行政事业单位内部控制存在的问题及对策分析

卢小燕

摘 要 行政事业单位在我国管理体系中隶属于政府，作为我国行政职能的行使主体为社会公众提供相关的基础服务。与企业组织不同，其资金大多由国家直接划拨，没有市场竞争的压力，经营管理缺乏动力，内控制度建设没有得到重视。随着社会经济的发展，内控制度缺失的弊端日益显露，严重影响国有资产的有效利用和工作效率的提高。近年来，随着行政事业单位体制的改革，同时为了进步提高行政事业单位内部管理水平，加强风险防控能力，我国行政事业单位开始实施一系列内控措施，内控水平也得到了很大的提升。随着市场经济的高速发展，行政事业单位内控建设的标准和要求也越来越细、越来越高。但是，在新时代的背景下，我国行政事业单位的内部控制还存在着意识欠缺、制度不完善、机构不独立等问题。本文通过分析行政事业单位内部控制建设的必要性，进一步分析行政事业单位内部控制存在的问题，基于此，对产生问题的主要原因进行分析，进而提出相应的解决措施，以期对我国行政事业单位内部控制建设的有效性和科学性有所助益，从而促进行政事业单位有效健康的运行。

关键词 行政事业单位 内部控制 问题 对策

一、行政事业单位内部控制的重要性

在我國，行政事业单位是一类特殊的组织群体。它们是以政府部门为主体运用国有资产所设立，以社会公益为主要经营目标的社会服务组织，特殊的性质使得它们具有非营利性、业务单一等特点。行政事业单位经费来源以财政划拨为主，承担组织实施政府政策的重要职责，以提供各种社会服务为直接目的，是我国地方政府履行责任、提供公共服务、实现管理职能的窗口。与营利组织相比，行政事业单位的内部控制建设相对滞后，因此在行政事业单位实施内部控制制度有以下几个重要作用。

（一）维护行政事业单位的社会公众形象

合理保证资产的安全完整与资金使用效率，提高公共服务质量，维护社会公众利益，可以满足社会环境对行政事业单位深化改革的强烈要求，对行政事业单位的外部形象发挥出积极影响。

（二）提高行政事业单位内部管理水平

内部控制作为行政事业单位内部管理的重要方法，可以提高公共服务的效率和效果，有助于受托管理公共事务和资产目标责任的实现。内部控制的有效运行不仅能够提升行政事业单位内部的发展活力，还能显著提升单位内部管理水平，优化内部管理结构。

（三）提高行政事业单位风险防范能力

完善的内部控制，可以合理保证单位财务信息及相关信息真实准确及各项资产的安全完整，是行政事业单位预防各种风险，实现持续、稳定发展的利器。

（四）预防行政事业单位的潜在舞弊行为

持续完善内部控制制度，通过分析经济业务活动风险点，有针对性地设置防控方法并监督执行，可以大大减少行政管理系统的漏洞，可以保证行政事业单位内部各项经济活动的合法合规，能够预防、发现行政事业单位管理中存在的问题，避免贪污腐败行为的发生。

行政事业单位的经费来源主要为财政拨款，建立起完善的内部控制制度，为经济活动健康有序开展提供良好的保证，更好的发挥财政资金在国民经济中的作用。内控制度的建立还能合理保证国有资产安全并得到有效利用;合理保证财务信息的准确性和完整性;通过分析经济业务活动风险点，有针对性地设置防控方法并监督执行，有效预防腐败，提高工作效率，保证公平性和准确性。但是，调查发现，我国行政事业单位现行的内部控制制度建设上普遍存在着不重视的现象，在制度落实方面还存在着不落地、不到位的问题，需要积极采取措施进行解决。

二、我国现阶段行政事业单位内部控制存在的主要问题

（一）内部控制建设流于形式，内控意识薄弱。

提高内控意识，不仅是针对单位负责人，同时也应该引起中层干部和广大基层员工的广泛重视。目前，行政事业单位内部控制意识相对薄弱主要表现在：行单位负责人缺乏对内部控制建立、落实、监督检查的重要性和必要性的认识;员工认为制度建设是领导的事情，与自己无关，只要干好自己的工作就行了;有的单位没有单独设立内部控制部门，而是将内部控制看成是财务一个部门的工作，错误地认为财务制度就是内控制度。

（二）内部控制制度不健全。

有些单位虽然建立了内部控制制度，但是不科学、不完善，实用性差。有些业务流程不结合本单位实际情况，照搬其他单位，无法贯彻落实;有些业务流程控制过于简单，随意性较大，管理透明度较差;有些不够完善，把各业务科室的制度当成内控制度，没有考虑其他关联科室或者整个单位的管理需要求，没有形成完整的业务流程。

