疫情防控期间交通项目工期延误法律问题“对对碰”

文/交通运输部管理干部学院发展研究中心 霍艳丽

2020 年春节期间，一场令人始料未及新型冠状病毒肺炎疫情在全国肆虐蔓延，全国各地陆续启动重大突发公共卫生事件一级响应，采取了交通管制、延期开复工等一系列措施。疫情对各行各业都带来巨大冲击。

交通建设是我国基础设施建设的重要组成部分。交通建设项目往往造价高、投资大；点多、线长、面广，施工区域经常跨越省（市、县），此次疫情防控对交通建设项目的影响非常明显。由于人员的隔离、交通的阻断、施工的叫停，大量工作人员不能到岗，材料供应链中断……交通建设项目不可避免会遭遇工期延误问题，由于造价高、投资大，相应停工、延误工期损失比起其他建设项目，损失更加明显。

对此，交通运输部及时发声，在2 月9 日就发布《关于贯彻落实习近平总书记重要指示精神统筹做好疫情防控加快公路水运工程复工开工建设加大交通投资力度的通知》，提出除湖北省和其他疫情防控任务较重地区外，气候条件符合施工要求的，原则上应在2020 年2 月15 日前做好复工准备，力争2 月20 日前复工。

从数据上也能看出，交通运输企业和交通投资项目的复工复产复运有序推进。根据国家发展改革委公布的数据，截至2 月25 日，全国533 个重大交通项目开复工率为70.17%。其中铁路项目37 个，高速公路项目459 个，长江干线航道整治工程项目7 个，机场项目30 个。

那么，因疫情防控延误工期的交通建设项目，产生的费用、责任到底谁来付？法律层面是如何规定的？应当如何解决？或许此文可以解答你的疑问。

什么才叫工期延误？

要了解工期延误，首先要厘清两个概念：第一，什么是合同工期和顺延工期。第二，什么是日历工期和实际工期。

合同工期一般是指在合同协议书约定的承包人完成工程所需的期限，合同工期可以分为两部分:签约工期和顺延工期。签约工期在合同签订时就已经明确，相对固定。在工期无顺延时,签约工期就是合同工期。当存在顺延事由时,签约工期就会发生变更，出现顺延工期，顺延工期是指经过索赔和签证等程序给予延长的工期。

日历工期是指承包方从开工到竣工按全部日历天数计算，不扣除停工日数。而实际工期则是指从全部日历天数中扣除节假日未施工的天数及因设计、材料、气候等原因停工的天数，实际开工日期至实际竣工日期所经历的日历天数。综上所述，工期延误是指工程实施过程中，实际工期要迟于合同约定的完工日期，导致合同工期的延长。

在明确以上两个概念的基础上，再来看看我国法律对于合同工期是如何描述的。根据《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）规定，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。当事人协商一致，可以变更合同。法律、行政法规规定变更合同应当办理批准、登记等手续的，依照其规定。双方当事人一旦签署了合法有效的建设工程施工合同，在合同中明确约定了合同工期，双方当事人就必须严格遵守工期的约定，除非有法律规定的正当理由，承包方应当在合同工期完成建设项目，否则就应当承担违约责任。

工期延误如何判定？

由于交通建设工程周期长，不可控制的因素多，工期延误在交通建设工程施工合同履行中经常发生，通常会衍生出一系列后续问题,比如包括承包方管理费用增加、各项成本费用增加，发包方预算超支......甚至还有可能进一步导致整个项目处于亏损运营状态。

工期延误分为合理顺延和不合理的延误，合理的顺延可以免除承包方法律责任的承担；对于不合理的延误，承包方则要承担合同约定的法律责任，比如发包方停止付款、追究误期损失赔偿等。因为交通建设工程本身的专业性、复杂性、动态性等原因,确定工期是合理的顺延还是不合理的延误并非易事，承包方和发包方在实务中很容易发生争议。

合理顺延

根据我国《合同法》的规定，因不可抗力、发包方的原因造成的工期延误都可归因为合理的顺延，承包方有权获准延长合同工期。当存在合理的顺延理由时，承包方不仅可以免除该部分工期违约责任，而且可以向发包方主张停工、窝工、合理利润等损失。

1.不可抗力抗辩事由

不可抗力，是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。根据《合同法》第117 条、《民法总则》第180 条规定，因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任，但法律另有规定的除外。新冠肺炎作为一种突发性的新型传染病，其突然爆发及其爆发的迅猛程度都是合同当事人在签约时无法预见的，由此疫情引发的防控措施也是合同当事人无法避免的，因此，因新冠肺炎疫情影响致使工期延误的，符合不可抗力的适用条件。近日，全国多家省份及单位陆续发布相关通知、意见，指出“因疫情防控导致的建设工期延误，属于《合同》约定中的不可抗力情形，应将约定的工期顺延。”

