上海浦东新区国际化社区治理体系研究

◎ 杨佳譞

随着对外开放的不断深化，外国人来华数量不断上升。据国家外国专家局数据，截至2019年底，在华工作、生活的外国人数量已经超过90万人，其中在沪工作的外国人数量达到21.5万人，位于各省（直辖市、自治区）之首。大量不同文化背景与生活习惯的外国人进入我国城市社区生活，对原有的社区治理体系必将产生一定影响。因此，在推动外国人融入社区的过程中，对如何有效分配人力、物力，优化治理方式，完善政策设计，构建起不同文化并存的国际化社区，需要进行系统的研究和分析。本文对上海浦东新区建设国际化社区的工作实践进行分析，以期总结经验与问题，优化未来的建设路径。

建设现状

上海市浦东新区地处城市核心区，辖区面积1210平方千米，下辖12个街道、24个镇。该区有中国（上海）自由贸易试验区的七个片区，辖区内国际贸易活动频繁，大量跨国企业、银行区域总部聚集，超过30个国家的来华人员长期居住于此。根据浦东民政部门数据，2019年在地常住的外国人数已经超过6万人。为了有效管理与服务在地外国人，促进中外居民和谐共处，浦东新区采取多项举措构建国际化社区治理体系。

1.设立专职机构保障社区管理

自2015年以来，为了保障社区向外国来华人员提供基本公共服务，浦东新区先后在外国人集中居住的10个社区中设立涉外服务站，并按照1000：1的人员比例招聘涉外服务社工。涉外服务站主要从三个方面保障社区的有效管理：一是在市、区外事办公室与公安部门的指导与协助下，帮助来华外国人了解与适应我国涉外管理要求，提供涉外管理手续的咨询办理。二是提供日常居住生活事务的咨询与服务，帮助外籍人员尽快融入上海的社区生活。三是及时化解社区内由于不同文化与生活习俗引发的中外居民间、不同国籍外国人间的社区纠纷与矛盾。不同语种的涉外服务社工可以直接与不同国籍的外国来华人员沟通，减少了语言文化障碍导致的误解，提高了日常沟通的效率，保障了社区生活秩序的稳定。

2.组织交流活动促进相互理解

浦东新区借助社区开展的一系列文化活动，让社区中不同国籍居民相互了解对方的文化习俗与价值观念，促进各方在社区生活中相互理解与包容。一是通过辖区内居委会、涉外服务站等机构，在中外传统节日组织社区文化交流活动，邀请中外居民共同参与。如在春节、元宵节和中秋节等中国传统节日期间开展制作窗花、撰写春联、猜灯谜、赏月等活动，在复活节、万圣节、圣诞节等西方节日期间举办社区派对与表演巡游活动，让中外居民在活动中相互交流，理解彼此文化的独特性。二是通过社区社会组织与第三方社工机构，组织外国人参与社区建设与公益服务活动。如浦东新区陆家嘴社区公益基金会通过联络外籍设计师，在经过相关主管部门审核批准后，在辖区内部分居民楼外墙绘制环保图画，既发挥外籍设计师的图画才能，又让辖区内居民正确认识国外社区涂鸦文化，还兼顾修缮了居民楼老旧外墙，获得了中外居民的一致认可。

3.组建志愿队伍促进自治共治

为了补充社区涉外服务力量，浦东新区组织辖区内的中外居民组建一批兼职志愿者队伍。由居委会与社区社会组织联络，辖区内具有语言优势、善于沟通并熟悉涉外事务的外企白领、退休教师等居民，利用空余时间辅助涉外社工开展工作。通过志愿队伍的日常活动，中外居民间可以进行直接对话与沟通协商，减少了双方的隔阂与误解。在服务外国来华工作人员的过程中，志愿队伍及时吸纳有意愿、有能力的外籍人员，以外国人服务外国人的方式，促进外籍来华人员的自我管理与服务。中外志愿者队伍共同在强制垃圾分类、拆违改造、新冠肺炎疫情防控等事务中发挥作用，促进来华外籍人员参与社区治理活动，提升社区居民自治共治的能力。

面临问题

在浦东新区政府、社区居委会、社区组织以及在地居民的共同努力下，上海浦东新区外籍来华人员逐渐融入社区生活，辖区内国际化社区建设取得一定成效。但是，上海浦东新区的国际化社区的形成与发展时间较为短暂，治理措施存在不足，与形成多方共治的国际化社区仍有差距。

