政府引导基金委托代理模式的制度经济学分析

摘 要：政府引导基金作为一种新型的财政方式，由传统的直接出资转变为间接出资，引导社会资本进入创业投资领域，扶持创业企业，提高了财政资金的使用效率，对于优化产业结构、促进经济结构转型有着重要意义。本文介绍了政府间接参与创业投资的动机，并且从产权、交易费用两个维度剖析了政府引导基金的制度优势，在此基础上，研究了政府部门与引导基金管理机构的委托代理关系，并针对委托代理关系中可能出现的逆向选择和道德风险问题进行制度上的探讨。

关键词：政府引導基金;产权;交易费用;委托代理

1 引言

创业投资是经济增长的发动机，但我国创业投资经历了快速发展后，在2002年出现下滑趋势。借鉴国外创业投资经验，我国进行了由政府主导型创业投资转变为政府引导型创业投资的制度创新，充分发挥政府引导和市场化运作的双重作用，扶持创业投资领域，促进创业企业的发展。2002年我国成立了第一支引导基金——中关村创业投资引导资金， 2005年《创业投资企业管理暂行办法》中，“引导基金”一词首次出现，2008年的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》对引导基金进行了清晰明确的定位，2010年国家相关部门相继印发的一系列政府文件 ，都对引导基金的合理运作及管理进行了制度安排。政府引导基金作为一项制度创新，在实践中得到了很好的反响，同时在学术界中也受到了持续的关注，已有研究从其功能定位、运作模式、管理模式、绩效评价指标体系、引导效应、创新绩效方面进行了阐述，奠定了这一领域的知识基础，但目前尚没有文献以制度经济学的视角对其进行分析，因此，本文基于制度经济学的视角，从产权、交易费用两个维度剖析引导基金的制度优势，在此基础上，研究了政府部门与引导基金管理机构的委托代理关系，并针对委托代理关系中可能出现的逆向选择和道德风险问题进行制度安排，减少代理成本。

2 政府介入创业投资的动机

创业投资领域存在三大局限性[1]：一是风险大，创业投资也称为“风险投资”，强调其高风险性、不确定性，创业企业研发失败意味着投资失败;二是技术创新存在正外部性，技术研发带来的成果没有完全内部化，被其他企业模仿、搭便车，不仅会削弱企业研发创新的积极性，还会因仿冒行为使创业投资达不到预期的经济目标，削弱创业投资的积极性;三是信息不对称，信息不对称不仅存在于投资者与创业投资机构之间，也存在于创业投资机构与创业企业之间。在创业投资市场上，投资者对于创业投资机构投资能力的了解处于弱势信息一方，使得投资者没有将资金投向专业水平更高的创业投资机构;创业投资机构对创业企业的经营能力的信息掌握能力不足，使创业投资机构没有将资金投向发展前景更佳且有较强融资需求的创业企业，造成大量创投资本使用效率低，降低了创投市场的资源配置效率。如果仅靠市场调节，是无法弥补创业投资市场的市场失灵的，政府引导基金作为一种政府干预市场的金融制度安排，能够弥补创业投资市场的局限性，对于提高资源配置效率有重要作用。

3 政府引导基金的制度优势

政府引导基金作为一种科技金融方式，对于减少信息不对称，缓解市场失灵，优化资金使用效率有重要作用。本文从新制度经济学中的产权和交易费用两个维度来剖析其制度优势。

从产权角度来看，市场的有效性意味着清晰的产权界定。政府主导下的创业投资，主要是由国有创业投资公司进行管理与运作，同时在国有制下，政企不能完全分开，产权不明晰，使企业缺乏内在动力和外在压力[2]，降低创投资本运行的效率。相比于政府主导型的创业投资，政府设立引导基金，转变了财政资金的出资方式，由直接投资变为间接投资，并且引导基金引导社会资本进入创业投资领域，财政资金不再直接参与创业投资，实行所有权、管理权、经营权相分离的运作模式，基金交由专业的基金管理机构管理，基金交由富有经验的创业投资机构运作，基金完全采用市场化运作方式，政府仅担任出资人与监督人的角色，在某种程度上做到了明晰产权，既实现了财政资金的有效使用，又提高了市场运作的效率。

从交易费用角度来看，创投市场存在信息不对称，政府的干预能够降低交易费用。一方面，根据信号传递假说，政府引导基金的投资行为给潜在的投资者传递信号，减轻创业投资者与创业投资机构的信息不对称，政府引导基金运作管理委托给专业的管理机构，基金管理机构凭借其专业知识和经验，选择优质的创业投资机构，这就给潜在的投资者发送出积极的信号，减少了创业投资者筛选创业投资机构的信息成本以及创业投资机构的资金筹集费用。另一方面，政府引导基金具有政策导向作用，政府资本所扶持的创业企业是符合国家战略方向的企业，引导基金不仅给予直接的资金支持，而且还引导资本投入目标企业，减少创业企业的搜寻成本、谈判成本、签约成本等一系列融资成本。因此，政府通过设立引导基金可以减轻创业投资市场上的信息不对称问题，减少交易费用，引导更多的社会资本参与创业投资。

