网络化治理视域下的社区教育供给模式研究

陈 岩

(北京开放大学,北京 100081)

一、网络化治理：社区教育供给新路径

党的十九届四中全会强调，坚持以供给侧结构性改革为主线。社区教育供给侧结构性改革是经济社会转型发展对社区教育提出的客观要求。社区教育供给旨在解决社区教育供给侧与需求侧既有“偏差”，基于对社区成员学习需求、学习习惯和学习偏好的有效识别，调整需求结构、供给结构和要素结构，进而提升社区教育供给体系的质量和效率。长期以来，“行政指令”主导下的社区教育供给依赖“以供定需”式路径，导致社区教育供给中“供需偏差”持续成为社区教育供给主体与社区居民间的“断层阻滞”。虽有社区教育供给规模和速度的增长，但社区教育供给仍旧流于表面化、形式化[1]，“供给主体单一”“资源碎片化”“评估标准模糊”等问题彰显，社区教育渗透力与转化力表现不佳。新时代，面对供给侧结构性改革呈现出的新趋向，优化创新社区教育供给模式成为提升社区教育公共服务效能的路径选择。

上世纪90年代至今，公共服务供给的棘手性使得传统治理模式失灵，网络化治理模式由此应运而生。它更多依赖各种伙伴关系、协议和同盟所组成的网络完成公共事业，充分利用技术连接网络，同时给与公民更多的选择权。[2]在个人、营利组织、非营利组织和公共部门等不同行动者之间，网络化治理建构起具有平等协商与自我统合作用的新公共服务供给模式。区别于政府治理主导下的科层制供给模式以及市场治理主导下的市场供给模式，网络化治理中的成员在资源和权利交换与依赖的基础上互动，构成以政府为主导、社会部门和市场广泛参与的多种方式并存的公共服务供给格局。[3]作为一种治理型态，网络化治理模式的功能在社区教育供给中如何体现？社区教育网络化供给模式何以持续运行？基于此，本文对模式功能及运行机制进行归纳阐释，并以近年来在我国日渐勃兴的社区教育联盟作为个案分析，以期进一步厘清网络化治理视域下社区教育供给模式有效性的影响因素。

二、社区教育网络化供给模式的功能

社区教育网络化供给模式是为达成社区教育供给目的而采取的网络化治理体制、机制、手段与方法的结合体。根据帕森斯的结构功能主义，社区教育网络化供给模式由多层面的次系统组成，兼具目标达成、适应、整合与模式维护的基本功能。

(一)目标达成功能

目标达成功能是社区教育网络化供给模式的核心功能。治理理念倡导采取合作行动，聚合分散的、各具利益表达的主体，实现社区教育网络化供给的“善治”目标。目标达成功能取决于：一是社区教育政策。通过统合目标导向和问题导向，推动社区教育政策与网络化供给实践结合，形成合理的社区教育政策体系结构，促进社区教育全面、协调和可持续发展；二是供给主体权责。探索社区教育网络化供给模式，主要挑战来自于平衡各供给主体间利益关系，厘清权责边界，实现多主体有效协同。[4]依照网络化治理理论，社区教育多元供给主体之间是“一种平等的相互依赖以及执行过程中独立自主的横向联结”。[5]应通过平等互助、协商监督、共同合作等方式进一步明确责任范围和供给限度，避免供给权责模糊化。

(二)适应功能

适应功能表现为社区教育网络化供给主体面对社区教育政策环境变化，不断调整行为方式以更好地适应环境选择。适应功能取决于：一是供给主体角色定位。具体而言，承担“元治理”使命的政府更多履行模式建构的规划者角色，在治理网络中承担构建、管理、维护、引导、协调服务网络正常高效运转的任务[6]。作为规划者，政府将职能重心转移至服务政策制定、服务范围划定及服务监管等方面，通过提供新的制度安排和项目选择，明确愿景设想，并以购买、资助等方式培育多类型社会组织，鼓励其在社区教育中充分发挥自组织功能及专业优势。学校、社会组织、企业等则在社区教育网络化供给中履行生产者角色，承接政府让渡出的社区教育公共服务生产职能。凭借自身在社会关系积累、社会资金筹措、专业化服务以及学习技术支持方面的优势，对社区教育环境做出主动适应与回应，并在资源配置和社会动员中发挥积极的作用。二是社区教育经费来源。财政支持是社区教育发展的基础性要素。[7]社区教育网络化供给需要稳定的、持续增长的经费保障。除以社区教育项目为基础的政府专项经费支持外，社会捐赠、企业投入、部分项目有偿收费也是扩大经费来源渠道的主要选择。

