就业扶贫工程的政策注意力研究

黄 锐，段瑞鹤，杨 艳

[1.中央民族大学，北京 100081；2.中国人民大学，北京 100872；3.北京理工大学，北京 100081]

在2015年10月16日的减贫与发展高层论坛上，习近平主席明确要求“引导和支持所有有劳动能力的人依靠自己的双手开创美好明天”，为就业扶贫提出了明确期待。随着2020年打赢脱贫攻坚战目标的日益临近，巩固脱贫成果变得越来越重要，其中就业扶贫起到了关键作用。回顾我国政府推进就业扶贫的整个过程，发现自上而下的公共政策制定及执行模式占有明显的主导地位，进一步研究现有政策文本并对下一步就业扶贫政策提出相关建议具有重要意义。

一、问题的提出

作为人的生存方式和状态，就业与贫困关系密切，失业可能会导致家庭收入降低继而带来贫困，反之，就业可以在减贫和脱贫进程中发挥重要作用。(1)Myrdal G.Economic Theory and Underdeveloped Regions.London:Gerald Duckworth & Co.Ltd.1957，pp.57-58. Sen Amartyak.Poverty and Famines:An Essay on Entitlement and Deprivation.New York:Oxford University Press,1981,pp.13-15.据世界银行报告(2013)的数据显示，贫困者通过劳动获得的收入比单纯的现金福利有更好的减贫效果，(2)世界银行 ：《2013年世界发展报告:就业》，北京：清华大学出版社,2013年。这说明就业在扶贫中具有更长远、更有效的影响。一方面，实现就业是摆脱贫困最直接的途径，就业能使城市贫困群体中劳动供给大幅度增加进而降低贫困率，可以提高贫困人口收入实现减贫困。(3)张世伟、周闯 ：《城市贫困群体就业扶持政策的劳动供给效应——一个基于自然实验的研究》，《经济评论》2008年第6期。另一方面，就业不仅可以为贫困人口带来直接的、长期稳定的劳动收入，而且有助于推动贫困人口积极融入社会、参与政治文化生活，改善贫困人口的社会福利水平，达到长期脱贫的效果。(4)李长安 ：《乡村振兴战略背景下就业扶贫的机制与措施》，《中国高校社会科学》2018年第6期。总之，就业对扶贫有重要的正向作用。

就业扶贫作为一项重要的公共活动，旨在通过政府、企业、社会等各方共同努力，帮助和支持贫困者以充分就业和持续就业的方式脱离贫困，因此就业作为脱离贫困的重要手段和方式，在扶贫政策中具有重要的地位。近年来，中央政府和各级地方政府积极推动就业扶贫工程，相继出台了就业扶贫的系列政策文件，我们通过北大法宝、中央及地方政府网站等以“就业扶贫”为关键词检索进行搜索，获取的中央、省区市和地州市的政策文本数量达829篇。那么，这些政策文件有什么样的特点，下一步政策制定中又要注意那些方面，本文将从“政策注意力”角度来进行讨论。

“注意力”(attention)源于心理学，是指心理活动对某一对象的集中和关注，是“进入意识的一个过程”，(5)布赖恩·琼斯:《再思民主政治中的决策制定：〈注意力、选择和公共政策〉》,李丹阳译，北京:北京大学出版社,2010年，第58页。后来在多个学科中不断被引申使用。公共管理学领域，“注意力”主要被引入到具体公共政策的研究中，从而形成政策注意力的概念。所谓政策注意力，是指政策活动主体的精神活动在公共政策上的集中程度，(6)叶良海、吴湘玲 ：《政策注意力争夺——一种减少地方政府政策执行失效的分析思路》，《青海社会科学》2017年第2期。体现了政府决策者对某一特定事务的关注程度。由于制度环境、自身资源等因素的客观影响，政府不可能对所有公共事务等量齐观，必须在决策中做出排序和选择，(7)张玉亮 ：《中国地方政府推进应急体系建设的注意力测量及相关政策建议——基于省—市—县“十二五”应急体系建设规划的文本分析》，中共浙江省委党校学报2016年第3期。注意力测量可以在很大程度上反映出政策制定者对不同政策要项的关注程度。琼斯指出，在政策执行的过程中，政府将公共政策分解为若干部分,在各个环节结合自身所处环境进行充分的考量和抉择,政府面临的决策环境复杂多变，各个环节之间的联系千丝万缕，过度的信息量导致了注意力的耗散，从而使得有效注意力的分配成了稀缺的资源。(8)布赖恩·琼斯 ：《再思民主政治中的决策制定：〈注意力、选择和公共政策〉》 ，李丹阳译，第62页。

