论粤港澳大湾区规划中的区域协调发展理念

摘要：党的十九大报告明确而深刻地阐述了“建设现代化经济体系”在我国未来经济发展中的重要价值、实施区域协调发展战略是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的必要条件。2017年3月5日召开的十二届全国人大五次会议上，国务院总理李克强在政府工作报告中提出，要推动内地与港澳深化合作，研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划，发挥港澳独特优势[1]。粤港澳大湾区规划顺应了当前我国区域协调发展战略中进一步加快“创新引领实现东部地区优化发展，建立更加有效地区域协调发展机制”，“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇发展的城镇格局”建设，“进一步缩小城乡发展差距”建设，“加快农业转移人口市民化、推进城市化”建设。研究粤港澳地区区域协调发展理念是对十九大报告建设现代化经济体系的学习，也利于促进政策目标的实际操作化过程。

关键词：粤港澳大湾区规划;区域协调发展理念;现代化经济体系

中图分类号：F127文献识别码：A文章编号：

2096-3157（2020）10-0121-05

一、粤港澳大湾区规划与区域发展概况

1.粤港澳大湾区规划

中央关于珠江三角洲粤港澳大湾区的定位是占地4.33万平方公里的世界级城市群，根据十九大报告区域协调发展战略中“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇发展的城镇格局”建设，粤港澳大湾区对自身战略定位进行了规划。广州、深圳、香港、澳门是城市群主体的大城市核心，带动中小城市发展，佛山、东莞、惠州、中山、珠海、江门、肇庆是以中小城市的发展核心，带动小城镇发展推进区域一体化。2017年2月27日，广东省委书记胡春华、省长马兴瑞赴广州南沙调研，强调要把自贸区打造成为广东高水平对外开放的门户枢纽，南沙要围绕门户枢纽地位，把南沙建成高水平的国际化城市和国际航运、贸易、金融中心，支撑和引领新一轮对外开放[2]。2017年4月7日，国家发改委制定印发了《2017年国家级新区体制机制创新工作要点》，对于广州南沙新区的发展提出了新要求，要深化粤港澳深度合作探索，推动建设粤港澳专业服务集聚区、港澳科技成果产业化平台和人才合作示范区，引领区域开放合作模式创新与发展动能转换[3]。专业服务、科技产业成果化、区域开放合作模式的创新利于粤港澳大湾区缩小地区发展差异、城乡发展差异;专业服务利于深化推进第三产业的发展，提高珠江三角洲地区经济发展的质量;科技产业成果化利于进一步提高粤港澳地区社会生产力的发展;区域开放合作模式与自贸区利于进出口额度的增长与经贸往来频繁化。〖HJ253mm〗

2.区域发展概况

粤港澳大湾区在经济建设中存在相对优势。“十三五”规划的第一年，粤港澳大湾区以不足全国1%的土地，不足全国5%的人口，创造了全国12%的经济总量，该地区以广州、深圳为核心的一线城市汇聚于珠江口100多公里的范围内，具备全球最密集的海港群和空港群，目标是建设国际一流湾区和世界级城市群。但在过去的区域发展过程中也存在诸多问题，第一，可持续发展理念贯彻不到位，早期以牺牲环境追求速度而造成片面经济增长与环境污染问题。珠江三角洲是环境问题最为严峻的地区之一，严峻的环境污染问题毫无疑问地将影响地区经济的可持续发展与人体健康。大量的有毒有害物质通过工农业生产等途径排放进入环境，给环境健康和生态安全带来极大威胁，有机污染物被测定出现在大气干湿沉降、土壤蓄积、河流入海通量、沿海河口沉积物中[4]。第二，粤港澳大湾区对未来经济合作区的发展趋势掌握不全面。经济合作区不同于经济区，经济区的组织在我国已经过时。在当今国际化信息化及在“一带一路”建设的情况下，正在使我国宏观区域经济形成以沿海大城市群为中心、以其广阔的内陆为腹地的“东—西”向的大经济合作区，成为我国经济发展的大格局[5]。

二、十九大报告中建构的区域协调发展理念

党的十九大报告中有相当篇幅涉及经济问题，关于区域协调发展战略存在诸多论述。“城镇化率年均提高一点二个百分点，八千多万农业转移人口成为城镇居民。”城镇化率的提高显示出我国十八大以来对区域协调发展战略的贯彻，具体表现为政府主体构建中小城市和小城镇发展的城镇格局，缩小城乡、地区发展差距，加快农业转移人口市民化的公共政策目标。“区域发展协调性增强，“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展成效显著。”港澳地区最近几年来的繁荣稳定为粤港澳大湾区发展奠定了基础。“港澳工作取得新进展，全面准确贯彻一国两制方针，牢牢掌握宪法和基本法赋予中央对香港、澳门全面管制权，深化内地和港澳地区交流合作，保持香港、澳门繁荣稳定。”新时代中国特色社会主义思想和基本方略中提到关于协调发展的论述，“坚持新发展理念。发展是解决我国一切问题的基础和关键，发展必须是科学发展，必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”，发展必须注重协调的理念，“在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义”以及“深入开展脱贫攻坚，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”体现了缩小贫富分化差距与地区发展差距的愿景，是协调发展、可持续发展理念的体现。在全面建成小康社会决胜期一部分中提到要“统筹推进区域协调发展战略”，关于粤港澳大湾区的具体政策实施过程要“创新引领率先实现东部地区优化发展，建立更加有效地区域协调发展新机制;以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化”。

