西安国家中心城市高质量发展的现实难题与路径探索

吴正海

(中共西安市委党校，陕西 西安 710054)

高质量发展是关乎长远和大局的重大战略课题。推动高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策的根本要求。推动高质量发展，既蕴含着对新时代中国特色社会主义新发展理念的准确把握和生动践行，也彰显着尊重发展规律、关切民生愿望的情怀和担当，必将推动发展迈向新的境界和更高层级。

一、高质量发展的深刻内涵与根本要求

(一)高质量发展的深刻内涵

1.高质量发展内涵的广义思考

发展是一个包含了经济学、政治学和社会学等多学科理论的综合性范畴。对于发展一词的理解和运用，既要有经济学的分析视角、研究方法和观点见解，也要以其他学科的理论和方法为参考，从而在更广阔的视角下进行更深入的分析，以求获得有益的研究成果。所以，对高质量发展内涵的阐释不妨采用开放的研究思维。基于这样的认识，从广义层面来讲，所谓高质量发展，就是在中国共产党的正确领导下，团结和带领广大人民群众，坚持走新时代中国特色社会主义发展道路，不断解放和发展生产力，充分满足人民日益增长的美好生活需要，把我国建设成为社会主义现代化强国的发展。概括地讲，高质量发展就是让国家更富强、人民更幸福的发展。

具体分析，高质量发展包含以下基本属性：第一，高质量发展离不开对发展规律的科学把握和切实践行，离不开党和政府的正确决策和坚强领导，高质量发展应当是科学的发展、务实的发展；第二，高质量发展离不开对人民群众积极性的广泛调动和充分激发，离不开人民群众的劳动创造和创新进取，高质量发展应当是以人为本的发展、激发活力的发展；第三，高质量发展离不开生产力与生产关系之间的良好适应与层级提升，离不开安定、有序、文明、和谐的社会环境构建，高质量发展应当是改革创新的发展、提升突破的发展；第四，高质量发展离不开对人民日益增长的美好生活需要的充分满足，离不开对人民群众合理诉求的回应和满足，高质量发展应当是公平有序、兼顾效率的发展。

2.高质量发展内涵的深入剖析

基于广义层面对高质量发展内涵的分析，仅仅是理念层面的梳理概括，要准确把握高质量发展的核心要义，还必须聚焦于党和国家的方针政策、经济学的重要理论、经济社会的发展实践，进而对高质量发展的深刻内涵做进一步的深入剖析。所谓高质量发展，就是坚持科学发展规律，贯彻新发展理念，以共识凝聚人心，以改革激发活力，以创新提升层级，以协调促进效率，以绿色厚植根基，以开放拓宽境界，以共享增进福祉，充分满足人民美好生活需要，不断提升国家综合竞争实力，从而使人民更幸福、国家更富强的发展。第一，高质量发展的中心目标是对人民美好生活需要的满足，发展必须为了人民。第二，高质量发展的根本动力是对人民积极性创造性的调动，发展必须依靠人民。第三，高质量发展的基本特征是发展理念的主动革新、发展方式的深刻转变、发展速度的适度调整、发展质量的有效提升，发展必须更多追求质量和效益。第四，高质量发展的内在要求是推动供求关系、投入产出、收入分配等经济运行各环节的深刻变革，进而实现供给体系高质量、投入产出高效率、改革创新高成效、人民生活高品质。第五，高质量发展的战略目标是在质量变革、效率变革、动力变革的基础上，建设现代化经济体系，提高全要素生产率，建设社会主义现代化强国，发展就要让国家富强、人民幸福。

(二)高质量发展的根本要求

推动高质量发展，需要始终坚持以新发展理念为指引，以满足人民日益增长的美好生活需要为使命，以建设社会主义现代化强国为目标，科学把握发展规律、始终走在时代前列，紧紧依靠人民群众、凝聚无穷发展力量，形成与高质量发展相对应的考核体系，在质量变革、效率变革、动力变革的基础上，促进发展方式深刻转变、发展速度适度调整、发展质量有效提高、发展效率全面跃升，社会主义现代化经济体系充满活力且不断升级，国家更富强、人民更幸福。

二、西安国家中心城市推进高质量发展的现实难题

(一)发展水平：经济规模、速度、结构和效益有待提升

1.经济总量依然偏小。2018年西安生产总值8349亿元，尚未进入GDP万亿俱乐部；在副省级城市和国家中心城市中均排名第9。坚持以发展为中心不动摇，以质为本、以量为基、质量共进，是西安高质量发展的重要基础和首要任务。