毫无疑问，就业扶贫政策也体现了政策制定者们的注意力分配。本文将借鉴各学科关于注意力的相关研究成果，着力分析就业扶贫工程的政策注意力是如何分布的？在时间、空间和层级三个角度上侧重点各有什么不同？并将在回答这些问题的基础上提出相关建议。

二、研究设计与实施

(一)研究样本的选择

样本的有效选取是进行研究的基础和关键。本文的样本选取，主要从以下两个方面进行考量。一是样本的时间。通过搜索发现，与就业扶贫关联紧密的文件最早颁布于2013年1月，这与中国大规模扶贫开始于党的十八大后这一情况是吻合的，本研究中的政策文件样本期间为2013年1月-2019年8月。二是样本层次。在我国现行政治体制下，地方政府具体承担着地方公共事务的管理和公共服务的提供，目前我国地方政府主要由四个层级组成，即省( 直辖市、民族自治区)—市(地区、民族自治州)—县(区、县级市)—乡(镇)。通过对相关政策文本进行反复检索、认真筛选，发现省级政府和市级政府关于就业扶贫工程的相关政策文件较为规范全面，而县、乡两级政府的相关政策文本数量较少，针对性弱，全面获取难度较大，同时县、乡两级政府在政策制定中的权限非常有限，其政策文本的研究价值与省市两级相比有不足，故县、乡两级政府暂不予纳入本研究范围，采用“中央—省—市”三个层级来进行研究。

最终，本文共得到中央政府相关政策文件61篇，省级政府相关政策文件266篇，地级市相关政策文件502篇。依据主题关联性、针对性、时效性原则，经过筛选和剔除无效文本，共得到中央政府相关政策文件57篇，省级政府相关政策文件258篇，地级市相关政策文件496篇。

(二)研究方法及工具选取

文本分析方法是一种在政策研究领域比较常用的方法之一，本文以政策注意力为对象，对就业扶贫政策在时间、空间和政府层级三个维度进行测量和分析。通过Nvivo 11、ROST CM 6等软件，提取和选择与就业扶贫工程各个维度相关的关键词进行分类汇总，逐一分析特定词频及其语义环境所隐含的信息，挖掘与之相关的注意力参考信息。在此基础上，通过分析种子词语在文本中出现的频率，有效分析在时间、空间和层级三个维度上政府对就业扶贫工程的注意力分配情况。

(三)研究维度和分析关键词的确定

从就业角度来说，就业政策主要涉及“工作的特点、劳动力供应的性质、劳动力需求”(9)希尔 ：《理解社会政策》，刘升华译，北京：商务印书馆，2003年，第264-265页。等4个方面，即广义的就业政策至少包括就业供给(劳动力市场的宏观调控以及就业信息、就业机会等公共服务，与劳动力的需求和劳动力市场建设相关)、就业能力(改善和提升就业者或潜在就业者的能力，与劳动力供给相关)等内容。同时，贫困不仅仅与个人能力及拥有资源有关，也与其他组织尤其是政府所能提供的帮助与支持力度相关，(10)唐丽霞、李小云、左停 ：《社会排斥、脆弱性和可持续生计:贫困的三种分析框架及比较》，《贵州社会科学》2010年第10期。在稳定就业方面这样的公共担当更为重要和明显，在就业扶贫政策中，稳定就业政策有必要作为其中一个维度来进行研究。最后，在我国的就业政策体系中通常是包含了创业政策的，在各地扶贫中也特别重视贫困地区小微企业的帮扶，所以，我们也有必要把创业政策作为就业扶贫政策中的一个维度来对其进行分析。

