地房屋征收工作的影响分析

何晓伟

摘 要：随着工业化、城镇化的快速推进，征地规模不断扩大，因征地引发的社会矛盾凸显。新《中华人民共和国土地管理法》（下简称新《土地管理法》）在改革土地征收制度方面作出了多项重大突破，引发社会普遍关注。分析了新《土地管理法》对集体土地房屋征收的影响。

关键词：新《土地管理法》;土地房屋征收;变化;问题

文章编号：1004-7026（2020）12-0033-02         中国图书分类号：F293        文献标志码：A

2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过《中华人民共和国土地管理法》修正案，自2020年1月1日起施行[1]。

1  新《土地管理法》中土地征收的主要变化

1.1  调整土地征收程序

新《土地管理法》改变了传统的“先报批后征收”模式，实行全新的“先签约后报批”模式，建立征地报批前程序和征地批后公告程序。以厦门市为例，征地报批前程序包括调查、评估、公告、听证、登记、协议6个程序;同时设定“三公告”流程，改变了原有的“两公告”模式，明确了签订补偿安置协议作为申请征收土地的前置工作，有助于进一步保障被征收人在整个征地过程的知情权、参与权和监督权。

1.2  明确界定公共利益范围

新《土地管理法》首次对土地征收的公共利益范围采取列举的方式加以明确，明确因军事和外交、政府组织实施的基础设施、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程建设需要，以及成片开发建设等6种情形可以依法实施征收。这一规定有利于缩小征地范围，限制政府滥用征地权，很好地界定了公共利益的范围且不作扩大解释。

1.3  最大限度保障被征地农民的合法权益

新《土地管理法》将最大限度地保障被征地农民的合法权益。首次明确了土地征收补偿的基本原则是保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征收农用地的土地补偿费、安置补助费通过制定公布片区综合地价确定，彻底改变了过去以年产值倍数计算土地补偿费和安置补助费的规定。征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费及农村村民住宅、其他地上附着物等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。

1.4  改变征收争议的处理方式

新《土地管理法》对因征收集体土地房屋引发的争议处理没有进行明确，但从《土地管理实施条例（征求意见稿）》可以看出，征收争议的处理应该会参照国有土地上房屋征收作出征地补偿安置决定。被征收人在规定的期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼又不腾退的，可依法申请人民法院强制执行。

2  新《土地管理法》征收可能面临的主要问题

2.1  公共利益界定方面

新《土地管理法》对公共利益的范围界定相比过去有所进步，但范围仍然较为宽泛，尤其是最后两项“成片开发建设需要用地”和“法律规定为公共利益需要”。征收集体土地是各级地方政府土地收储的主要来源，新《土地管理法》实施后，地方政府征收集体土地将受到严格限制，土地财政面临较大影响。在“成片开发”的标准尚未制定前，地方政府认为在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内无论是什么用途都属于成片开发并实施征地，不仅没有达到立法缩小征地范围的本意，反而扩大了征地范围。

2.2  补偿标准适用时点问题

从《土地管理实施条例（征求意见稿）》和各地已出台的暂行办法看，土地征收程序主要分为启动征收公告、补偿安置公告和批准后的土地征收公告、补偿安置公告后启动签订补偿安置协议等相关工作。按照房屋征收工作实践来看，征收房屋尤其是住宅房屋，从补偿安置公告启动商谈签约到土地征收批准往往历时多年，而征地片区综合地价每3年调整一次，因此补偿安置公告到批准后的土地征收公告期间极有可能会碰到补偿政策调整。若土地征收公告前出现补偿标准调整，已签订补偿协议的被征收户会要求按照新的补偿安置标准进行补偿。如果政府不同意补差，将造成新的矛盾和纠纷，给后续工作带来阻力。

2.3  征收补偿费用发放问题

对于被征收户来说，征收补偿协议签订后，“究竟什么时候能拿到补偿款”是最关心的问题。以往在土地房屋征收特别是房屋征收时，按照“先补偿，后搬迁”的原则，补偿协议会明确补偿方式、补偿金额和支付期限，并且按照约定的時限支付补偿款。新《土地管理法》规定，应当测算并落实有关费用，保证足额到位，但未明确征收费用何时拨付。为避免项目未经批准土地征收造成已支付补偿款难以追回的情况出现，征收补偿费用应在土地征收申请经依法批准后支付给被征收人。被征收人从签订补偿协议到领取补偿款要等待多年，可能因此拒绝签订补偿协议，导致征收工作陷入“不付钱不签约”和“不签约没钱付”的恶性循环。

2.4  集体经营性建设用地征收补偿标准问题

新《土地管理法》的亮点之一就是集体经营性建设用地可直接入市，这无疑对集体经营建设用地的征收工作带来巨大挑战。以厦门市为例，目前征收集体土地村镇企业用地补偿标准最高为500元/m2，同经营性用地出让价格差距巨大，利益上的巨大差距将对征收工作造成冲击。

3  新《土地管理法》实施后征收工作的建议

3.1  尽快出台“成片开发”界定标准

为避免地方政府对成片开发的扩大化，应尽快出台“成片开发”的界定标准。除了法律上明确的“应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划”的规定，还应对“成片开发”标准作出具体规定，便于执行和操作。

3.2  加强新法宣传，完善配套政策

（1）进一步加强新法及配套政策的宣传引导力度，让被征收人了解土地房屋征收实行全新的“先签约后报批”模式，消除协议签约之后久久拿不到补偿款的顾虑。

（2）研究征收补偿款发放办法，探索土地征收报批前拨付补偿款的可行性;进一步缩短土地征收批准时间，除“成片开发”以外符合公共利益项目的土地征收批准权限可试点下放地方政府，消除地方政府后顾之忧。

（3）明确补偿标准适用时点，建议以土地征收公告时点作为补偿标准适用时点;在补偿安置公告和土地征收公告期间涉及标准调整的，要制定相应的补差办法和措施;地方政府和法院要结合新法对补偿协议范本和条款统一完善，规避法律风险。

3.3  集体经营性建设用地入市优先

（1）地方政府应当坚持土地资源的市场化配置，维护集体土地权益的利益。对于农村和城郊的经营性用地，原则上不应再征收，应该直接进入土地市场，增加农民土地财产收入，赋予农民更多财产权利，更好保护农民合法权益。

（2）除“成片开发”以外的公共利益项目征收集体经营性建设用地，需提高补偿标准。地方政府应该结合集体经营性建设用地入市收益情况和国有土地经营性用地出让价格，制定征收补偿标准，确保集体经营性用地征收工作顺利推进。

参考文献：

[1]十三届全国人大常委会.中华人民共和国土地管理法[S].2019-08-26.

（编辑：季  鑫）