表1 2018年15个副省级城市生产总值比较

资料来源：根据各城市统计局发布的资料整理

2.经济增速稳定性弱。2018年西安GDP增长8.2%，成绩相对优异，但增速上扬的动力和持续性需要深入剖析。西安地方财政收入从2015年的650亿元到2018年的684亿元，总量基本原地踏步，排名从第10 降到第13。地方财政收入的四平八稳与GDP的快速上升形成了鲜明对比。但2019年上半年西安经济增速表现出较明显的下行压力，从经济发展的客观内在来讲，是以“收入—消费—投资—就业—收入”为核心的经济循环低位徘徊和运行不畅所致，是房地产经济畸形发展和虚拟经济套利空转所致，是价值创造与收入分配之间的背离所致，并且三者之间相互交织，相互影响；从宏观管理的潜在导向来讲，是前期考核中急于求成、过分追求数量指标之后的自然降温，是沉淀，是反思，是冷静后的再出发。

表2 15个副省级城市地方财政收入比较

资料来源：根据各城市统计局发布的资料整理

3.产业内部结构不优。2018年西安一、二、三产业结构比例为3.1:35:61.9，三产业比重虚高，呈现早熟发展。西安第三产业比重相对较高，甚至超过很多国内城市，但实际上这是由于西安市的第二产业发展较弱所致，形成了“三产强”的表象。推进高质量发展，应坚持先进制造业和现代服务业双轮驱动、共同发展的产业定位，既要突出中高端、发展新经济，促进产业转型升级，也要防范空心化、注重实业化，推动实体经济发展，夯实基础、畅通循环、增进效率、提高质量。

4.投入产出效益低。高质量发展的基本要求就是不断提高经济发展的质量和效率，其重要特征就是投入产出的高效率，也就是要提高全要素生产率。近年来一些地区以亩产论英雄，这是基于土地资源视角的投入产出效益测评，是很好的简便测算方法。当然，生产要素中最核心的要素是人力资源，因此，较为笼统地衡量投入产出效率的简便办法就是计算人均GDP。2018年西安人均GDP 6.65万元，约合1万美元，在15个副省级城市中排第14名。如果说人均GDP 1万美元(全国平均水平)算是及格线的话，西安勉强及格。

(二)发展动力：消费增长乏力、投资水平波动、出口份额较小

1.消费增长存在下行压力。横向来看，2018年西安社会消费品零售总额4658亿元，在副省级城市中排名第8。纵向来看，从2014年至2018年，社会消费品零售总额年度增速出现了一定程度的波动，先是从2014年的12.8%降至2015年的10.0%和2016年的10.6%、然后从2017年的12.8%降至2018年的9.6%，2018年成为近5年来西安社会消费增速的最低点。从2014年至2018年，西安人均社会消费品零售总额的年度增速分别为12.3%、9.09%、9.04%、3.59%和5.38%，2017年和2018年出现了明显下降。

2.固定资产投资波动较大。近年来，西安市全社会固定资产投资总额波动较大，从2014年5903亿元的高点急剧降至2015年5165亿元和2016年5191亿元的低点，但又在2017年快速上升至7556亿元，固定资产投资增速从2014到2018年先后经历了14.9%、-12.5%、2.0%、12.9%和8.4%的震荡，固定资产投资水平稳定性较差。从近年来西安固定资产投资的内部结构来看，工业投资比重较小，房地产投资比重较大，投资结构不尽合理。2016年，工业投资949亿元，房地产开发投资1955亿元，二者分别占到全社会固定资产投资总额的18.28%和37.66%；2017年，工业投资1072亿元，房地产开发投资2333亿元，二者分别占到全社会固定资产投资总额的14.18%和30.87%；可以看出，西安的工业投资不及房地产开发投资的一半，在固定资产投资总额中所占比重极低。为了稳定投资总量、优化投资结构，建议在工业投资和房地产投资之间建立投资关联机制，促进工业投资，扩大总投资，兼顾短期效益和长期效益，促进产业发展和民生福祉。

表3 西安市近年来的全社会固定资产投资及增速

资料来源：根据西安市统计局发布的资料整理

3.进出口不足。从进出口来看，2018年西安进出口总额3303亿元，排在全国15个副省级城市的第10位；而成都2018年的4983亿元的进出口总额是西安的1.5倍，深圳2018年的29973亿元的进出口总额是西安的9倍。