1.涉外服务社工稳定性不足

浦东新区涉外服务社工的入职门槛相对较高，不仅要求社工获得社工资格认证，还要求具有较强的外语听说读写能力，日常工作的强度也相对较大。然而受到财政资金的限制，涉外服务社工的待遇却尚未达到上海白领的平均工资水平。高门槛要求、高强度工作与相对较低的工资待遇导致社工的心理落差较大，离职意愿较高。涉外服务社工稳定性不足，既不利于其了解、掌握所在社区的信息与社会资源，也不利于其与外国来华人员相互熟识并建立信任关系。

2.外国来华人员社区参与意愿不足

浦东新区鼓励外国来华人员通过多种渠道参与社区治理活动，每年实际参与人次都在千人次以上，但参与人员占总人数的比例仍然较低，多数社区志愿活动只重复覆盖少数积极参与的外国来华人员。许多外籍人员由于自身空余时间较少、社区事务熟识度低等缘由缺乏社区参与意愿，这既不利于外国来华人员熟识与融入社区生活，也不利于构建自治共治的国际化社区。

3.外国来华人员差异化需求难以满足

浦东新区辖区内产业种类丰富、结构多元，外国来华人员的从业类型也非常丰富，其中既有企业高级管理者、专业人才也有普通白领、个体从业者以及制造业劳工。不同类型的从业者在经济状况、生活环境与认知水平等方面都存在较大差别，其对自身生活、居住的诉求自然也不同。然而，目前社区涉外管理仍然采取相对标准化的方式，未能够针对不同类别外国来华人员的需求提供相对差异化的管理与服务，如目前仍有部分外国来华人员受到语言等因素限制，无法掌握国内生活类手机APP操作方法，其希望学习使用软件的诉求缺少必要的回应，这对他们的社区生活与融入，特别是在新冠肺炎疫情防控期间的日常生活造成一定的困扰。

优化路径

未来，不同从业类型外国来华人员数量会不断增加，现存以涉外社工为主导的外国来华人员管理模式，势必需要向多元主体共治的社区治理模式调整。为了建设多方共治、群策群力的国际化社区治理模式，推动外国来华人员更快融入社区生活，需要最大程度地调动辖区内中外居民共同参与，促进中外居民在社区参与中相互沟通、理解与协商。建设过程中需要采取三项措施：

1.应用新兴技术，改善服务方式

改善主要依赖涉外社工进行涉外服务的模式，需要将新技术应用于国际化社区治理的全过程。一是应用翻译机器降低沟通成本，由街道统一采购并管理翻译机器，社区普通社工与志愿者可以借用设备和外国来华人员直接沟通。这样既可以减轻涉外社工的工作负担，又可以鼓励有参与意愿但语言能力稍弱的我国居民参与涉外志愿活动。二是积极运用大数据与云计算的技术改善管理方式，将其应用到外国来华人员的管理与服务中，通过海量的数据联通与分析，减少涉外社工手动筛查核实信息的工作负担，及时掌握涉外信息变化，提前预判社区的需求。

2.拓展参与渠道，激发参与意愿

■ 春波千顷 董年龙/摄

鼓励外国来华人员参与、融入社区治理体系，主动拓展外国来华人员参与社区治理的渠道和方式，给与其更多的参与空间与机会。一是鼓励基层治理的正式组织及时吸纳辖区内外国来华人员，社区业主委员会、楼门长联席会等组织要根据社区情况适度增加“洋委员”的数量，给予外国来华人员制度化的社区参与机会，丰富其反映自身生活诉求、参与社区日常管理的渠道。二是增加非正式组织的数量和覆盖范围。除兼职志愿服务队外，社区还要鼓励来华人员建设自治群、互助群等。在日常管理与志愿服务的过程中，鼓励接受帮助的外国来华人员参与其中，利用所长帮助回馈其他社区人员。通过以熟带生、以老带新的方式，不断扩大非正式互助组织的参与人员与覆盖范围，激发外国来华人员的参与意愿，推动多元共治的社区治理体系的形成。

3.建立制度规范，巩固治理成效

当前国际化社区治理体系尚未建立健全，社区内涉外人员的管理与服务方式仍处于探索阶段，一些有效的管理手段、组织方式及社区自治经验尚未能够坚持实践。因此，建立一系列制度规章，如社区涉外活动实施与管理办法、外籍人员参选社区自治组织规范、志愿者例行活动与行为规范等，可以将已经取得治理成果的部分活动制度化、固定化，减少由于社区内部分核心参与成员搬迁、社区居委会换届等因素导致的社区管理与自治方式的变形或中断。