完善环境公益诉讼制度

沈吴冕

摘 要：2018年4月27日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国人民陪审员法》规定环境公益诉讼陪审制度的基本条件，这为环境公益诉讼制度的有序开展奠定了良好的理论基础，这是我国环境诉讼制度方面的新突破，也势必为陪审制度更进一步的发展开创了新局面。但环境公益诉讼案件较为复杂，而条文中的规定过于简单、抽象，无法填补实际环境公益诉讼案件工作中的漏洞，远不能应对实际工作中产生的困难。为更好的满足具体环境公益诉讼案件的需求，对于环境公益诉讼陪审制度的人民陪审员任选机制、专家陪审员选任制度缺乏可操作性、陪而不审、缺乏激励机制等一系列的问题，还需要通过科学分析、合理的解释和后续的立法加以完善，以保障环境公益诉讼陪审制度有效地处理环境公益诉讼案件，努力让人民群众在每一个环境公益诉讼案件中感受到公平正义。

关键词：公益诉讼;人民陪审;事实认定

2012年新修订的《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。这是环境公益诉讼首次被写入法律之中。但2012年-2014年我国环境公益诉讼案件数量却几乎为零，直到2015年的《环境保护法》实施以后，笔者通过《中国环境司法发展报告（2015-2017）》、《中国环境资源审判（2016-2017）》、《中国环境资源审判（2017-2018）》观察到环境公益诉讼案件数量、检察机关提起公益诉讼的案件呈现不断增长的趋势。 自环境公益诉讼案件数量呈不断增长的趋势，特别是检察机关提起公益诉讼的数量出现激增的前提下，学界不断在研究对环境公益诉讼制定，但是大多集中在诉讼主体和程序规则等相关领域，而环境公益诉讼陪审制度却很少被关注。《人民陪审员法》中对环境公益诉讼的陪审制度的规定仅有3条，如果不进行细化，那么环境公益诉讼陪审制度的运用将无法满足实际工作的需求，无法达到制度本身的预期。因此可通过不足之处的分析提出可能的解决方案，以保证环境公益诉讼陪审制度的良性发展。

一、人民陪审制定对公益诉讼存在的不足之处

（一）人民陪审员选任机制不够科学

《人民陪审员法》第五条规定“担任人民陪审员，一般应当具有高中以上文化程度。”根据这条规定各地法院对人民陪审员的选任往往偏向于“高学历、高素质”，普通社会公众很难成为人民陪审员，人民陪审员大多从党政机关和事业单位的工作人员中选取，如党政干部或政协委员、人大代表、高校教师等，他们中大多数都是社会中的精英。过度强调人民陪审员的“精英化”不仅明显违背了这一制度所可能体现的司法民主功能，更重要的是违反了理性法律论辩规则中的真诚性原则，从而限制了其司法功能的发挥。《人民陪审员法》对人民陪审员的任期规定为五年，而非“一案一选”制，且对是否连任没有做出规定，这样很容易使有的陪审员连续担任陪审员成了所谓的“陪审专业户”。陪审员任期制不利于调动和保持其参与陪审的积极性，也有悖于设立陪审制度的初衷，不利于发挥陪审员在审判者应起的作用，也失去了人民陪审的意义。五年的任期过长，容易使腐败滋生，“人情化”会影响法律的公平正义，最终降低人民群众对公正司法的信任感。

（二）专家陪审员选任制度缺乏可操作性

环境公益诉讼案件由于涉及对象广泛、社会关系复杂、科学技术性强等特点，这就要求参与审判的人员具备相应的环境专业知识和经验。专家陪审员的加入可对相关的证据和专业性问题的审判提供帮助。但我国法律对环境公益诉讼案件专家陪审员应该具备的资质、学历等要求并未作出明确规定，从而导致在司法实践中组建专家陪审员队伍的标准各有不同。虽然《人民陪審员法》第五条规定“担任人民陪审员，一般应当具有高中以上文化程度。”但这与环境公益诉讼案件所需人民陪审员的专业性不符，而且现行的“随机抽取”任选方式与专家陪审员的行业特点难以契合。所以对于此类案件专家陪审员的任选机制有待作出进一步明确的规定。