(三)整合功能

整合功能集中表现为有效识别需求的基础上社区教育网络化供给资源的优化组合。整合功能主要取决于：一是社区教育需求整合。精准的需求管理是社区教育网络化供给的起点。需求采集、需求分析、需求转化构成了需求整合的主要内容。需求整合可以推动社区居民充分参与，使其能够在一定的制度体系内按照特定的规则、程序、方法表达个人对供给产品种类、数量及质量的要求，从而保障社区教育供给的有效瞄准、有效利用及有效传递。在此过程中，具有较强整体利益表达和博弈能力的社会组织以及较为灵活掌握需求信息的企业同样不可或缺。二是社区教育资源整合。网络化治理是在资源依赖基础上对原有资源碎片化作出的战略性回应。社区教育供给资源主要包括学习资源与社会资源。拥有充足、均衡、优质的资源并合理选择供给资源嵌入路径，可以积极地影响社区教育供给资源增量及资源使用的精确度。

(四)模式维护功能

模式维护功能表现为通过宣传提升社区教育的认知度和接受度，并借助“互联网+”保障社区教育大数据的充分共享。具体来说，一是社区教育品牌宣传。社区教育网络化供给中形成了一些具有区域特色、具有较高社会影响力和推广示范价值的社区教育品牌项目。线上线下进行品牌宣传有利于提高社区教育资源影响力，进而可以提升社区教育的价值内涵。二是社区教育大数据平台。大数据以前所未有的深度和广度改变着社区教育供给成效。社区教育网络化供给是优化创新“互联网+社区教育”的表现，通过挖掘大数据价值打造智慧学习平台，可为社区学习和社区发展提供信息化支撑；可实践智慧行动教学，为社区学习者构建学习环境与生活情境互融互促的智能化、信息化的教育环境生态；可结合居民学习偏好、风格、知识、能力与发展目标，达成社区教育的个性化推送，从而实现社区教育项目的动态调适。

三、个案观察：北京市社区学习服务联盟

近年来，伴随社区教育事业发展，全国各地相继建立各类社区教育联盟，如“全国社区教育数字化学习联盟”“京津冀社区教育资源联盟”“社区教育校际联盟”等。成立联盟旨在发挥成员单位资源优势，依托联盟整合开发优质学习资源，搭建资源共享平台，形成推动社区教育工作发展的强大合力。社区教育联盟是两个或两个以上的社区教育主体为达成一定目标及发展愿景，通过契约制度安排，建立合作关系，遵循优势互补、风险共担、利益共享原则形成的社区教育网络化供给组织，本质上是对社区教育供给中多元主体关系及互动方式的现实观照。

成立于2019年的北京市社区学习服务联盟是在北京市教委指导下，面向市、区、街乡镇、社区(村)四级体系，由学校、企事业单位、社会组织等机构自愿组建的非法人合作组织。该联盟的宗旨目标、组织建构、项目实施等对进一步理解社区教育网络化供给模式提供了启示借鉴(见表1)。