三、粤港澳大湾区规划中的区域协调发展理念

1.在竞争与合作中实现功能分工

区域内城市间的竞爭，优化了整个粤港澳大湾区的营商环境和贸易便利化程度，提高了整个区域的市场化水平，为区域内各城市的分工合作与功能整合创造了条件。城市竞争是粤港澳大湾区实现区域协调发展的要素之一，竞争围绕对外通道、海港空港、金融商贸、会展服务、专业人才、企业落户等方面展开[6]。广州、深圳作为内部核心，引领粤港澳内部中小城市经济发展。第一，在竞争方面，广州、深圳均以国际航运中心作为发展目标为例。两市均出台政策加快建设交通运输设施，进一步打通对外交流通道，如广州着力建设华南地区最大的综合性主枢纽港，加快水路集疏运网络建设，扩展点辐射和线辐射能力，未来进一步整合珠江口港口资源等;深圳面临港口枢纽能力下滑、高端航运服务发展滞后、港城协同度不高及政府作用需要加强等现实问题，通过在深圳大湾区新建机场，实施船舶大型化战略，研究全线深挖打通深圳河通道，实施与海上丝绸之路节点港口构建友好港的行动计划，提升通关便利化水平等措施合理规划了深圳未来国际航运中心的建设[7]。第二，在合作方面，区域协调发展理念体现在湾区内基础设施互联互通格局初步形成。大湾区内凭借城际轨道交通、高铁和高速公路网的贯通，珠三角基础设施密度达到国际领先水平，“1小时经济圈”基本形成[8]。目前，粤港澳大湾区海陆空对外通道已基本成网，客运、货运总量占全国比重均超过35%，有条件形成功能完备、及时可靠、通关便利、流转顺畅、经济高效、海陆空并进的联通“一带一路”的门户和枢纽[9]。“三核心三辅助”的空港格局基本形成：香港、广州、深圳拥有三个国际化机场，是湾区空运核心，辅之以惠州机场、莲溪机场及澳门机场可进一步增加航运效度;世界级港口群建设初步形成，改变了过去单一地区独立发展海洋运输的态势，实现了由点到线、由线到面的跨越式发展，香港港、广州港、深圳港是海洋运输核心所在，广州与佛山、中山两地签约共同建设南沙港，加之已投入使用的惠州港、珠海港，粤港澳大湾区内部港口群规模位居全球第一;高速公路、铁路的建成通车也强力推进了区域经济协调联动发展，被誉为世界级工程的港珠澳大桥顺利通车以及虎门二桥、深中通道的建设，广深港高铁广深段的开通运营彻底改变了原有交通模式，未来，跨海交通群将更加促进形成粤港澳大湾区区域协调整合发展的核心动脉系统。

2.创新引领实现区域优化发展

十九大报告中提到“创新引领率先实现东部地区优化发展，建立更加有效地区域协调发展机制”，强调创新引领在区域协调发展中的作用，粤港澳大湾区处于东部沿海地区，实现区域优化发展对创新模式提出了新要求。2017年3月在北京召开的全国两会上，代表委员热议粤港澳大湾区，时任广东省发改委主任何宁卡提出要将粤港澳大湾区建成全球创新发展高地，与后来十九大创新引领的协调发展理念相结合，何宁卡提出了建設粤港澳大湾区创新共同体的设想。粤港澳大湾区强化创新驱动具备基础性条件，第一，研发机构和大学在湾区内分布率较高。粤港澳大湾区内，广东省有26家国家重点实验室、201家省重点实验室、64家企业重点实验室，正在建设4家国家重点实验室。香港地区有16家国家重点实验室、伙伴实验室和6个国家工程技术研究中心香港分中心，澳门地区有1个国家重点实验室和1个国际实验室。香港地区有5所大学进入全球排名前100[10]，广东省内985、211工程院校有中山大学、华南理工大学。第二，创新型企业密集。湾区内企业的专利合作协定申请数量几乎占全国总数的一半，腾讯、华为、中兴、万科、格力、顺丰、比亚迪、华大基因等科技创新型企业密集分布于湾区内，为区域创新优化发展创造新动力，按照国家地区创新指数排名，粤港澳大湾区在全球排名第六，湾区不仅具有一批高新技术企业，省政府还加强规模以上工业企业研发机构建设，在2017年基本实现粤港澳大湾区规模以上工业企业建有研发机构比例达到20%以上，湾区内年营业额5亿元以上工业企业实现研发机构全覆盖。以上二点是粤港澳大湾区实施区域协调发展战略中创新引领实现区域优化发展的必要条件与充分准备。

