国内外孤儿帮扶制度梳理及反思

摘 要：文章在对国内外孤儿帮扶政策和项目进行梳理与解读的基础上，对相关政策和项目取得的基本经验和存在的问题进行反思，从帮扶主体、帮扶内容、帮扶客体、帮扶效果等方面进行评价，提出要构建全员协同参与的大社会帮扶机制，实现物质性帮扶与发展性帮扶的精准供给，探索“输血式+造血式”的双向融合帮扶模式。

关键词：孤儿帮扶;制度;反思

2020年全面建成小康社会是我们党向全体人民和历史作出的庄严承诺。消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是党在全面建成小康社会中的重要使命和任务。作为脱贫攻坚的重点对象，对孤儿群体实施精准帮扶和积极关注，既是当前的一个重要政治课题，也是一个影响深远的社会课题。据官方统计，截至2018年底，全国共有孤儿30.5万人。面对如此庞大的孤儿群体，如何对他们实施民政救助，将救助和帮扶延伸到孤儿成长过程的方方面面，是我们在脱贫攻坚中必须思考和解决的问题。因此，必须在充分借鉴和研究国内外孤儿帮扶制度、项目的基础上，进一步提升孤儿精准帮扶的能力，为进一步打好脱贫攻坚战提供政策参考和智力支持。

一、国内外孤儿帮扶政策与项目梳理

（一）国内外孤儿帮扶政策梳理

1.国外的孤儿帮扶政策梳理。由于社会福利政策与经济发展水平息息相关，且呈现出不同的阶段特征。国外对孤儿的救助主要从儿童社会福利的角度进行的。早在1601年，英国女王伊丽莎白便颁布了世界上最早的社会保障法——《济贫法》，以法律制度的形式明确了对包含孤儿在内的贫困人民的救济，开创了儿童社会福利立法的先河。其后，随着工业革命开展和政府职能的转型，西方国家在儿童社会福利体制建设方面不断完善，逐步形成了以社会救助型儿童福利、教养取向发展型儿童福利、社会保护型儿童福利以及社会参与式整合性儿童福利为代表的四种儿童福利范式，并产生了影响深远。社会救助型儿童福利范式认为教养儿童是家庭的私事，国家在儿童救助保护中只扮演剩余性和最后出场者角色，只有不得已时国家才承担救助责任，且救助对象多局限于弃婴、孤儿、残疾儿童等特殊弱势群体，其更多强调个人责任和自力更生。教养取向发展型儿童福利，特别关注儿童的社会化发展过程，聚焦所有儿童的启蒙教育以及生理、心理、人格等方面的健康发展，充分挖掘儿童的潜能，使其成为社会有用之才。社会保护型儿童福利认为儿童是社会上最需要关怀和保护的弱小群体;教养儿童不仅是家庭的责任更是国家的重要职责;注重关心儿童的价值和个人尊严;在儿童的保护中需要社会各界专业人士如社会工作者、医务工作者以及法律工作者等的积极介入与干预。社会参与式整合性儿童福利认为个体是儿童社会福利事业的核心，儿童不仅仅是消极被动的接受教养、保护、救助，更应该积极主动的参与社会生活，要积极发挥主观能动性。

2.中国国内的孤儿帮扶政策梳理。我们党和政府历来重视对孤儿的帮扶和救助，进入新世纪以来，2006年3月民政部等15个部门联合颁布了《关于加强孤儿救助工作的意见》，首次提出“建立政府领导、民政牵头、部门配合、社会参与的孤儿救助保护工作机制”，采取多种形式妥善安置孤儿，满足孤儿在基本生活、教育、医疗、就业和住房等方面的基本需求，鼓励社会力量参与孤儿救助。这是国内首个关于孤儿救助的综合性制度文件，所倡导的公平性原则、城乡一体化原則、以国家为主导的原则具有划时代的意义，是中国儿童福利发展史的里程碑。2010年11月，国务院办公厅颁布了《关于加强孤儿保障工作的意见》，进一步明确了孤儿安置的渠道，倡导采取亲属抚养、机构养育、家庭寄养、依法收养四种方式妥善安排孤儿生活，并从建立孤儿基本生活保障制度、提高孤儿医疗康复保障水平、落实孤儿教育保障政策、扶持孤儿成年后就业、加强孤儿住房保障和服务等方面进一步健全孤儿保障体系，维护孤儿的基本权益。《意见》还提出要加强儿童福利机构建设，完善机构设施，拓展工作队伍，发挥福利机构作用，切实为孤儿的成长提高专业化的保障。2019年，在脱贫攻坚战进入决胜的关键阶段，为解决事实孤儿的生活困境，民政部等12个部门联合颁布了《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》，将事实无人抚养儿童纳入孤儿福利保障范围，从申请、查验、确认、终止等环节规范救助资格，从生活保障、医疗康复、教育资助、关爱服务等方面对事实孤儿进行救助，提出可以“引入专业社会组织和青少年事务社工，提供心理咨询、心理疏导、情感抚慰等专业服务”，培养孤儿的健康心理。在这些政策的指导和鼓励下，“孤儿高等教育助学工程”、“残疾孤儿手术康复明天计划”等一大批项目大量涌现，国内的儿童福利和救助机构不断增长，国内对孤儿的帮扶更加持续全面深入。