表1 网络化供给模式功能在社区教育联盟的体现

(一)联盟的宗旨和目标

社区教育网络化供给在于探索符合社区教育供给标准的行动实践，精准发挥多元主体在社区教育供给中的角色定位，实现主体间有效联动。宗旨和目标是多元主体采取共同行动的前提。北京市社区学习服务联盟章程明确规定：“联盟成员通过助力全民终身学习，促进社会和谐宜居，引领基层治理创新，提高社区居民幸福指数”。《国家教育事业发展“十三五”规划》提出的“充分发挥社区教育机构的作用，整合资源，健全城乡一体的社区教育办学网络”以及《北京市学习型城市建设行动计划(2016-2020年)》所明确的“到2020年建成以完善的终身教育体系和学习型组织为基础，以广大市民的良好素质为支撑，学习资源丰厚、学习氛围浓厚、创新活力涌现的学习型城市”为北京市社区学习服务联盟指明了实践方向，即服务北京“四个中心”建设和全民终身学习，探索社区教育可持续发展的“北京模式”。在此基础上，联盟形成了系列具体目标，包括深层次研究学习型社区运行模式，制定学习型社区运营与服务标准，培育建设学习型社区服务运营模式标杆等。确立宗旨和目标的关键是建立一致的、共享的公共利益观念，创造共享利益和共同责任[8]。在兼顾联盟成员彼此利益表达基础之上，联盟衔接、提炼不同主体的利益表达，在共同的利益集合内做出符合根本目标的利益选择，达成利益共识。

(二)联盟的组织建构

社区教育网络化供给是一个连续的动态过程。遵循“标准、多维、异质同构”理念，多元供给主体在回应公众社区教育需求、解决社区教育问题的双重驱动下建构出一个治理网络。从北京市社区学习服务联盟的组织架构来看，区别于以行政命令为主导的科层式组织结构，联盟以理事会作为最高权力中心，下设联盟成员单位，兼以联盟秘书处作为沟通协调机构。联盟理事会将建立维持契约关系作为基础，在信任协商的基础上最终形成以信息为纽带、以职责为动力、以服务为目标的网格化供给模式。一方面，具有网络化、弹性化、柔性化特征的联盟组织能充分保持对社区教育政策环境的敏锐性，注重对政策环境信息的灵敏监测、反馈与整合，在组织成员协商后快速调整联盟阶段性任务。另一方面，以项目为中心的合作可以更好地回应社区教育动态需求以增设、调整与撤并各项资源。2020年新冠肺炎疫情期间，北京市社区教育联盟面向各成员单位征集学习服务信息，为全市社区教育防疫工作提供参考。同时，建立全市社区居民学习防疫知识课程信息平台索引，通过官方网站平台、微信公众号、收集APP、直播平台等渠道进行疫情宣传教育，累计服务学员约220万人次。

(三)联盟的项目实施

社区教育网络化供给多以项目为载体。项目治理是社区教育网络化供给模式的具体化。通过项目治理，整合政府、市场和社会三方资源，创设具有地域特色的社区教育品牌项目。北京市社区学习服务联盟成立时已统合“京学网”“首都女性终身教育平台”等多个市区级社区教育品牌项目。2019年，北京市社区学习服务联盟在开发“乐学苑”项目时，面向成员单位征集了69门课程和335集视频课程，采取线上线下结合方式拓展教学，建立了涵盖音乐、美术、舞蹈、书法、曲艺、中医养生以及非遗传承等多领域的师资库和课程库。经在北京市第15届全民终身学习活动周上的有效推广，海淀区中关村街道航勘社区将声乐等6类项目课程确定为2020年社区财政支持项目，项目社会效益逐步显现。

四、社区教育网络化供给模式的运行策略

由上可知，网络化治理与社区教育供给存在契合。基于对社区教育网络化供给模式的功能阐释，社区教育网络化供给模式的运行策略着重回应：多元供给主体如何开展有效合作？模式如何持续运行？模式运行如何保障？

(一)强化网络化供给主体的合作基础

首先，深化供给主体间利益整合。制定社区教育网络化供给战略，从设定目标、调整价值观、建立信任、构建激励机制、测评绩效、共担风险及管理文化等维度细化供给的责任性领域；提高主体间沟通效能，将垂直沟通与横向沟通结合，正式渠道与非正式渠道并用体现决策与建议、指示与咨询的统一；[9]制定并完善多元主体沟通协商议事规则，规范沟通协商流程，搭建主体间沟通协商的网络平台，实现便利沟通和透明协商[10]。

其次，加强供给主体间信息互通共享。统筹建立社区教育网络化供给信息平台，加快社区教育资源在各供给主体及各层级机构中的衔接畅通。将大数据思维嵌入社区教育网络化供给实践,挖掘社区教育大数据价值，借助互联网、大数据、云平台等智能化集成技术构建社区教育网络化供给的智慧化路径。其中包括优化社区教育网络化供给决策支持系统,创新社区教育网络化供给方式，从主体横向协作、过程纵向对接、深度协同创新[11]等维度进一步研究探索。