（三）内部控制缺乏独立性

目前，由于各种主观和客观原因，行政事业单位内部控制制度建设和内部控制评价工作都是由财政部门布置的，因此大多数单位也是由财务部门单独完成的。大多数行政事业单位的财务工作人员身兼多职，既承担日常的财务管理职责，又承担着内部审计职责。既要牵头内控制度建立，又要开展内控评价，既当运动员，又当裁判员，内控评价工作的质量可想而知。

（四）缺乏高水准内控管理人员

从事审计工作的人员应同时具备会计、审计、税务、财务管理等多种专业知识，同时还应有良好的职业道德和丰富的从业经验，综合素质要求很高。即使是设立了内审部门的单位，这样高素质的专业人员也很少。缺少必备的专业知识，没有机会参加业务培训，又不主动提升自身的专业知识水平，不了解内控建设的最新要求。现阶段，内控人员的专业水平急需要提高。

（五）内部控制的执行和落实不到位，内部控制的风险评估和监督流于形式

内控制度既然制定后， 就应该按照内部控制的要求在各业务环节中认真执行和落实， 但从目前的大多数行政事业单位现行的情况来看，执行情况却不容乐观。大部分行政事业单位在内控手册制定后，上级在布置完工作后就放置不管，无法得到有效地贯彻落实。有部分单位不会主动按照内控制度严格执行，为了省事， 更多是按照原有的工作方法和模式开展工作。目前大多数区级预算单位由于没有编制，无法设置独立的内部审计部门，内部控制的评价工作没有科室负责，最后领导只能安排财务部门完成。自己监督自己，很难发现各业务环节存在的风险点，因此， 导致内部控制建设的风险评估和监督评价都流于形式， 只要把上级布置的工作完成了事。

三、行政事业单位内部控制建设存在问题的主要原因

（一）单位领导及职工对内部控制认识不全面

有些行政事业单位的管理人员存在这样一种思维：行政事业单位承担的是社会管理和社会公益事业的职能，不像企业那样从事生产经营，不是以营利为目的，因此也就不存在经营风险。恰恰是因为忽视这一点，对单位运行管理存在的风险没有引起足够的重视，降低了整个行政事业单位的风险识别能力。

（二）内控制度不完善

要想做好内部控制工作，首先要抓好制度建设。没有规矩不成方圆。只有制定切合本单位实际的，职责分明，涵盖各业务流程，具备较强操作性的内控制度，才能起到指引的作用。科学的积极的制度的建立，能降低风险、促进发展，逐步形成用制度规范行为、按制度办事、靠制度管人的机制，提高反腐倡廉制度化。在推进制度建设的进程中，要定期对制度进行梳理，要不断发现问题，总结经验，与时俱进，修订与完善制度，提高制度的执行力，推进制度的贯彻落实。

（三）部门设置不完善， 职责分工不清晰

内部控制评价工作理论上说应该是独立的内审部门或人员根据监督评价结果进行填报，但是大多数行政事业单位由于编制有限， 暂时没有设置独立的内部审计部门， 因此很多单位的内部控制评价工作还是由财务部门的人员完成， 使内部控制报告缺乏客观性。行政事业单位内控制度的建立不仅仅涵盖制度建立还涉及制度执行过程中的内部监督管理、内部评价等多个环节。各个环节间的工作需要相互独立。所以，在布置工作的过程中，应该根据工作岗位的职责，合理安排人员，避免出现人员的职位交叉，破坏了行政事业单位内控工作的独立性原则。

（四）缺乏专业人才

开展内部控制工作的人员的专业技能和素质对内部控制工作的效果有着至关重要的影响，因此，行政事业单位要通过不断的专业技术培训，提高内控人员的专业技能。确保内控人员经过培训后，能够掌握专业的财务管理的技术知识，具备财务管理的能力，同时还要有较高的职业道德精神，从而保证行政事业单位内部控制工作的质量。

（五）内部控制监督的非强制性

在目前现实情况下， 行政事业单位内部控制监督和评价都是由单位财务部门完成， 财务部门对收支业务的监督比较到位，但是由于权限不够，对其他业务的监督非常有限。同时， 内控监督作为单位内部的自我监督手段， 领导也不够重视， 因此在实际执行过程中力度有限， 就算找出问题也难以立即进行整改， 从而导致内部控制评价监督流于形式。

四、完善内控建设，提升管理水平

（一）营造良好的内部控制环境，强化内部控制意识

第一，单位负责人要加强对内部控制体系建设重要性认识。要树立起对内控工作的责任感，负起最主要责任，并加强内部控制方面的专业学习。第二，加强单位内部各业务科室的配合。中层干部提高自己管理能力的同时，还要起到上传下达的作用，增强员工自觉参与单位日常工作、发展规划的意识。第三，广大员工要增强主人翁责任感，自觉参与单位日常工作，尽可能地使自己成为活动主角，将个人的努力融入集体中，加强学习、加强自律，充分发挥作为内部控制参与人的自觉性与主动性，为内控制度的制定和实施，尽一份心，尽一份力。