（二）国内具有代表性的孤儿帮扶项目梳理

1.孤残儿童高等教育助学工程。该项目是由中国儿童福利和收养中心，联合重庆城市管理职业学院、长沙民政职业技术学院、北京社会管理职业学院等高校，通过高校单独招生和统一招生的方式使大龄孤儿接受高等职业教育，不断提升他们的受教育水平。项目经费由民政部本级福利彩票公益金承担。该项目自2008年实施以来，资助了2300余名孤儿学生完成了职业教育，学生在校期间能够在学习、生活、心理、健康、发展上得到切实关爱。2019年3月在对重庆城市管理职业学院133名在校孤儿学生的抽样调查中，有98%的学生认为助学工程对自身的学习态度和生活产生了很大的积极影响，100%的学生对学校助学工程的整体评价表示满意，“助学工程”取得了良好的社会效果。2019年，原孤残儿童高等教育助学工程项目停止，“福彩圆梦·孤儿助学工程”开始实施，项目资助对象扩展至所有考入普通全日制本科院校、高等专科学校和高等职业学校的孤儿学生，项目由各级民政部门具体负责组织。

2.孤儿医疗康复明天计划。“明天计划”是专门支持残疾孤儿进行手术治疗和康复训练的公益项目，由福利彩票公益金提供资金支持，各级民政部门负责具体实施。2004年，民政部启动了“明天计划”，在项目实施伊始专门针对福利机构收养的0至18周岁具有手术适应症的残疾孤儿，其后项目不断增加投入、扩展规模，2018年项目实施对象扩展至社会散居孤儿，民政部专门制定了《“孤儿医疗康复明天计划”项目实施办法》，拓展了项目报销和受益群体范围，优化了项目实施的工作流程，全面规范了项目资金的使用，明天计划全面纳入儿童福利工作范围。项目开展十多年来，资助了12.5万名孤残儿童进行手术治疗和康复训练，取得了良好的社会反响。

3.慈幼共创·爱心护航散居孤儿帮扶项目。此项目是由重庆儿童救助基金会发起，围绕孤儿的身心发展需要，通过个案管理、周末学堂、心理辅导、小组活动等方式解决孤儿在成长方面遇到的问题，帮助孤儿解决生活学习困难，促进他们身心健康，尽快融入社会。项目主要从散居孤儿的个体需要出发，以心理咨询师和社会工作者为主要力量，动员孤儿的朋友、学校老师、监护人、志愿者、政府工作人员等协同参与，将心理辅导和社会工作方法相融合，全方位重点关注孤儿的心理需求和能力发展。2014年，重庆永川164名散居孤儿成为首批帮扶对象，项目实施一年多以后，孤儿的人际交往、沟通协调、学业成绩都有了大幅度的提升。

二、国内外孤儿帮扶政策与项目的总体评介

（一）政府发挥主导作用，社会力量积极参与

在孤儿的帮扶中，政府是实施主体，亲属、社会组织等其他社会力量是补充，为孤儿的救助提供支持，帮扶主体呈现多元协同特点。不同的帮扶主体之间的职能以及侧重点各不相同。政府在孤儿的帮扶中承担着政策指导、资金供给、项目安排、机构建设等职能，侧重于帮扶政策的提供与福利保障;家庭是社会散居孤儿的帮扶主体，承担着孤儿吃、穿、住、行等日常基本生活的保障职能;社会组织的动员能力较强、操作灵活，侧重于关注孤儿的心理健康、情感需求等方面，重点对其进行心理关怀和情感抚慰。