（三）陪而不审已成为常态化现象

在环境公益案件审理中，人民陪审员仅仅作为“凑数”的角色，其各项审判权力不能得到合议庭的充分保障，极大地影响了人民陪审员的参陪积极性，陪而不审的现象由此产生。有些人民陪审员仅把参与环境公益案件的程度停留在“陪”的层面上。也就是说，在审判具体环境公益案件时，有些人民陪审员只是充当“陪”的角色，坐在审判台上，做一做样子，摆一摆架势，有的甚至从头至尾一句话也不说，整个庭审过程完全由法官来操纵，所以这就使得人民陪审员参与环境公益案件审判仅仅流于形式，而这种形式意义上的陪审也毫无实际价值可言，人民陪审员在这种情况下也完全成了法官的陪衬。另外，有些人民陪审员不但陪而不审，而且还合而不议。这是指在合议庭具体评议环境公益案件时，也仅是由审判长一人综述案件事实，阐述相关法律规定，并拟定出案件的处理意见，而作为合议庭组成部分的人民陪审员在这时起的作用只是点点头，表示一下同意。在这种情形下，人民陪审员也是充当了一次摆设，根本没有实质的参与案件评议，当然这与案件审理时没有实质参与审判也是密切联系的。陪而不审、合而不议的现象影响恶劣，它使得我们的人民陪审员制度成了摆设，人民陪审员制度的价值更因此无法得到体现，名义上的有人民陪审员参与的合议庭审判，实际上却成了法官的独任审判。

（四）缺乏相应的激励机制

在司法实践中，绝大多数人民陪审员具有本职工作，但环境公益诉讼案件审理过程中往往存在着案情复杂、耗时长等特点，同一环境公益诉讼案件需要多次开庭或合议。这势必占用人民陪审员的工作时间，影响他们的正常工作。但与之不相称的是，我国对人民陪审员的经济补助缺乏明确地激励。《人民陪审员法》虽然在第三十条规定“人民陪审员参加审判活动期间，由人民法院依照有关规定按实际工作日给予补助。人民陪审员因参加审判活动而支出的交通、就餐等费用，由人民法院依照有关规定给予补助。”但是具体实施各地不同。就我院而言，人民陪审员的补助标准为100元/次。低廉的补助标准与人民陪审员的付出难以相当，这必然打击人民陪审员参加环境公益诉讼案件的积极性。所以建立统一有效的人民陪审员激励机制和补助标准对于环境公益诉讼制度的完善有极大地帮助。

二、完善环境公益诉讼中的陪审制度

（一）优化人民陪审选任制度

（1）放宽陪审员任选条件。《人民陪审员法》对陪审员的学历要求是高中以上，但对于部分农村或贫困地区来说，那些公道正派、德高望重的人可能达不到这一要求。为了能让更多群众实际参与案件的审理，有必要放宽对人民陪审员的学历要求。在很多法官的观念里面，人民陪审员的素质与其学历呈正相关，但实际上解决纠纷的能力更依赖于个人的实践经验。许多村干部可能只有小学、初中学历，但因为长期扎根基层，社会阅历和经验丰富，对乡土人情比较熟悉，热心陪审事业，有助于法官深入基层调查，更好地掌握环境公益诉讼案件的一手资料，所以不能将高学历作为评价陪审能力的门槛。很大一部分热心参与陪审的普通大众被婉拒就是因为学历达不到要求。因此，放宽人民陪审员的学历要求具有现实意义。对于主动报名加入人民陪审员队伍的群众，只需对其个人信息、工作经历等做简单登记即可，不需要用硬性条件对其进行限制。只有这样，才能充分发挥“平民智慧”。

（2）缩短陪审员任期。这是针对“陪审专业户”及陪审员的选择不具广泛性的弊端的。任期过长会打消人民陪审员的积极性。我国规定陪审员的任期是5年，我认为这个时间偏长，应当适当缩短。其次，规定在一定的期限里一个陪审员只能参加一次审判，确保一审一换。

（3）宣传陪审员制度。在我国，普通群众对陪审员的认知大多来自网络、电视、报纸等媒介，即便是听说过人民陪审员，也不清楚人民陪审员的具体工作是什么，更不明白如何成为一名陪审员及陪审员对法院工作的意义。更有人直接表示，压根不知道陪审员是怎么回事。因此，在法律制度不断完善，人民法治意识不断加强的今天，对人民陪审员制度的宣传势在必行。通过多媒体循环播放《人民陪审员法》，解释人民陪审员的重要意义及选任条件，让更多群众了解人民陪审员;通过在各乡镇、机关单位张贴人民陪审员的选任告示，让更多热心公益的人参与到这项公益失业中;通过法院活动日和法治宣传日，让普通群众观摩庭审，了解人民陪审员实际的工作内容。

