国际粮食出口限制措施的影响及对策

◎ 林学贵

当前，一些国家的新冠肺炎疫情防控措施阻碍了正常的粮食生产和出口交易，越南、哈萨克斯坦和俄罗斯等世界主要粮食出口国为保障国内粮食供应而采取的粮食出口限制措施使国际粮食安全风险加剧。今年4月21日，联合国世界粮食计划署（WFP）等15个国际组织共同发布的《2019年全球粮食危机报告》指出，受新冠肺炎疫情的冲击，预计2020年面临严重粮食不安全的人口数量将增至2.65亿人，比2019年的1.35亿人增加了1.3亿人。面对日趋严峻的全球粮食安全状况，为避免更多国家实施粮食出口限制措施带来的负面影响，4月21日，二十国集团（G20）农业部长应对新冠肺炎特别会议声明强调，将避免采取任何可能导致国际市场粮食价格过度波动的不合理限制措施，以免威胁世界很大一部分人口特别是处于低粮食安全水平环境中的最弱势人口的粮食安全与营养状况。可见，粮食出口限制措施已引起全球高度关注。

当前全球新冠肺炎疫情仍在继续蔓延，其带来的社会和经济影响巨大，未来粮食供应的不确定性仍有可能导致一些国家相继实施限制粮食出口等贸易政策，这将进一步加剧国际粮食市场供求不平衡，引起粮食价格异常波动。因此，正确认识粮食出口限制政策及其影响并积极寻求应对策略，对于保障我国粮食安全至关重要。本文对全球粮食危机下一些国家实施的粮食出口限制措施及其影响进行了分析，提出了确保我国粮食安全的对策和建议。

全球粮食出口限制措施使用情况

出口限制措施是一国出于稳定国内市场、保护国内资源或环境、取得国家税收、保护特定产业等目的而针对某一产品实施限制或禁止出口的贸易工具。无论是发达国家还是发展中国家，都曾使用或现在仍在使用不同形式的出口限制措施。特别是在粮食危机期间，一些农产品出口国出于稳定国内粮食市场的目的，经常实施粮食出口限制措施。

据世界贸易组织（WTO）统计数据，自2019年10月中旬开始，截至今年4月22日，受新冠肺炎疫情影响，已有80个国家和独立关税区实施了出口限制或禁止出口的措施，包括46个世界贸易组织成员和8个非世界贸易组织成员，其中有14个成员国和3个观察员身份成员国实施了针对粮食的出口限制或禁止出口措施[1]。

另据日本、以色列等8个成员国于2019年12月13日向世界贸易组织提交的一份报告，2007-2018年共有28个国家（地区）（G20成员和西班牙、埃及、哈萨克斯坦、尼加拉、菲律宾、泰国、乌克兰、越南）使用了出口禁止、出口配额、最低限价、出口许可证、出口税及海关清关限制六类出口限制措施，其中2007-2012年全球粮食供应紧张和价格急剧波动期间，28个国家（地区）中有11个国家（地区）使用了251次出口限制措施，其中出口配额和出口税使用次数最多，分别为81次和65次，其次为出口许可证37次，出口禁止33次；2013-2018年全球粮食供需紧张缓解期间，有9个国家使用了88次出口限制措施，其中出口许可证19次，出口税和出口配额均为17次，出口禁止16次。2007-2012年出口限制措施的平均实施期为539天，2013-2018年平均实施期为995天，后者约为前者的2倍。从实施出口限制措施的产品看，2007-2012年，41%的出口限制措施针对大米，针对小麦、玉米和大豆的措施分别占27%、13%和10%；2013-2018年，46%的出口限制措施针对大米，针对小麦、玉米和大豆的措施分别占15%、14%和16%[2]。另据联合国粮食及农业组织（FAO）在2008年对77个国家的调查结果，大约1/4的国家在粮食危机期间实施了某种形式的出口限制措施[3]。莎玛（Sharma）对全球105个国家（地区）在2007年至2011年3月期间针对农产品实施出口限制措施的调查结果表明，105个国家（地区）中使用一种或多种出口限制措施的国家（地区）有33个（占31%），在被使用的528种政策工具中，属于出口限制措施的有87种（占16%）[4]（见表1）。