因此，我们把就业扶贫政策分为就业供给政策、就业能力政策、就业稳定性政策和创业政策。就业供给政策主要指的是就业机会的提供，主要包括就业信息传递、就业环境优化、就业推荐等方面。就业能力政策主要指为劳动力就业能力的提升所制定的政策，包含了技能培训、职业教育、自我提升等方面的政策。就业稳定政策主要指为让已就业群体持续就业所制定的政策，包含了劳动权益维护、失业救助等方面政策。创业政策指的是在所选就业扶贫政策文本中的创业政策。

基于以上考虑，本文初步确立了就业扶贫政策分析的一级维度，即就业供给、就业能力、稳定就业和创业。在这4个维度中，就业供给是基础环节，政府通过发挥自身就业服务职能，为贫困人群提供就业资源，创造就业机会；就业能力是根本目标，从市场需求侧出发，推动贫困人群提升自身就业技能，以更好适应市场需求，进而通过稳定就业达到永久脱贫；稳定就业是基本要求，即通过多种方式和举措，为贫困人员创造稳定的就业环境，从而获得可持续的生活来源和保障；创业是借助当下公共政策环境优势，给予政策扶持，鼓励有充分就业愿望和能力的贫困人口，抓住机遇，不仅通过成功创业彻底摆脱贫困，而且在充分挖掘和实现自我价值的同时创造社会价值，带动一大批人摆脱贫困。

按照上述4个一级政策维度，我们进一步对地方政府相关政策文本中的关键词进行提取，地方政府的相关政策文本既是主要的研究对象，也是文本分析的主要依据。将所有“省—市”两级相关政策文件 (共计754个文本)形成一个文本合并，汇总成为 TXT 文档，将其导入ROST CM6软件，在该软件中进行技术处理，经过该步骤，得到排名前300、长度大于1、不含单字词的名词，对上述300个名词进行初选，排除语焉不详或指向不明的相关名词，如布局、经验、功能等，共获取有效名词47个(见表1)。

表1 地方政府关于就业扶贫工程相关政策文本的关键词

经过上述分析，确定了47个关键词，接下来依据相关研究维度对所得到关键词进行有序分组，从而获得研究维度和关键词的匹配。具体过程为：首先向31位专家、26位一线驻村扶贫干部发放问卷，其次将结果导入SPSS软件，考虑到问卷回收后的实际情况，选用多项选择的分类法对新变量进行编码，再次是定义各分类变量，得到相关的频数分布，随后进行众数分析并匹配，通过分析得到以下结果：

表2 研究维度与关键词配对表

(四)研究样本层级化处理及相关分析

首先将研究样本按照制定政府的层级进行分类，形成省级研究样本154个、市级研究样本292个。如表3所示：

表3 省—市级研究样本的相关情况

将经过处理的研究样本导入NVivo 11软件，依据关键词对研究样本进行编码分析，统计出各级研究样本目标参考点数和总参考点数，进而得出各级政府部门在推进就业扶贫工程中的注意力情况。其中，目标参考点为各级维度下相匹配的关键词，总参考点为相应文本的句子总数。通过分析关键词在文本中出现的频率，有效分析各地方政府对推进就业扶贫工程不同层面的注意力分配情况。

三、结 论

(一)总体情况

就业扶贫政策注意力分配的总体分析，主要从4个维度的目标参考点和注意力比重进行说明。通过对中央—省—市三级政府共811个政策文本的分析，发现在4个维度中，“创业”最受重视，“稳定就业”受重视的程度不高。具体来说，“创业”维度的目标参考点最高，达到7651，其次为就业供给(4307)、就业能力(3945)，稳定就业(1983)(见表4)。在注意力占比方面，“创业”达到37.3%，远远高于“就业供给”“就业能力”“稳定就业”的政策注意力占比；单从政策注意力占比来看，就业能力(19.2%)所受到的关注程度约为创业的一半，而稳定就业(9.7%)仅为创业的四分之一强，表明稳定就业在各级政府的政策文本中受到的重视程度远远不够。