4 政府引导基金委托代理关系的制度安排

正如前文所分析的，政府介入创业投资，虽然可以减轻信息不对称，减少创业投资领域各经济主体的交易费用，但与此同时，当政府部门将引导基金采用委托管理的方式交由基金管理机构管理时，就形成了一种委托代理关系。新制度经济学认为，人是有限理性的，由于信息不对称，委托人无法预见代理人的所有行为，因此在签订契约时无法充分界定代理人的行为，造成了契约的不完全性，容易产生机会主义行为。

政府部门与引导基金管理机构之间，在签订契约之前可能会存在信息不对称，基金管理机构可能会利用信息优势做出不利于政府部门有效筛选出优质的管理机构的行为，产生逆向选择问题，这种情况下的资源配置是缺乏效率的。在签订契约之后可能也会存在信息不对称，由于政府部门无法观测到基金管理机构的所有行动，基金管理机构可能会以牺牲政府部门的利益为代价来追求自身利益。政府部门与引导基金管理机构的委托代理是政府引导基金运行的首要环节，是引导基金运行的关键步骤，因此研究两者的委托代理关系以及制度安排，对于降低代理成本有重要作用。因此，政府部门在进行制度安排时，有必要针对委托代理关系中可能发生的逆向选择和道德风险进行制度设计。

4.1控制逆向选择的制度安排

政府部门在选择基金管理机构时，处于信息劣势的地位，而基金管理机构具有信息优势，可能为了获取业务，会刻意隐瞒自己的不足，给政府部门呈现良好的形象，使政府部门在选择基金管理机构时产生偏误，从而产生逆向选择的问题。为克服这一问题就要借助一定的信息对基金管理机构进行严格的甄别筛查，避免虚假信息，筛选到优质的基金管理机构。一是严格审查基金管理人员的资格，在对管理人员审查时，必须要求其具有一定的从业经验、学历以及职业道德，考察是否有不良诚信记录，同时还要考察基金管理人员的专业水平;二是严格审查基金管理公司的资格，是否具备规范运作的资格，同时还要选择信誉好、资金运作效率高、业绩排名高的基金管理公司，优质的基金管理公司有利于引导基金有效的运行。

4.2控制道德风险的制度安排

政府部门与引导基金管理机构委托代理问题存在的根本原因是双方目标的不一致。政府本身设立引导基金的最终目的还是要落在经济发展层面上，政府所追求的目标是扶持符合国家发展战略的企业，具有一定的政策导向，而基金管理机构可能会盲目追求资本增值和利益最大化，这样一来，基金管理机构的行为可能会偏离政府引导基金的既定目标，这就造成两者的目标不一致。因此政府在处理委托代理关系时，就要对基金管理机构进行激励与约束，对他的行为不仅要形成激励，而且要达到制衡的作用。

4.2.1激励机制

激励可分为显性激励与隐性激励，显性激励指契约中成文规定给代理人的补偿，隐性激励指没有成文规定的，但同样能给代理人带来物质或精神上的补偿。显性激励和隐性激励的功能在一定程度上形成互补关系[3]，两者有机结合可以优化代理行为，减少代理成本，形成有效的制度结构。

关于显性激励，目前政府引导基金的做法是：基金管理人按照固定费率从基金规模中提取（通常是2%），业绩报酬按基金收益的一定比例（通常是20%）。管理费是根据基金规模按固定比例提取，其余与基金管理无太大相关性的费用由基金管理机构自行支付，这样做的好处就是不会影响基金的净收益，因此不会损害政府的利益。而业绩报酬可以看成是一种产权激励，政府部门给予基金管理者适当的剩余索取权，使他们的自身利益与基金业绩挂钩，可以减少甚至避免机会主义行为的产生，起到了一定的激励作用。

声誉激励作为一种隐性激励，有时可以替代物质激励[4]。基金管理机构对引导基金的管理过程当中，一方面注重契约中政府部门规定的实质性补偿，另一方面还重视基金业绩以及当期基金业绩对自己声誉产生的影响。声誉作为一种信号传递机制，能够减少经济主体之间的信息不对称，并且能使政府部门与基金管理机构建立起長期的信任关系，给基金管理机构带来长期的收益，激励基金管理机构规范化运作，避免机会主义行为。因此，针对基金管理机构建立客观的声誉评价体系，可以有效缓解基金管理机构可能出现的道德风险问题。

从专用性资产的角度来看，在新制度经济学中，人力资本也是一种专用性资产[5]，经过特定培训获得专业技能后，就可以视为某领域的专用性资产。在基金投资领域，基金管理人员可以纳入基金管理机构的专用性资产范畴。引导基金管理机构聘用基金管理人员管理基金，类似于向政府部门出租专用性资产，收取管理费类似于向政府收取租金。政府部门作为专用性资产的承租人，根据基金业绩，可以在契约有效期内决定是否解聘基金管理人。而解聘基金管理人，对于基金管理机构来说，他将失去其专用性资产带来的未来租金的贴现流量。因此，出于专用性资产带来的租金流的隐性激励，基金管理机构会为了专用性资产的保值增值按照政策的导向规范运作，使政府引导基金的业绩令政府满意，防止被政府部门解聘。