（二）完善专家陪审制度

（1）明确专家陪审员遴选要求。目前，我国对于专家陪审员的遴选要求主要依据 《人民陪审员法》进行，但环境公益诉讼案件由于其专业性较强，在司法实践中对人民陪审员的素质提出了更专业的要求。因此，对此类案件中专家陪审员的遴选要求有必要在《人民陪审员法》规定的基础上，进行更精确的限制。当然，为了保证法律的一致性，专家陪审员的遴选程序也理应与人民陪审员的遴选程序相符合。

具体来说，在年龄上，需年满28周岁;在学历方面，专家陪审员的文化程度应在大学本科及以上;在专业方面，专家陪审员必须掌握环境保护方面的专业知识或技能，并且在此领域服务满三年;在其他方面，应拥护中华人民共和国宪法，遵纪守法、品行良好、公道正派，具有正常履行职责的身体条件等。

（2）细化专家陪审员遴选程序。第一，建立专家名册。人民法院可结合司法实践中涉及环境公益诉讼的典型案件确定所需专家的专业知识类型，如建工质地、生物医学、环境科学等多种学科，然后根据不同类型在全省范围内统计专家数量，按类型建立专家名册。然后根据不同案情，从专家名册中随机选取一定数量的专家名额，建立候选专家名册。此外，专家还可以通过专家自荐，基层组织、专家所在单位向人民法院推荐等方式进入候选专家名册。

第二，审查专家资格。人民法院可就专家陪审员的资格向同级政府进行核查，同时征询候选专家的意见。如有需要，也可采纳专家所在单位、经常居住地的基层组织的意见。

（三）提高陪审参与度

人民陪审员的选任仅仅是保证陪审制度发挥作用的前提，只有在科学合理选任陪审员的基础上保障陪审员的高质量参审，方能最大程度的实现环境公益诉讼陪审制度的作用。陪审员对案件没有实质性的决定权是人民陪审弱化的一个主要因素。在环境公益案件的审理过程中，人民陪审员因为没有实际决定权，势必将决定权交付给审判经验丰富且具有实际决定职权的法官，无法将自己人民陪审员的职能发挥到最大。因此，陪而不审的问题就显得尤为突出。为了激发人民陪审员参与案件的陪审积极性，应从赋予人民陪审员适当的决定权着手，这是改善人民陪审环境重要的一点。具体可细化为，当人民陪审员参加三人合议庭审判案件时，对事实认定、法律适用，人民陪审员可独立发表意见，行使表决权。当人民陪审员参加七人合议庭审判案件时，对事实认定，独立发表意见，并与法官共同表决;对法律适用，可以发表意见，但不参加表决。（人民陪审员法第二十一、二十二条）当然，人民陪审员不具有与审判员相当的审判能力，案件的法律适用与最终判决不能由人民陪审员主导。更重要的是，让人民陪审员及时参与环境公益诉讼案件的审理过程，不仅能激发人民陪审员的积极性，而且能及时有效地监督和制约审理法官。

（四）加大财政投入

任何制度的实施都离不开财政支持。只有足够的财政支持才能使人民陪审员制度发挥最大作用。财政支持不仅体现在对法院工作的各种软硬件保障上，更体现在对人民陪审员因工作耽误所损失的经济支持上。人民陪审员大多有自己的本职工作，在行使陪审的权利时，需要付出较多的精力和经济成本。如果没有对应的经济补偿，其参与陪审的意愿会不断降低。因此财政补助能保障人民陪审员更有效地行使自己的权利。细化后勤保障标准，提高陪审待遇，对陪审员时间精力付出予以相当补偿，这些措施一方面能使陪审员受益，另一方面更能激发其参与司法、维护公平正义的正确价值观和荣誉感，从而使陪审的积极性最大化。

参考文献

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[2] 邓昊.专家陪审制度研究[D].山西大学，2017.

[3] 余彦.环境公益诉讼陪审制度研究——以《人民陪审员法》相关条文为中心[J].法治研究，2018（6）：80.