2020 年2 月26 日，住房和城乡建设部办公厅《通知》：疫情防控导致工期延误，属于合同约定的不可抗力情形。

2020 年2 月25 日，山西省交通运输厅印发《关于新冠肺炎疫期间公路工程建设项目工程价款调整的指导意见》，指出：“全国人大常委会法工委已明确新型冠状病毒肺炎疫情属于不可抗力，由此造成的费用增加，应按合同严格执行；合同未约定或约定不明确的，按照《公路工程标准施工招标文件》（2018 年版第一册）中第四章第一节第21 条不可抗力相关规定执行。”

2020 年2 月12 日，辽宁省住房城乡建设厅印发《关于支持推动企业开复工做好全省建筑工地疫情防控和安全生产工作的若干措施》。明确因疫情等不可抗力导致的建设工期延误，建设单位应与施工单位协商约定工期顺延等事宜，不得以工期紧等理由要求施工单位未报备、未落实防疫措施擅自开工。

2020 年1 月28 日，江苏省住房城乡建设厅发布《省住房城乡建设厅关于进一步加强疫情防控期间住房城乡建设领域相关工作的通知》明确：要告知各在建工地参建各方，因疫情防控导致的建设工期延误，属于合同约定中的不可抗力情形，承包方应将合同约定的工期顺延，防止后期抢工期、赶进度带来生产安全风险。

2020 年2 月6 日，广西住房城乡建设厅印发《关于加强全区住房城乡建设系统新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》，明确因疫情防控导致的建设工期延误，属于建筑施工合同约定中的不可抗力情形，各建设单位应将建筑施工合同约定的工期予以顺延。

各地法院针对疫情防控期间发生的建设工程施工领域的合同纠纷，也出台了指导意见，指出：因疫情影响的合同履行，应当按照《合同法》中不可抗力的规定，妥善处理当事人减免违约责任的主张。

2020 年2 月7 日，四川省高级人民法院发布了《关于充分发挥审判职能作用为打赢疫情防控阻击战提供有力司法保障的指导意见》（以下简称《意见》），《意见》规定：“对于买卖、建设工程施工等领域发生的合同纠纷，确因政府及有关部门为防治疫情而采取行政措施导致合同不能履行或者不能及时履行，或者因疫情影响致使合同当事人不能履行或者不能及时履行的，应当按照《中华人民共和国合同法》第一百一十七条和第一百一十八条的规定，妥善处理当事人减免违约责任的主张。对于因疫情导致按原合同履行对一方当事人权益有重大影响的合同纠纷，可以根据具体情况，进行利益衡平，公平处理。”

2020 年2 月10 日，浙江省高级人民法院民事审判第一庭印发《关于规范涉新冠肺炎疫情相关民事法律纠纷的实施意见（试行）》（以下简称《实施意见》），《实施意见》规定：“确因政府及有关部门为防控疫情而采取行政措施导致合同不能履行，或者由于疫情的影响致使合同当事人根本不能履行而引起的纠纷，当事人主张减轻或者免除自身的法律责任的，应当依法按照《中华人民共和国合同法》第一百一十七条和第一百一十八条的规定妥善处理。”2.发包方自身的原因

如果是因为发包人的原因造成工期延误的，不仅可以免除承包方的责任，发包方还要承担承包方因此增加的费用。根据《合同法》及相关司法解释规定，发包方自身的原因造成工期延误主要有以下情形：

（1）隐蔽工程在隐蔽以前，承包人应当通知发包人检查。发包人没有及时检查的，承包人可以顺延工程日期，并有权要求赔偿停工、窝工等损失。

（2）发包人未按照约定的时间和要求提供原材料、设备、场地、资金、技术资料的，承包人可以顺延工程日期，并有权要求赔偿停工、窝工等损失。

（3）《第八次全国法院民事商事审判工作会议纪要》第33 条，发包人不履行告知后的施工方案、施工技术交底、完善施工条件等协作义务，致使承包人停（窝）工，以致难以完成工程项目建设的，承包人催告在合理期限内履行，发包人逾期仍不履行的，人民法院视违约情节，可以依据合同法第259 条、283 条规定裁判顺延工期，并有权要求赔偿停（窝）工损失。