再次，提升项目运行中的协同效应。放大社区教育项目的资源聚集效应，吸纳行政资源、市场资源、社会资源等形成社区治理创新系统资源流；优化资源结构，利用物联网、大数据等信息技术推动项目的动态资源调适；以社区教育项目为载体，建立社区教育项目的区域整合机制、分配机制及竞争机制，增强跨区域社区教育网络化组织间的有效合作；建立社区教育网络化供给标准和规范，依此对项目供给内容、项目供给流程和项目供给质量实施动态评估。

(二)加强网络化供给运行的持续性

首先，提高社区教育需求整合效能。扩展社区教育需求表达渠道，强化社区居民的权利意识，鼓励引导其充分表达社区教育个性化诉求。广泛吸纳社会组织、社区自组织加入网络化供给，发挥其在社区居民中的沟通优势，宣传推广社区教育品牌的同时，征集评估社区居民学习需求，建立社区教育需求档案，提高组织化需求表达成效。在社区教育网络化供给决策中，兼顾自上而下的政策信息与自下而上的需求反馈，关注多种类、个性化、实用性的社区教育产品开发。

其次，增加社会资源的存量与增量。实施社区教育规划引领，优化社区教育政策组合，明晰社区教育供给资源整合方向。推进社区教育融入社区治理，突出社区治理在培育社区社会资本中的作用，引导社区居民间加强社区关系网络、信任与规范，累积社会资本。扎根于社区居民日常生活的社区教育具有公益性、草根性的教育特性，这使得社区居民能通过志愿服务将自身资源自发地转化为社会资源。广泛吸纳具有丰富经验的社区居民代表参与决策讨论，共同商讨社区教育项目中涉及的课程内容类别及教学形式，共同参与确定社区教育项目评价标准[12]。

再次，推动知识协同创新。依据网络化治理理论，治理主体间的互动以知识要素流动为基础，目的在于进一步推动组织知识协同创新。知识协同创新是组织中各行为主体利益较量的结果，能促进网络化供给系统资源的优化升级，具体包括在知识选择、积累、吸收、融通的基础上，供给主体共同反思知识、行为匹配度对创新社区教育网络化供给绩效的影响。发挥高校、科研院所、行业协会等主体的专业优势，通过清晰的战略定位，增强知识传递时间、对象与空间的“精准性”。

(三)健全网络化供给的保障要素

首先，加深供给主体间信任合作的伙伴关系。(1)信任机制是网络化治理的基础。社区教育网络化供给模式的构建发端于主体间共同的价值诉求，为保障其持续运行，需要以价值协同、信息共享为基础，建立良好的主体间协调机制，在主体之间、主体和组织之间培育多维信任关系。(2)积极建立互利互惠的伙伴关系。以社区教育项目为载体，在项目决策、项目运行、项目评估等环节建立互动的分工合作，相互弥补资源不足，共享供给成果。

其次，提升网络化供给组织的学习能力。在汇聚高校、科研院所、社会组织等主体科研成果和实践标杆经验基础上，有针对性地组织社区教育和社区工作骨干队伍培训；有计划地组织跨省市、跨地区的社区教育项目交流研讨会，引导供给主体通过经验学习不断增强自身与社区教育需求对接的能力，增强对社区教育政策、区域经济社会政策的学习能力、对社区教育项目环境的风险判断能力以及对社区教育供给资源的协调整合能力等。

再次，优化供给绩效评估机制。(1)健全社区教育网络化供给评估标准，细化评估维度。既要兼顾学习者满意度及社区教育网络化供给效率，又要兼顾社区教育网络化供给的公平性、合理性、参与性等核心维度的过程性体现，将个体评估和网络评估相结合,静态评估和动态评估相结合,构建网络化动态评估机制。(2)适时引入第三方评估机构。将定期向社会公开社区教育供给内容、社区教育供给标准、社区教育供给质量、政府补贴项目资金使用等情况，接受公众监督。(3)建立与评估结果匹配的调整机制及准入退出机制。