从各国实施的出口限制措施的种类看，主要出口限制措施有八种：一是出口税。主要使用从价税或滑准税，从价税的税率随着产品出口价格的变化而异，产品的出口价格越高，则适用的出口税率也越高。使用从价税的国家（产品）主要有阿根廷（小麦、玉米、大豆）、俄罗斯（小麦、玉米、大麦、面粉）、巴基斯坦（小麦）等。滑准税是对粮食出口按其市场价格分别制定不同价格档次的税率征收关税。阿根廷于2008年3月至6月对其玉米、大豆等产品的出口由固定税率改为滑准税，玉米由25%改为25%-40%，大豆由35%改为23.5%-49%。二是最低出口价格。若产品的出口价格低于政府规定的最低出口价格，则禁止该产品出口。最低出口价格政策的运用效果取决于最低出口价格的设定，如果最低出口价格设定太低，则起不到稳定国内市场价格的作用；如果最低出口价格设定太高，就会变成禁止出口。主要有印度、巴基斯坦和越南等国使用此类措施，如印度在2007年10月至2008年3月间，先后3次对大米的最低出口价格进行调整，由2007年10月的425美元/吨，逐步提高至2008年3月27日的1000美元/吨。越南自2009年4月至2010年12月，先后对25%和5%破碎率大米的最低出口价格进行多次调价，将25%破碎率大米的最低出口价格由4月的350美元/吨调至12月的480美元/吨，将5%破碎率大米的最低出口价格由450美元/吨调至12月的540美元/吨。三是出口配额。即被允许的最大出口量，配额的有效性取决于配额规模相对于出口需求的大小。大多数国家均使用出口配额控制粮食出口。四是出口许可证。即粮食的出口必须事先申领出口许可证，否则不准出口。乌克兰于2006年9月对小麦和小麦与黑麦的混合麦实施出口许可证管理。五是政府间协议贸易。即政府之间通过签订协议达成的贸易，如印度依据政府间贸易按照成本价格允许部分大米和小麦出口到邻国，菲律宾从越南购买大米也曾通过政府间贸易完成。六是国家垄断贸易。主要由国营贸易和大的跨国公司实施，通过垄断和特权对出口贸易进行控制。如印度于2009年7月对300万吨小麦出口配额实行国营贸易。七是禁止出口。由于该贸易措施严格禁止产品出口，一旦主要出口国发布实施出口禁止的消息，往往会引起进口国的严重关切。阿根廷、印度、埃及、巴基斯坦、俄罗斯和越南等国均使用过出口禁止措施禁止粮食出口。在极端情况下，一些出口限制措施具有与出口禁止同等效用，如设定过高的出口税或最低出口价格、微量的出口配额、垄断性国营贸易等。从2007-2010年期间一些国家针对特定产品使用的出口限制措施可以看出（见表2），实施出口限制的大多数都是粮食产品。

表1 粮食出口限制国家和限制措施（2007年-2011年3月）

表2 世界主要出口国使用的各种出口限制措施（2007-2010年）

粮食出口限制措施的影响

从国际粮食出口限制措施对国内市场的影响看，实施粮食出口限制一定程度上可以保障国内粮食供给以低于国际市场的价格供应，从而实现稳定国内粮食市场的目的。由于出口限制措施带来的收益分配不同，其对国内消费者和生产者具有不同的影响，而且短期效果和长期效果相异。对国内生产者而言，虽然粮食出口限制短期内会导致国内供给增加、粮食价格下降，但短期内粮食生产周期很难改变，粮食生产对粮食价格变化的反应不敏感，生产几乎不受影响。因此，粮食出口限制使得国内粮食生产者丧失了因国际市场粮食价格较高而受益的机会。Abbott（2012）的研究表明，2006-2008年，国际市场玉米、大米、大豆和小麦的生产者价格分别上涨72%、61%、95%和59%，未实施粮食出口限制的主要出口国的上述四类粮食价格分别上涨45%、43%、64%和69%，实施粮食出口限制的主要出口国的四类粮食价格分别上涨11%、24%、29%和30%，实施粮食出口限制的国家其粮食生产者价格的涨幅明显低于未实施出口限制的国家和国际市场的同类产品的生产者价格上涨幅度[5]。从中长期看，较低的国内价格会降低国内生产者的积极性，出口限制措施的实施或将导致国内生产投资下降、生产者收益减少。世界银行（2008）的研究表明，乌克兰2007/08年度对小麦实施1370万吨的粮食出口配额限制政策，结果给农民造成大约16亿美元的损失[6]。对国内消费者而言，如果粮食出口限制措施是临时政策，它会增加国内粮食供给，降低国内粮食价格，其直接效果是国内粮食消费增加，但粮食出口限制的长期效果会因国内粮食供给下降引起粮食价格上升，消费者支出增加。