粤港澳大湾区强化创新驱动的主导路径有以下几点：第一，拓展新的产业科技发展空间，实现特别行政区政府与广东省政府创新政策发展联动，探索在“开放型经济”体系下“一带一路”倡议与“一国两制”政策的合作模式，粤港澳地区企业、高校创新发展联动，目前业已建立的粤港澳高校创新创业联盟是高校发展联动的典型案例，2016年由香港科技大学牵头成立，旨在整合粤港澳高校优质资源，加快构建粤港澳高等学校创新教育体系，优化粤港澳地区青年创业环境，并依托粤港澳（国际）青年创新工场，建立健全国际创业投资机制[11]。在文化领域实现港澳文化与广深地区文化进一步交流互惠、增进互信，粤港澳三方共同编制《粤港澳文化交流合作发展规划（2014-2018）》，共同商定跨度五年的中期文化合作规划，规划部署涵盖各个文化领域三十多个的合作项目，意味三地将以这些项目为重点，集中资源切实将合作落到实处[12]。第二，创新国际信息网络核心，信息网络的交互在构建现代化经济体系中起交流传导作用，充分利用和发挥粤港澳三地信息企业聚集、信息产业发达、信息技术领先的显著优势，加快布局一流信息基础设施，建设国际信息网络核心节点，提高珠三角地区信息互联互通功能，增强国际信息港节点功能[13]。第三，构建科技创新机制与协调框架，根据参与主体的不同，科技创新机制可划分为政府干预模式、企业主导模式、高校主导模式与个人合作模式，粤港澳地区构建科技创新机制需要对四种方式进行综合，在政策激励上进行政府干预式的合理引导与鼓励，引导大中型企业与小微企业共同创新创业，广深与港澳间高校交流合作也是激发创新因子的源泉，个人需要利用国家优惠政策支持，万众创业、大众创新，为粤港澳大湾区构建科技创新发展贡献自身能力。

3.以城市群为主体构建城镇发展格局

十九大报告中区域协调发展理念的核心是“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇发展的城镇格局”“进一步缩小城乡发展差距、推进城市化”“加快农业转移人口市民化”。粤港澳大湾区在发展过程中贯彻新发展理念，建设现代化经济体系，基本实现了城镇发展格局规划。第一，以城市群为主体的发展格局体现在以下发展模式中。时任广东省发改委副主任吴维保曾表示，2017年，广东省发改委已会同中国国际经济交流中心等国家高端智库，初步明确了粤港澳大湾区城市群的目标定位、发展方向、重点任务，配合国家发改委形成了《粤港澳大湾区城市群发展规划》[14]。现今的粤港澳大湾区格局由“9+2”组成，即广州、深圳、珠海、佛山、中山、东莞、惠州、江门、肇庆，以及香港、澳门特区;经过规划与定位，湾区未来城市群主体大中城市发展有望形成“一环两扇、两屏六轴”网络化空间结构。其中，“一环”为“5+2”环珠江口经济圈，以香港、澳门、广州、深圳四大城市为“四极”;“两扇”为珠江口东西两岸城镇扇面，以珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆为除“四极”外的节点;两屏即北部连绵山体森林生态屏障+南部沿海绿色生态防护屏障;六轴即溜达城镇展业拓展轴[15]。广东省内中小城市与小城镇发展有待于粤港澳大湾区发展形成新一轮经济扩张示范效应，湛江、茂名、阳江、云浮四地位于粤港澳大湾区核心地带西部，临近湾区江门、佛山、肇庆，利于吸收大湾区的产业转移与资金红利;省内北部偏远地区清远、韶关、河源、梅州，地域面积较大，具备环境与资源优势、毗邻广州、惠州，利于缓解湾区发展生态压力，调节不合理资源配置;省内东部汕尾、揭阳、汕头、潮州均濒临海港，利于缓解湾区海运压力，增大贸易频次与总额;粤港澳大湾区作为经济发展核心，省内西部、北部、东部地区可作为次核心要素发展，经济示范效应甚至可影响至广西、湖南、江西、福建、海南、台湾等省区。第二，在缩小城乡发展差距、加快农业转移人口市民化方面，粤港澳大湾区业已采取了行之有效地发展措施。在区域政策的指导下，湾区以推进乡村经济发展和村镇建设为重点，以解决山区乡村的发展建设为突破口，着力转变乡村居民生产生活方式，完善乡村生产经营环境，针对湾区经济地理特征特别是环境特征，从解决城乡二元结构深层次矛盾入手，进一步深化体制机制改革，推进乡村生产生活发展方式转变，将行政管理、基础建设、社会公共服务等资源向乡村倾斜，推动乡村现代化，形成城乡共同发展格局，区域政策路径有以下几点：建立村民收入增长长效保障机制，推进乡村“双集聚”模式发展，实现城乡、镇村建设规划一体化，加强城乡社会公共服务一体化建设[16]。区域协调发展理念的核心之一是加快农业转移人口市民化，粤港澳大湾区与广东省委积极研讨贯彻十九大建设现代化经济体系理念，制定了如下方针政策：一是探索推进户籍制度改革与创新，采取积分入户制度、居住证“一证通”制度、全面开放中小城市户籍;二是全面推进基本公共服务均等化，实施义务教育“两为主”政策、实行公共就业服务和职业培训同等待遇、实施社保“绿色通道”与接续政策与廉租房住房保障制度;三是建立农业转移人口市民化成本分担机制，建立中央政府和地方政府之间、政府和企业之间、企业和个人之间的成本分担机制[17]，为粤港澳大湾区与广东省内普遍采用，加速了农业转移人口市民化与城市化率，是区域协调发展理念在公共政策制定与执行上最直观的表现。