表4 总体样本的注意力比重

(二)基于时间序列的政策注意力分析

1.就业扶贫政策数量的年度变化

通过对选取的政策文献进行梳理，可得出以下结论。

2016年成为就业扶贫政策快速增长的分水岭。2016年前，中央政府层面年均保持在个位数，地方政府文件亦未超过30份。2016年以后，政策文件数量呈井喷趋势，中央政府保持两位数的增长，地方政府则实现了百位数的突破，可见2016年是就业扶贫政策的一个转折点。通过对相关政策文件的进一步挖掘、梳理和分析，这一转折可能源于2016年国务院发布了《“十三五”脱贫攻坚规划》，该规划对就业扶贫政策以一整个专栏予以描述，随后国务院相关部委及各地方政府纷纷出台相关配套文件予以落实。

2.政策注意力的年度变化

在推进就业扶贫工程进程中，2016年成为了政策注意力大幅度增长的年份(见表5)，在之前和之后都变化得较为平缓。从总体上来说，总的政策注意力占比2016年前一直在0.4-0.5之间，2016年迅速增长到了0.977，之后一直保持在0.96以上的水平。在具体维度上，2016年度，创业维度增速最高，为173%，就业供给、就业能力和稳定就业维度分别为107%、118%和88%。2017年，无论是总体还是具体维度，就业扶贫政策注意力占比都趋稳。

表5 就业扶贫工程的政策注意力占比年度演进(2013—2019)

综上，通过对选取的政策文献进行梳理发现，无论是从就业扶贫政策数量还是具体维度上政策注意力的变化来看， 2016年是就业扶贫政策关键转折年。这表明，中央层面的政策推动仍然是相关政策发展的关键推动力。

(三)基于空间分布的政策注意力分析

本研究将地方政府样本按照“中东西”地域标准划分，形成东部地区研究样本296 个、中部地区研究样本249 个和西部地区研究样本209个(见表6)。统计出各级研究样本目标参考点数和总参考点数(见表7)，进而得出不同区域政府部门在推进就业扶贫工程中的政策注意力情况。

表6 区域研究样本的相关情况

续表

样本区域研究样本中部山西省、内蒙古自治区、吉林省、黑龙江省、安徽省、江西省、河南省、湖北省、湖南省、太原市、铜陵市、乌兰察布市、湘西土家族苗族自治州、襄阳市、忻州市、新余市、信阳市、兴安盟、宿州市、宣城市、宜昌市、宜春市、长治市、郑州市、周口市、驻马店市、安庆市、鞍山市、安阳市、巴彦淖尔市、白山市、蚌埠市、包头市、亳州市、沧州市、常德市、滁州市、大同市、鄂尔多斯市、鄂州市、恩施土家族苗族自治州、阜阳市、赣州市、哈尔滨市、合肥市、衡阳市、呼和浩特市、淮南市、黄冈市、佳木斯市、荆州市、景德镇市、九江市、开封市、辽源市、六安市、吕梁市、南昌市、上饶市、邵阳市、双鸭山市西部陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区、四川省、重庆市、贵州省、吐鲁番市、西藏自治区、榆林市、西安市、拉萨市、自贡市、遵义市、成都市、达州市、德阳市、固原市、广元市、贵阳市、哈密市、和田市、昆明市、兰州市、乐山市、泸州市、普洱市、攀枝花市、十堰市、遂宁市、巴音郭楞蒙古自治州、楚雄彝族自治州、黔东南苗族侗族自治州、安顺市、六盘水市

表7 不同区域间政府推进就业扶贫工程的政策注意力情况

通过对上列图表的分析，从区域层面来看，“省—市”两级政府推进就业扶贫工程的政策注意力方面有以下特点。

1．就业扶贫方面的政策注意力呈现东高西低的状况，中部居中。东部、中部和西部的政策注意力比重，分别为1.152、0.912、0.664，可以看出东部的政策注意力远高于西部(相差44.8个百分点)，高出中部0.24个百分点。