(三)发展潜力：资源优势向发展优势转化有待提升

1.科教优势有待进一步转化。从西安市近年来输出和吸纳技术的情况看，吸纳技术项目数平均只占输出技术项目数的一半，吸纳技术项目金额平均只占输出技术项目数的五分之一。究其原因，主要还是西安的企业太少，重视研发和创新的企业少之又少。陕西省统计局2016年调查显示，西安80%以上的民营企业没有自己的专利。创新发展，企业应当唱主角，可现实情况不容乐观。

2.文化创新有待进一步加强。经常有人说：“西安文化强、经济弱”。西安经济是相对弱了一些；但文化强一说，值得商榷。经济之强市，必有强有力的文化来引领；文化之强市，必有强有力的经济做支撑。文化，既是历史的传承，更是当下的创新，无时无刻不在影响着经济社会发展。无论是经济还是文化，都有待进一步创新发展。

3.旅游开发有待精细化运营。西安的旅游资源非常丰富，但对旅游资源创新发展深度挖掘不够，对旅游产品创意开发不足，对旅游服务品质提升不够，游客不少，“人却不能变成钱”，旅游业对全市经济发展贡献不够突出。西安与杭州，游客人数相差不多，但旅游业收入西安只有杭州的一半。要实现“到2020年全市旅游总收入突破3600亿元”的 “旅游产业倍增计划”，还要付出更多努力。

(四)发展主体：企业培育和产业升级是当务之急

企业小而弱，既是发展落后的表现，也是发展落后的原因。

从工业企业发展来看，近年来西安工业增速步入较快区间，规模以上工业体量再上新台阶，但工业支柱企业数量体量有待扩展，千亿级产业有待增数扩体。2018年，西安仅8家工业企业产值过百亿元，数量严重不足。从体量上看，8家工业企业合计产值近2000亿元，赶不上郑州富士康一家企业年产值。从产业配套看，西安的汽车产业链中，整车本地配套率仅30%，完善汽车产业链仍在路上。

从民营企业发展来看，尽管西安民营市场主体数量增长很快，总户数已达到150万户，但规模以上民营企业只有5040户，仅占民营市场主体的0.5%，缺少“参天大树”。2018年西安非公有制经济增加值4459亿元，占CDP比重为53.4%，缺少“中流砥柱”。而成都的非公有制经济增加值(9197亿元)是西安的2倍多，占GDP比重(59.9%)高出西安6.5个百分点。

表4 2018年部分城市非公/民营经济增加值及占比

资料来源：根据各城市统计局发布的资料整理

(五)发展效益：人口增长之下民生短板更加突出

人口发展不仅包含人口增长，更强调发展提升。2018年末，西安常住人口1000.37万人，比上年末净增加38.70万人；户籍人口986.87万人，比上年增长9.0%。人口是发展的出发点和落脚点，拥有适宜规模、合理结构、较高素质且充满活力的常住人口，对于城市发展至关重要。但人口快速增加，已经引发了上学难、高房价、交通堵、就医难、就业难、工资低等诸多重大民生现实问题。引进人才是为了利用人才和成就人才，既要科学评价人才利用中的实际成效是否达标，更要充分激发现有人才的积极性和创造性。西安发展驶入快车道，在吸引投资和引进人才的同时，要统筹解决教育、医疗、交通、就业等难题，让群众获得更多安全感和幸福感。

三、西安国家中心城市推进高质量发展的路径探索

(一)以改革创新为动力，激发高质量发展新活力

1.坚持深化改革。首先，构建有利于推动高质量发展的人才管理机制。以选人用人机制和激励约束机制为重点，创新机制，搭建平台，调动各类人才干事闯业的积极性，把人才优势变成发展优势。其次，构建有利于推动高质量发展的政府服务机制。站在国家战略的高度，找准定位，理清思路，真正探索高质量发展的西安模式和西安经验。最后，构建有利于推动高质量发展的人文法治环境。构建公平、合理、有序的市场竞争环境，激发人们创新进取的精神，为推动高质量发展培育适宜的文化土壤，以强有力的创新文化之魂引领西安高质量发展。

2.坚持创新引领。首先，转换发展理念，提升经济发展的质与量。经济总量小是最大的市情,加快发展是最大的任务。要科学分析西安发展阶段、特征和趋势，找到高质量发展和高速增长的最佳结合点,实现“量”“质”并进。其次，提高发展效率，打造经济发展的高水平。不断提高全要素生产率，把擂台赛、项目观摩赛、季度点评会等有效举措常态化，以更多硬措施把招商引资、平台融资、产业引导基金、PPP、项目投资等大事继续做好。最后，转换发展动能，培育经济发展的新引擎。加大对发展趋势、竞争态势、龙头企业、新兴技术的跟踪研究，选择市场前景广阔、带动系数较高、符合西安资源禀赋的产业领域，明确城市发展的主导产业和重点方向，重塑产业生态体系，提升城市竞争力。