四、全球四大湾区对比

2017年全球四大湾区数据对比如表所示[18]：

通过表格中数据分析，与东京湾区、旧金山湾区、纽约湾区相比，粤港澳大湾区的优势在于：占地面积、人口规模、港口集装箱吞吐量、机场旅客吞吐量、世界100强大学数量上占有绝对优势，在GDP、代表产业上占比较优势。劣势在于：人均GDP、第三产业比重、世界500强企业总部数量三者。截至2017年，中国对世界经济结构性增长贡献率超过30%，相应的粤港澳大湾区经济增长率也最高，保持在年均7%以上，而东京湾区、旧金山湾区、纽约湾区经济增长迟缓，约为粤港澳大湾区经济增速的1/3。按表格中数据分析，粤港澳大湾区未来发展需要提升第三产业在地区生产总值中的比重，进而提高湾区人均生产总值，政府应增加对企业创新发展的资金投入以适应未来需要。粤港澳大湾区研究院报告指出，粤港澳大湾区在“一带一路”背景下具备天然的地位优势，按2017年增速仅需6年即可超过东京湾成为全球经济总量最大的湾区，是目前四大湾区中最具发展潜力的湾区。

五、政策建议

1.加快国家级研发中心进驻粤港澳大湾区

引进国家级研发中心进驻粤港澳大湾区，对新进驻的国家级企业技术中心、工程研究中心或工程实验室、工程技术研究中心、重点实验室等研发中心，给予资金支持。重点领域核心关键技术突破。结合香港地区现代农业科技创新、重点产业技术升级、现代服务业科技、民生科技、可持续能源资源环境技术的研发，与湾区高端软件产业对接[18]。

2.建议给予粤港澳大湾区更大的改革权限和政策支持

支持广东自贸区积极对接更高标准的国际投资贸易规则，进一步放宽准入限制、简化审批环节，推动扩大内地与港澳地区企业相互投资。支持广东自贸区在资本项目可兑换、人民币跨境使用、外汇管理改革等方面先行先试，条件成熟时率先在大湾区推广[19]。

3.推进单体城市成熟发展后的协同发展

内地与港澳地区企业相互投资共同“走出去”，扩大人民币双向流动渠道和规模，以香港地区为中心进行科技交流合作、知识产权贸易，同澳门地区发展会展商贸、中医药等产业将是未来粤港澳大湾区城市群发展的可能方向。片区功能改造与产业集聚。大湾区的发展务必追求片区功能改造、产业集聚带来的资源整合和产业升级，粤港澳城市群也将向绿色、宜居的世界级城市群发展[20]。

4.优化营商环境

营商环境的优劣决定高端要素资源的流向与集聚，也是湾区经济软实力和竞争力的重要体现。优化营商环境，有助于粤港澳城市群之间加强机制对接，推动珠三角城市全面接轨国际规则、国际惯例，形成统一开放、竞争有序的湾区大市场，降低各种要素自由流通的阻隔和综合成本，进一步提升市场一体化水平，推动各种生产和生活要素在区域内更加便捷流通和高效配置，增强利用国际国内两个市场、配置国际国内两种资源的能力与水平[21]。

5.开展“桥海经济”研究

近年来，随着跨海大桥区域效应逐渐显现，“桥海经济”发展模式已成为区域经济研究的新热点。建议相关部门支持推动学术界、专业智库等机构结合深中通道实际，开展“桥海经济”研究，形成一系列研究成果[22]。

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作者简介：

张国尧，布里斯托大学政策研究学院学生。