2．西部地区更注重稳定就业。在四个维度中，西部地区仅在稳定就业方面的政策注意力(16.8%)高于东部(10.8%)和中部地区(4.7%)，这表明西部地区政府更加看重稳定就业在就业扶贫中的作用。如前所述，在推进就业扶贫工程的建设中，稳定就业是基本要求，相对于其他三个维度而言，稳定就业在保障民生的过程中更具有基础性作用，在就业扶贫政策中起到了兜底性作用。

3．东部、中部地区更注重创业和就业能力等“造血型”政策。东中部地方政府在就业能力和创业维度的政策注意力分别为25.9%、53.8%和20.8%、43.3%，远高于西部地区的14.6%和15.4%，区域间的“造血型”政策呈现明显差异，尤其是在创业维度方面。在就业扶贫工程中，就业能力和创业创新维度的政策旨在推动政策对象摆脱对政策主体的路径依赖，政策资源的传递不再是单一的输出模式，转而重视政策对象的资源再生力培养，即更加重视“激发贫困人口内生动力”及其内在能力、综合素质的提升。

4．东中西三个地区在就业供给上的政策注意力比较接近。具体来说，在就业供给方面，东部、中部和西部的政策注意力比重为0.247、0.224和0.196，虽然从东到西呈现递减趋势，但是总体差别不大，说明三个不同区域的政府对就业信息传递、就业环境优化、就业推荐等就业供给方面的政策注意力比较相近。

(四)基于行政层级的政策注意力分析

在燕继荣(2011)(11)燕继荣 ：《针对中国的现实问题谈国家治理》，《国家治理》2014年第9期。看来，中国治理体制的一大优势在于其协调性，在长期发展实践中不断完善的中央—省—市—县—乡五级行政层级，通过分级治理，有利于实现政策资源的集中有效配置，破除社会发展中的非均等化影响。中央政府是国家大政方针的制定者，地方政府是推动中央政府相关精神决议落地生根的关键力量，本文将从政策注意力的角度进一步比较“中央—省—市”不同层级政府在就业扶贫推进过程中的注意力分配情况。

1.“中央—省—市”三级政府在就业扶贫方面的政策注意力比重比较接近。从总体上看，中央、省和市在就业扶贫方面的政策注意力占比分别为0.875、0.893和0.882比较接近，中央和省市的差值分别为-0.018和-0.007，差值较小。

表8 “中央—省—市”三级政府推进就业扶贫工程的政策注意力情况

2.“中央—省—市”三级政府在就业扶贫政策注意力方面的层级差异

通过对表8的分析，“中央—省—市”三级政府推进就业扶贫工程的政策注意力在一些具体方面也呈现出一些差异。

第一，相较而言，省市两级政府的政策注意力更趋于相近，中央和“省”、“市”的差异相较更为明显。从四个一级政策维度总体来看，伴随行政层次的降低，中央与省级政府的政策注意力差异较为明显，而省市两级政府之间变化相对而言非常微小，当然总体层级差异并不十分显著。事实上，尽管我国属于中央政府统一领导的单一行政体制，但地方政府在政策执行中具有较大自主权，区域性的公共政策多由区域主导的行政上层所制定，因此区域内各级政府的政策注意力更为趋近，政策的适宜性和偏向性也更为准确和精细。

第二，“中央—省—市”三级政府在具体维度上的政策注意力都有一定差异，中央更重视稳定就业和创业，省市更重视就业供给和就业能力， 在差异度方面，就业供给维度的差异最大，接下来分别是稳定就业、就业能力和创业。为了更好对中央和省市之间的政策注意力进行比较，又鉴于省市之间政策注意力差别细微这一特点，我们专门计算了样本中所有省市的政策文件的政策注意力，并把它和中央的政策注意力占比做了比较(见表9)。结果显示，中央在稳定就业和创业方面的注意力占比值大于省市，就业供给和就业能力上的注意力占比值小于省市。在差异度上，中央和省市注意力占比差异最大的是就业供给，差异值(中央减去地方后的结果值)为-0.057，说明地方政府对就业供给维度的政策注意力比较高，差异值排名第2 的是稳定就业(+0.043)，说明中央政府相对更重视“稳定就业”，而“就业能力”和“创业”两个方面，中央的注意力占比(0.159，0.406)都高于地方政府(0.104，0.366)，说明中央对政策客体资源再造能力的重视程度超过地方政府。