粮食出口限制措施对国际市场的影响取决于产品需求弹性、出口国的产品出口规模相对于该产品的国际市场规模。如果实行粮食出口限制措施的是“大国”，即该国的粮食出口占国际市场份额很大，那么其采取粮食出口限制将不仅影响其国内价格，而且会影响国际市场价格。通常“大国”实施粮食出口限制会导致粮食的国际价格上升。“小国”实施粮食出口限制虽然不至于引起粮食的国际价格上升，但当更多的国家加入到实施出口限制的国家行列后，也会导致粮食的国际价格上升。粮食由于缺乏需求弹性，出口限制措施对粮食的国际价格上升带来的影响较大。Anderson（2013）等的分析认为，粮食出口限制政策导致粮食国际市场价格上升明显，2006-2008年因出口限制措施导致大米价格上升51.9%、小麦上升17.6%、玉米上升18%[7]。Martin和Anderson（2012）的研究结果表明，2006-2008年间国际大米价格和小麦价格的上升，因贸易政策（主要是出口限制措施以及进口关税削减政策）所引起的份额分别占45%和30%，2008年大米价格上升的90%是由贸易政策所致[8]。

对策和建议

■ 浓绿敷阴 董年龙/摄

我国是主要粮食产品的进口大国，2015年以来我国大米、小麦和玉米三大主粮每年进口量超过1000万吨，大豆每年进口约8000多万吨。2017年我国三大主粮进口1125万吨，占当年国内生产量的1.9%，大豆进口约9550万吨，为国内生产量的6.2倍。一些国家的粮食出口限制措施会通过国际市场价格向我国国内市场传导，引起粮价上升甚至危及国家粮食安全。为应对未来世界主要粮食出口国可能实施的粮食出口限制措施对我国粮食安全带来的风险，笔者提出五点建议：

1.建立有效的低收入阶层粮食安全保障机制

粮食出口限制最明显的影响是粮食国际价格上升，抬高的国际粮价会向国内市场传导导致国内粮价相应上升，而粮价上升对非农业低收入阶层消费者的影响最为明显。最有效的短期政策干预是面向非农业低收入贫困人口提供安全保障措施，即当国内市场粮食价格上升至某一水平时，通过现金补贴或低价销售的形式向特定人群提供援助，减少粮食价格上涨给低收入阶层带来的负面影响。但直接定向补贴需要有行之有效的补贴和分配机制配套，并事先建立价格预警和启动机制。

2.完善粮食储备制度

一方面，完善由中央储备和地方储备构成的粮食公共储备制度。从理论上说，拥有大量公共储备可以通过高抛低吸来稳定国内市场价格，既可以抑制投机，又可以减缓国内通胀压力，是减少粮食价格波动的可行途径。然而，维持大量的公共储备需要巨大的财力支撑并建立何时进出市场的有效且透明的决策机制。粮食公共储备主要是战略性储备和应急储备，不以稳定市场价格为目的。建议在立足国内粮食生产的基础上，确定合理的粮食储备规模，根据粮食种植成本、合理的农业利润、国际粮价变化趋势等因素确定最低保护价，切实保障种粮农民收入。另一方面，鼓励农户及农村合作经济组织进行存粮储备。政府应当扶持农村合作经济组织建立粮食银行，通过建立农户与合作经济组织、市场之间的有机联系，健全农户粮食储备和运营机制。