（二）经济性资助为主，发展性能力培养为辅

国内的孤儿帮扶政策主要处于救助为主的阶段。一方面帮扶内容全面、涵盖面广，囊括了孤儿的基本生活、入学教育、医疗康复、就业住房等成长过程的方方面面，提供了许多实质性的帮扶举措，对于孤儿的关怀主要以物质激励为主，多局限于提供经济资助，精神关怀相对较少，对孤儿发展性能力的培育不足。对孤儿在社会化过程中遇到的问题探究甚少，孤儿的学业发展、心理健康、能力培养、素质提升等发展性需求鲜有涉及，孤儿渴望认同、渴望回归的亲情需求难以满足，孤儿顺利融入社会所必备的能力培育方面尚待深化。

（三）普适性资助受众面广，精准性帮扶关注不足

当前，国家较为重视普适性的救助，提供物质资助解决孤儿的生活困境，现有的帮扶体系难以有效支撑孤儿精准帮扶这一国家策略，在当前的一些孤儿教育救助项目中，有不符合孤儿身心发展水平，无视孤儿个体差异的救助行为的存在，碎片化的帮扶举措也并未完全照顾到孤儿的核心需求，孤儿的个性化、差异性需求未得到有效关注，未能实现供给侧与需求侧的精准匹配。

（四）个体参与性不强，社会责任感教育有待深化

孤儿的帮扶主要依靠国家、家庭以及社会组织的主动救助，由于自身独特的成长环境以及标签效应，孤儿自身的合理需求不敢进行有效表达，只能消极被动的接受给予，在帮扶中孤儿个体的参与性欠缺。同时，有个别孤儿学生自我救助意识不强，把资助看做理所应当，甚至形成依赖心理，存在着等靠要的思想，进入社会后不知道依靠劳动创造价值，而是继续等待他人救助，孤儿的社会责任感教育、感恩教育和主动意识都需要进一步加强。

三、国内外孤儿帮扶政策与项目的反思

（一）构建全员协同参与的大社会帮扶机制

孤儿的帮扶救助仅仅依靠国家或者家庭是远远不够的，需要政府、家庭、学校、社会等多种力量协同参与，建立起全员协同融合的帮扶机制，在政府的统筹推动下，各部门团结协作，家庭、邻里、社工等社会人员积极介入，社会公益组织协同配合，全民进行监督，共同做好孤儿的帮扶工作。要注重对孤儿大学生的帮扶救助，积极整合教育部门、民政部门、学校、社区、社会福利机构和相关社会组织的力量，依托高校学生工作队伍和专业社工机构的力量，各司其职，密切配合。同时，要建立强有力的立法保障，依靠规章制度和法律条文规范明确帮扶主体的责任，监督帮扶项目的运行，使其制度化、规范化。

（二）实现物质性帮扶与发展性帮扶的精准供给

对于孤儿的帮扶，不能仅仅停留在生活费的支付和承担上，而应该注重社会化过程中发展性能力的培育。在帮扶内容的供给方面，既要保障孤儿的基本生活，又要关注孤儿的价值观塑造、学业发展、心理健康、能力培育、素质提升，不同的帮扶力量之间要实现沟通交流、协调融合，打破各自为政的局面。要增强帮扶供给的精准性，要利用社工專业方法，发挥专业力量作用，对孤儿、福利机构、供养家庭等群体进行问卷调查、走访访谈，在保证孤儿基本物质生活的基础上，准确了解孤儿的个性化差异和实际需求，因地制宜，针对孤儿学生的需求进行经济、心理、学业、情感等方面的精准帮扶。

（三）探索“输血式+造血式”的双向融合帮扶模式

教育是人的社会化的重要途径，孤儿帮扶的核心在教育。因此，对于孤儿的精准帮扶，要坚持助人自助的社会工作理念，既要扶贫，又要扶志，坚持“输血式+造血式”的双向融合，积极探索孤儿自力更生的帮扶机制，鼓励他们主动参与，激发其内生动力。要加强对孤儿学生的劳动教育，培养他们自己创造、自我救助的意识，进一步培养他们的社会责任感和担当意识。

参考文献

[1] 刘继同.儿童福利的四种典范与中国儿童福利政策模式的选择[J].青年研究，2002（6）：38-43.

[2] 加强孤儿救助工作的意见[Z].2006-03-29.

[3] 国务院办公厅关于加强孤儿保障工作的意见[Z].2010-11-16.

[4] 关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见[Z].2019-06-18.

[5] 杨瑛.教育学视域下的中国孤儿教育救助[J].当代青年研究，2011（1）：72-75 .

基金项目：本文系重庆市教育科学规划课题《基于社会学视域的孤儿大学生精准帮扶体系构建》（项目编号：2017-GX-160）的研究成果。

作者简介：张淼（1987.02- ），女，汉族，河南南阳人，讲师，重庆城市管理职业学院，研究方向：大学生思想政治教育、学生教育与管理。