表9 “中央—省市”政策注意力差异

基于上述分析，可进一步总结出我国“中央—省—市”三级政府推进就业扶贫工程的相关政策文件在注意力配置方面具有如下显著特点。

一是从政策内容即具体维度上看，创业方面吸引了各级政府更多的政策注意力，而稳定就业引起的政策注意力远远不够。二是从时间上看，2016年成为就业扶贫集聚各级政府政策注意力的转折年，从这一年度开始各级政府将政策注意力更多投放到了就业扶贫中。三是从区域分布来看，就业扶贫的政策注意力从东到西，呈现下降趋势，不过，西部与中东部相比，在稳定就业方面的政策注意力占比要高。四是从行政层级来看，省市两级政府的政策注意力比较接近，而中央与省市之间存在一些差别，中央的政策注意力更多投放到保障民生、强化政策对象能力提升的稳定就业、就业能力等方面，而省市政府的政策注意力则更多地聚集到提供就业信息、优化就业环境等更贴近政策对象的就业供给方面。

四、建 议

政策注意力本质上是政府就特定事项的排序和选择机制，“注意力分配并不是一个技术问题(个人技巧或者计划安排)，而是一个社会问题，它是组织环境、制度环境和社会环境的产物”，(12)练宏 ：《注意力分配——基于跨学科视角的理论述评》，《社会学研究》2015年第4期。应该说，上述就业扶贫政策注意力的分析结果符合我国当前的行政体制及经济社会发展状况，就业扶贫开发实践也取得了显著效果。为更好地开展就业扶贫工作，基于公共政策及注意力的相关理论，针对就业扶贫提出以下政策建议：

首先，需要进一步优化就业扶贫政策注意力的配置结构。现行的就业扶贫政策，在内容上更加注重对于经济社会发展具有“明星效应”的创业政策，而具有兜底作用的稳定就业吸引了较少的政策注意力。就业扶贫政策是一项惠及社会中处于最不利境地的贫困人口的公共政策，具有罗尔斯所主张并极力证明的“制度正义”，这一正义性要求稳定就业需要获得更多至少是同等重要的政策注意力。

其次，需要处理好省市各级政府与中央政府在就业扶贫政策注意力配置上的差异。从就业扶贫政策文本来看，省市各级政府的政策文本基本上是对中央政策文本的“摹写”，鲜有创新和发展。如果说自上而下或者向前推进的第一代政策执行模式仍有存在的必要性和条件，那么自下而上或者由后推进的政策执行策略和模式也具有合理性和发挥的空间。事实上，在我国现行的行政体制和公共政策的实际运行中，各地政府有必要也有空间因地制宜制定符合本地情况的执行文本。

再次，西部地区需要在就业能力方面配置更多注意力，从上面的分析结果来看，西部地区就业能力的政策注意力占比明显低于东部和中部，我国的贫困人口主要在西部，贫困人口的就业能力提升是其长期脱贫的基础，对就业能力重视不足容易产生返贫现象。

最后，需要更多地关注各种社会组织、公民个人等行动者。公共政策本质上是以问题解决为导向的目的性行动，但在政策设计时并非只有纯粹理性和技术成分考量，同时也需要标的群体之社会建构的正向价值与意义成分。(13)Schneider,A.L&H.Ingram.Deserving and Entitled:Social Constructions and Public Policy.Albany,NY: SUNY Press，2005:105.这里，就业扶贫政策的标的群体首当其冲就是贫困人口。因此，一方面要考虑到标的群体尤其是贫困人口对于就业扶贫政策正向价值与意义的建构，另一方面需要积极创设沟通、对话、参与等方式实现对第一代政策执行模式的跨越。(14)吴定 ：《政策管理》，台北：联经出版事业公司，2003年，第184页。实际上，“扶贫先扶志，治贫先治愚”，激发贫困人口内生动力的着力点就蕴含着必须将贫困人口塑造成脱贫攻坚战中的行动者角色，而这决定了就业扶贫政策的成败。