(二)以园区建设为载体，搭建高质量发展新平台

破解经济总量小的难题，就要以招商为抓手、以园区为平台，不断培育企业群落和产业集群，强化产业根基。

1.制定产业集群发展战略。培育若干个特色产业集群，形成支撑西安大发展、大突破、大跨越的新增长极。借鉴成都和武汉建立国际化产业园区的经验，充分发挥西安在电子和半导体领域的产业优势，加强产业集聚，打造以三星为龙头的“西安韩国产业园”；支持中兴振兴、力挺华为发展，打造以中兴和华为为龙头的“国家创新产业园”；吸引全球顶尖科技资源在西安落地开花结果，打造“院士产业园”和“千人计划产业园”；建设好“独角兽培育基地”和“小巨人孵化基地”，培育更多“独角兽”，打造更多“小巨人”。

2.做好专业化的定向招商与扶商工作。招商要有标准，园区要有定位，行业要有龙头，服务要精准有效。

3.做好区域品牌的创建与传播。区域发展也要有品牌，大到各区县、各开发区，小到具体的产业园区，都应该有自身的定位和品牌。

(三)以招商引资为抓手，打造高质量发展新引擎

1.统筹招商工作。坚持把招商引资作为全市经济工作的“一号工程”，形成“一把手”亲自抓、各部门共同抓的工作格局。理顺机制体制，由西安投资合作委员会来综合统筹协调全市招商引资工作，形成招商引资全市“一盘棋”的统筹格局。

2.强化招商选资。注重招商质量和效益，加强城市营销，开展精准化、专业化招商，着力在招大引强、聚新培优上实现新突破。

3.优化政策支持。要加强政策执行力度，细化和完善配套政策，形成政策合力，最大限度发挥政策效应。

4.抓好项目建设。深化重大项目领导包抓制度，强化项目建设绩效评估，不断提高项目开工注册率、资金到位率、竣工投产率。持续开展重大项目集中开工、示范观摩等活动，统筹推进重点项目建设。

(四)以实体经济为依托，夯实高质量发展新根基

1.推进工业经济高质量发展。创建制造业高质量发展国家级示范区，扎实推进工业强市战略。妥善应对陕汽发展战略变化对西安汽车工业发展的影响，围绕陕汽、吉利、比亚迪等大型企业，建设好产业配套园区，以龙头骨干企业带动汽车产业做大做强。

2.支持民营经济高质量发展。破除民营企业发展隐性障碍，推动传统民营经济向新民营经济转型，促进民营经济升级发展，打造新型民营经济示范城市。

3.推动文化旅游融合发展。建设世界一流旅游目的地，不断提升西安文化影响力，以文化活动滋养文明气象。

(五)优化环境的为基础，营造高质量发展新生态

1.切实构建和谐平衡的生态环境。设立“西安生态日”，切实推动绿色发展，借鉴厦门和青岛的城市绿化美化经验，打造美丽街区，建设充满活力的美丽城市，创建国家生态文明建设示范区。

2.持续打造优质高效的政务环境。深化“行政效能革命”，为群众和企业提供优质服务，营造发展的好氛围和新优势。

3.加快培育健康文明的人文环境。着力整顿和规范市场秩序，努力构建公平、合理、有序的市场竞争环境，激发人们创新进取的精神，为创新发展培育适宜的文化土壤，以强有力的创新文化之魂引领西安发展。

(六)以民生福祉旨归，开拓高质量发展新境界

1.探索新路，确保教育公平。加大对公办学校的投入，健全公办学校的激励机制，提升公办学校的教育质量，有效破解公办学校和民办学校之间的不平衡格局。纠正扩张型的“名校+”复制模式，逐步消除一些房地产项目与名校入学指标挂钩的做法，让人民群众不再为“教育房产化”而焦虑，让努力学习的孩子都能够靠自己的实力公平地接受更好的教育。

2.落实政策，实现稳健发展。落实好“房住不炒”和“稳健发展”的政策要求，深化住房制度改革，探索住房保障的有效机制和房地产稳健发展的长效机制，让每一个西安人尤其是年轻人都深爱西安，共同建设美好西安。

3.扫黑除恶，建设平安西安。国以民为天，民以安为先。为使老百姓真切感受、切实享有全方位的安全感，必须聚力信息化、法治化、精细化，建设“红色物业”“幸福社区”和“平安街区”，打造“中国最安全城市”。