3.积极利用市场手段管理粮食价格风险

鼓励企业利用期货和期权市场、仓单交易等工具进行市场价格风险管理。有效地运用这些市场工具有利于减少公共资源的支出、促进私人投资，可以用较低的成本实现高效的价格风险管理。但需要引起重视的是，在运用期货市场时，囿于期货合约的逐日盯市制度，企业应完善信用管理制度，保证资金的及时供给，防止因追加保证金不足而带来的损失风险。而利用期权可以有效地避免这类问题，且期权更具灵活性，企业应加以积极利用。为降低粮食进口企业的保值风险，鼓励国内期货交易所与世界主要农产品交易所之间建立有机联系，通过交易所清算行之间的联系机制，实现跨交易所清算和商品交割，使得进口商可以获得全球范围内实物商品的交割，从多途径获得有效的粮源。

4.加强国际协商和合作，保障粮食进口来源

在目前世界贸易组织体制下，《农业协定》第12条“关于出口禁止和限制的原则”规定，成员根据GATT1994第11条第二款对食品实施任何新的出口禁止或限制时，应该采取两方面的措施：第一，应适当考虑到这类出口禁止或限制措施对进口成员的粮食安全的影响；第二，实施措施前，应当向农业委员会通知有关该措施实施的特点和实施时间。一旦收到利益相关成员的请求，应该与该成员磋商，并提供相关信息。可见，《农业协定》虽然要求各成员向WTO农业委员会通报其实施粮食出口限制的措施，但并未就粮食出口限制措施作出明文禁止性规定，而且各成员在实际运用出口限制措施中大都并未切实履行通报义务，粮食出口限制措施仍缺乏透明性。据世界贸易组织数据，自2012年发布《关于数量限制措施通报程序的决定》至2020年3月，仅有3个世界贸易组织成员根据《农业协定》第12条的规定向世界贸易组织农业委员会通报了新的出口限制措施。因此，为避免世界主要粮食出口国采取过度的出口限制措施扰乱正常粮食国际贸易影响我国粮食进口，未来我国应积极加强国际合作，通过新一轮世界贸易组织谈判或区域经济合作的方式建立规则和约束机制，对粮食出口国采取的粮食出口限制行为进行适当约束，避免相关政策对粮食国际贸易造成不必要的障碍或对粮食全球供应产生破坏性影响。为此提出两点建议：一是新的出口限制措施应保持政策的透明性；二是对GATT1994第11条中“临时用于防止或缓解对于出口成员来说是必不可少的粮食或其他产品的关键性短缺的出口禁止和限制”内容进行细化，依据出口国的正常年份出口量或国内消费量对“关键性短缺”进行量化规定，避免粮食出口国采取过度的出口限制措施。

5.提高我国粮食综合供给能力

粮食综合供给能力既包括粮食生产能力要求，也包括粮食市场流通效率要求；既包含粮食供应数量要求，也包含粮食供应质量和安全要求。提高粮食生产能力应着眼提高土地、农业劳动力以及农业资本的利用效率，在切实保护现有耕地资源的条件下，通过开发和推广高产良种、改善农田基础设施和灌溉条件、加强农业劳动力职业技能培训、实施科学施肥培土、适度规模经营和专业化生产服务、提高农业机械使用效率等手段提高农业综合生产力。需要特别重视的是，政府应当牢固树立“种子安全是粮食安全的命脉”的思想，切实加强种子产业发展，完善种子繁育、储备和自主供应体系。关于粮食市场流通效率，应着眼大流通格局，加强粮食市场基础设施和信息共享平台建设，建立由粮食期货市场、批发市场、集贸市场和零售市场形成的粮食市场网络体系；严厉打击囤积居奇的投机行为，维护正常市场秩序；加强地区协调，减少地区封锁；降低物流成本，保证物流畅通，实现高效的粮食供应。在实现粮食数量增长的同时，应重视粮食质量的提升，开发高产优质品种，加强产品分级检测，发展优质、高效、生态农业，健全增产与增收的长效机制。