根据《合同法》的相关规定，因发包人的原因致使工程中途停建、缓建的，发包人应当采取措施弥补或者减少损失，赔偿承包人因此造成的停工、窝工、倒运、机械设备调迁、材料和构件积压等损失和实际费用。因发包人变更计划，提供的资料不准确，或者未按照期限提供必需的勘察、设计工作条件而造成勘察、设计的返工、停工或者修改设计，发包人应当按照勘察人、设计人实际消耗的工作量增付费用。

不合理的延误

如果是因为可以预见的条件或在承包方控制范围内的情况, 或由于承包方自身的问题与过错引起的延误，则属于不合理的延误，承包方不能免除责任承担。在这种情况下，承包方要与发包方建立良好沟通机制，让双方都能够冷静地“坐下来”谈，双方互相给予理解，尽量减少承包方赔偿金额的承担。

疫情防控期间，工期延误如何处理？

因疫情防控引起工期延误，承包方应及时通知发包方，并提交相关证据

根据《合同法》第118 条之规定，当事人一方因不可抗力不能履行合同的，应当及时通知对方，以减轻可能给对方造成的损失，并应当在合理期限内提供证明。据此，承包方如果以不可抗力为由提出工期顺延的，必须要举证证明工程项目工期延误是因为疫情防控的需要所致，比如提交地方政府出台的相关疫情防控文件，证明工期延误是新冠肺炎疫情导致。对于因疫情影响工程进度的情况，承包方应及时通知发包方，并和发包方进行沟通，以减轻可能给发包方造成的损失。

发包方应准确区分工期延误的具体情形

要注意的是，并非疫情防控期间发生的工期延误都可归因于不可抗力，还需要结合具体合同的履行情况加以判断。发包方在收到承包方的通知函后，要区分情况给予准确判断。如果承包方在疫情发生前已经存在延迟履行、工期延误的情形，这部分损失则不能按照不可抗力处理。如果是在疫情防控期间订立合同，且防控未发生实质性变化，承包方以疫情防控为由主张顺延工期，根据《实施意见》，一般也不予支持。如果是因为劳动者返程迟延等与本次疫情相关原因导致工期延误的，承包方应及时按照合同约定向发包方提出工期顺延申请，为避免双方对于是否属于工期顺延发生争议，承包方在提交申请同时，最好能提供相关证据材料作为依据。

因疫情防控原因导致工期延误，合同工期应相应顺延

根据浙江省交通运输厅出台的《省交通运输厅关于新冠肺炎疫情防控期间交通建设项目工程价款调整的指导意见》（以下简称《浙江省厅指导意见》），因疫情而影响的工期，合同工期应相应顺延，具体按合同约定的程序进行。2017版《建设工程施工合同》（示范文本）通用条款第17.3.2 作出了类似规定，因不可抗力影响承包人履行合同约定的义务，已经引起或将引起工期延误的，应当顺延工期。

因疫情防控原因导致工期延误，赶工费用由发包方承担

2020 年2 月21 日，福建省交通运输厅出台《福建省交通运输厅关于公路水运工程疫情防控复工稳产有关计价指导性意见的通知》（以下简称《福建省厅指导意见》），指出“因疫情防控导致工期拖延，需通过加大人员、设备投入保证原定工期的，建设单位合理承担相关费用，延长工期或合同专用条款另有约定的除外”。《浙江省厅指导意见》也作出类似规定，“对于合同工期确实难以顺延的项目，为确保原定工期，施工单位采取调整完善施工组织方案，加大人员、设备和资金投入等措施所发生的费用，应按相关规定由发包人合理承担。”

因疫情防控原因导致工程建设停工，停工期间发生的费用由合同双方合理分担

根据江苏省交通运输厅印发的《省交通运输厅关于疫情期间加强服务保障我省公路水运建设项目顺利实施的通知》的规定，“在施工场地的施工机械设备损坏及机械停滞台班、周转材料和临时设施摊销费用增加等停工损失由施工单位承担；留在施工场地的必要管理人员和保卫人员的费用由建设单位承担”。2017 版《建设工程施工合同》（示范文本）通用条款第17.3.2 规定，承包人停工的费用损失由发包人和承包人合理分担，停工期间必须支付的工人工资由发包人承担。

因疫情防控原因导致工期延误，有关材料价款的调整可以签订补充协议

考虑到随着疫情的陆续好转，大量工地集中开工，用工紧缺、主要建筑材料需求将集中猛增，人工单价、设备、材料价格的有可能会大幅上涨，《福建省厅指导意见》规定，“项目双方要按照合同有关材料价格调整约定，合理分担疫情影响导致材料价格波动风险，对于合同中未对主要材料价格调整作出约定的，可参照省厅下发的<福建省交通建设项目主要价差调整指导性意见>（闽交建〔2008〕132 号），签订补充协议，进行应急性临时调整。”