有效的激励机制是显性激励和隐性激励的综合。在显性激励中，管理费在一开始就是根据基金规模既定的，在后期基金管理过程中起到的激励作用很小，甚至可以忽略不计;另外基金管理机构的业绩补偿由基金业绩决定，这可能造成基金管理机构追求高额的收益和资本增值而偏离政策目标，并且高收益意味着高风险，会使得引导基金面临较大的风险，所以紧靠单纯的显性激励达不到激励的效果，甚至可能会适得其反，因此隐性激励的制度安排显得尤为重要。隐性激励可以弥补显性激励的不足，声誉激励和租金流激励使得基金管理机构更加关注自己的声誉以及未来的收益，提高基金运作的专业化程度。

4.2.2约束机制

同样的，约束也可以分为显性约束和隐性约束，其中显性约束需要政府部门主动采取措施预防道德风险问题，这显然会形成制度运行成本，而隐性约束是来自于声誉对基金管理机构的约束，不需要政府部门主动采取措施进行监督管理，可以解决政府的监督管理成本。

首先是显性约束。政府引导基金来源于财政资金，可视为一种公共产品，对公共产品的监管，其中有效的一种方式就是信息公开[6]。建立信息披露制度，对引导基金进行有效监督与约束，建立评审决策与方案实施公示制度，实现社会对引导基金的有效监管，同时实现引导基金的公开运作。同时政府应指定相关部门对引导基金管理过程中的重大事件实行监管和指导，并按照公共性原则，建立绩效评价指标体系，定期对引导基金引导效果、政策效果及其运作情况进行评估。另外政府部门可以联合相关的信用管理部门、基金行业协会等共同研发基金征信系统，手机基金管理公司的违规信息，并进行行业公布，通过隐形增加基金管理公司违规成本的方式，降低政府部门的监督成本[7]，以约束基金管理机构的道德风险行为。

其次是隐性约束，正如上文所讲的，声誉从某种程度上可以作为一种隐性激励，同时在某种程度上它也可以成为一种约束机制。如果基金管理机构为追求短期利益，做出机会主义行为，那么其声誉将会下降，声誉资本的价值在政府部门或者是其他投资者的心理层面上将会大打折扣，基金管理机构的口碑将会下降，以后基金管理机构获取业务的机会将会变少。因此基金管理机构出于对自身声誉和未来长远利益的考虑，不会为了短期利益而从事机会主义行为，所以说声誉是一种可以约束基金管理机构产生机会主义行为的隐性约束机制。

5 结论

综上所述，政府引导基金作为政府在财政上的制度创新，克服政府直接创业投资的弊端，缓解创业投资领域的市场失灵。从产权角度来看其制度优势，政府引导基金有明晰产权的属性，从交易费用角度来看其制度优势，政府引导基金可以减少创业投资市场的信息不对称，减少各经济主体的交易费用，提高了创业投资资本运行的效率。

与此同时，政府引导基金采用委托代理的方式交由基金管理机构管理时，容易出现道德风险和逆向选择问题，基于此，政府部门需要设立合理、科学的机制仔细挑选合格的引导基金管理机构，避免逆向选择，同时实行管理费、业绩补偿等显性激励，有效结合声誉激励、租金流激励等隐性激励，同时结合声誉约束机制，采用有效的监督方式对基金管理机构的行为进行约束，规避道德风险。

参考文献：

[1]杨大楷，李丹丹.政府支持对中国风险投资业影响的实证研究[J].山西财经大学学报，2012，v.34;No.235，57-65.

[2]蒋建华，陆桂琴，郁洪良.政府主導型创业投资公司制度障碍的疏解[J].财贸经济，2006，30-33.

[3]朱沛青.隐性激励：晋升与更替——一个理论综述[J].国际商务财会，2019，No.370，89-94.

[4]陈静.激励制度中的声誉激励[J].工业技术经济，2005，96-97+100.

[5]胡浩志，吴梦娇.资产专用性的度量研究[J].中南财经政法大学学报，2013，No.196，39-47+160.

[6]李晓伟，臧树伟.我国创业投资引导基金的制度供给、运行偏差及制度改进[J].中国科技论坛，2012，No.197，131-135.

[7]王东红，蒙思敏.基于多重委托代理理论的政府投资引导基金风险控制机制设计研究[J].经济研究参考，2016，No.2774，93-99.

作者简介：

谭云丹，性别女，汉族，1999年8月出生，籍贯为重庆垫江，就读于西南大学经济管理学院，本科三年级，经济学专业;

例如，《政府性基金管理暂行办法》（财综〔2010〕80号），《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210号），《关于加强政府投资基金管理 提高财政出资效益的通知》（财预〔2020〕7号）。