（二）完善内部控制制度建设

单位制定的内控制度在符合国家法律法规、规章制度和本单位实际情况的前提下，还应涵盖单位内部各职能部门及各个岗位的每项职责，并针对业务处理过程中的关键控制点，将内部控制落实到决策、执行、监督等各个过程中;保证单位内各部门、岗位及其职责权限的合理设置和分工，坚持不相容职务相互分离，确保不同科室和崗位之间权责分明、相互制约、相互监督。同时内控制度不是一成不变的，随着环境的变化，法律法规的变更等外部和内部因素变化的发生，需要与时俱进地对制度进行修订和完善，使之更好地发挥监督和控制作用。

（三）设置独立的内部审计机构和人员

内部审计机构必须保持其组织上和业务上的独立性。第一，内部审计机构的设置要独立，隶属关系上，应在各职能部门之上。既不能把内部审计机构附设在财务部门中，也不能附设在其他职能部门中，否则，难以客观公正地开展工作。独立性是内部审计机构设置的前提要求。如果单位一把手能直接管理内部审计部门，审计部门的独立性和权威性也会提升不少，监督力度也会增强。此外，通过聘请非本单位专业审计人员成立审计委员会也是改进内审管理体制的有效途径之一。第二，内部审计工作必须由专职的审计人员担任，不能由其他业务部门的工作人员或者其他管理人员兼任，特别是会计部门人员兼任。只有这样，才能不受任何部门和个人的干涉，独立的开展活动，才能在规定的权限内，独立行使职权，完成规定的任务。

（四）选拔专业人才，强化内控人员业务能力

设立了独立的内审机构，配备了专职人员后，从业人员的素质建设上升到了新的高度。一名优秀的内审人员除了要具备必要的专业知识和技能外，还要能熟练运用国家相关法律、法规及规章制度，同时还要拥有良好的职业道德。为了有效提升内部审计监督的可行性，内部审计人员还应当重新梳理行政事业单位的业务情况，通过岗位设置明确内部审计的监督内容及监督标准。除此之外，内部审计人员不仅需要加强本专业知识的学习，还需要不断更新审计领域的有关知识，将这些知识落实到内部审计监督工作中，不断优化内部审计监督工作的流程。另一方面，财务管理部门的人员还应当积极主动地与内部审计人员共同开展内部审计监督工作，通过内部审计监督规范行政事业单位财务信息的编报工作流程，确保行政事业单位财务报表数据的准确性，从而推进财务内部控制体系的构建。

（五）建立监督机制，开展内部控制有效性评价工作，保证控制目标的实现。

制订了制度，不去执行，就是一纸空文。领导要严格带头执行制度，进一步改善内部监督机制，要对广大职工的执行情况进行合理的奖惩，做到奖惩分明，真正让行政事业单位内部控制的作用体现在管理能力和管理效益的提升上，使制度真正有效落实到位。除了内部监督外，事业单位应主动接受外部的审查，外部的审计单位在审查时更为专业、规范，可以弥补内部监督在专业上的不足。

各单位应针对本单位内部控制（下转第页）（上接第页）建立和实施情况，积极开展好内部控制自我评价。单位应当成立起担负风险评估工作的小组，独立于其他业务科室。在风险评估方面，通过甄别各业务流程中存在的风险点，有针对性地进行分析研究，最终根据风险程度划分等级。从而形成一套行之有效的风险评估的体系，同时需要完善内控管理工作，督促行政事业等各项公开工作，把风险隐患都暴露在阳光下。

内部控制的最终目的不是要发现多少问题，而是在发现问题后如何有效地使问题得到整改落实，所以，内部控制要有明确的整改目标，各个工作岗位要从实际出发，相互配合，有序衔接，互相监督，互相帮助，执行任务切实有效。

行政事业单位内部控制的问题依然存在，建设目标还未完成。随着社会的进步发展，还会面临更多的挑战。单位需要不断完善内控制度，有效贯彻落实;建立独立的内控部门，选拔专业人才，提高从业人员的专业素养和职业道德;完善单位内部监督评价机制，促进单位的健康发展。同时，内部控制问题的解决方案还需要在工作中不断地更新和完善。只有将内部管理与实际工作紧密地结合，才能更好地促进行政事业单位的日常运行和可持续发展，推进社会各项事业的协调发展。

（作者单位为北京市八大处公园管理处）

参考文献

[1] 徐润明.论行政事业单位如何加强内部控制建设[J].财会学习，2017（12）：234-235.

[2] 王琦.试论行政事业单位内部控制[J].行政事业资产与财务，2017（12）：32-33.