新《土地管理法》知识百问（二）

钟京涛

10.我国的土地管理体制是什么？

土地管理体制是国家对土地行政主管部门的设置及其管理职责确定的法律制度。我国的土地管理体制是随着土地资源管理的需要而逐步建立起来的。1986年以前，我国对土地的管理是由多个行政主管部门分散多头管理，各个部门间职责划分不清、管理制度不健全，导致土地利用管理失控，乱占耕地和滥用土地的现象严重。面对这种情况，1986年，全国人大常委会通过《土地管理法》后，国务院组建了国家土地管理局，作为国务院的直属机构，统一管理全国的土地，这标志着我国土地统一管理体制的正式建立。这次土地管理体制改革，虽然实现了土地由多头管理向统一管理的转变，同时又确立了国家、省、市、县、乡五级政府管理土地的模式，对国家和省级政府的管理权力有所削弱。在此后的历次国务院机构改革中，土地统一管理的体制一直延续下来，1998年3月，第九届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案，决定由国家土地管理局与地质矿产部合并组建的国土资源部统一负责全国土地资源的规划、管理、保护与合理利用。2018年3月，第十三届全国人大一次会议通过的国务院机构改革方案，明确由新组建的自然资源部负责全国土地等自然资源的用途管制、调查监测评价、确权登记、有偿使用、合理开发利用、生态修复，以及组织实施最严格的耕地保护制度等职责。在纵向的土地管理职权划分方面，1998年修订《土地管理法》时对五级政府管理土地的模式进行了调整和重新划分，将事关国家利益和社会稳定、民族发展的土地管理权向中央和省级政府集中。中央和省级政府专有的权力包括土地利用总体规划审批权、土地征收和农用地转用的批准权等，同时，省级政府还承担着本行政区域内耕地总量只能增加不能减少的责任。土地管理方面的其他职权由县级以上人民政府享有。对于地方土地管理机构设置及其职责确定方面，由于国务院机构改革中赋予了省级人民政府一定的自主权，省级及以下各级地方人民政府的土地管理机构应在统一管理的大原则下，按照国务院有关规定设立。新修改的《土地管理法》第五条明确规定：“国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作;县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”

11.单位和个人在《土地管理法》实施中的权利和义务是什么？

遵守法律、法规是每一个社会主体应尽的基本法律义务。我国《宪法》明确规定，中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律。任何社会主体在行使法律赋予的权利时，都必须履行法定义务，必须遵守法律规定。因此，任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务。我国土地管理工作正常有序地进行，也有赖于社会成员对土地管理法律、法规的普遍遵守。同时，法律也规定了单位和公民个人对有土地违法行为的政府机关部门、单位、组织和个人，有向人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门或者人民政府其他机关提出举报和指控，要求有关部门和机关予以处理和制裁的权利。单位和公民个人对土地违法行为行使检举权和控告权，有利于制止违法占地和浪费土地的行为，从而有利于我国土地资源的保护和利用。我国《宪法》规定，对于公民的申诉、控告或检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得打击报复。受理单位和公民个人对土地违法行为的检举和控告，也是各级政府自然资源主管部门行使土地管理监督检查职责的重要内容之一。《土地管理法》第七条规定，任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。

12.为什么要设定国家土地所有权？

国家土地所有权是指国家作为土地所有权的权利主体，依法对国家所有的土地享有的占有、使用、收益和處分的权利。国家土地所有权是我国土地所有权制度的重要内容，是确定社会主义全民所有制经济占主导地位的经济制度的基础。国有土地的所有权只能由国家统一行使，根据《物权法》《土地管理法》等规定，国务院是国家土地所有权的代表，代表国家依法行使对国有土地的占有、使用、收益和处分的权利。地方各级人民政府不是国有土地所有权代表，无权擅自处置国有土地，只能依法根据国务院的授权处置国有土地。

13.国家所有土地的范围如何确定？

根据《土地管理法》规定，城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。《土地管理法实施条例》进一步明确国家所有土地范围，具体包括：① 城市市区的土地;② 农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地;③ 国家依法征收的土地;④ 依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地等。

14.为什么要设定集体土地所有权？

集体土地所有权是指农民集体对其所有的土地行使占有、使用、收益和处分的权利。农民集体土地所有权是我国法律中除国家土地所有权外的另一种土地所有权。在我国法律中，集体土地所有权的主体只能是农民集体，有三种形式：一是村农民集体，即原来实行人民公社时期以生产大队为核算单位的农民集体;二是村内两个以上农民集体，主要是指原来实行人民公社时期以生产队为核算单位的农民集体，实践中主要体现为村民小组一级农民集体;三是乡（镇）农民集体，即原来实行人民公社时期以人民公社为基本核算单位的农民集体。上述三种形式的农村集体土地所有权主体在法律地位上是平等的，不存在隶属关系。

15.集体所有土地的范围包括哪些？

根据我国《宪法》《民法通则》《物权法》《土地管理法》等法律规定，农民集体所有的土地包括：① 除由法律规定属于国家所有以外的农村和城市郊区的土地。也就是说，农村和城市郊区的土地原则上属于集体所有。如果法律规定属于国家所有的，则属于国家所有。② 宅基地和自留地、自留山。农民集体所有的宅基地，主要是指农民用于建造住房及其附属设施的一定范围内的土地;自留地是指我国农业合作化以后农民集体经济组织分配给本集体经济组织成员（村民）长期使用的土地;自留山是指农民集体经济组织分配给其成员长期使用的荒山和荒坡。③ 法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等属于集体所有。

16.如何确定集体土地的经营、管理代表？

集体土地的经营、管理代表也就是集体土地所有权的行使代表，根据《物权法》《土地管理法》等法律规定，集体土地经营、管理的代表，根据农民集体的不同形式予以确定。一是农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;二是已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;三是已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。

17.什么是土地使用权？有哪些主要特征？

土地使用权，是指使用土地的单位和个人在法律所允许的范围内对依法交由其使用的国有土地和农民集体所有土地的占有、使用、收益及依法处分的权利。根据我国土地所有权和土地使用权可以分离的基本原则，国有土地和农民集体所有的土地可以从所有权中分离出使用权，依法确定给单位或者个人使用。土地使用权具有以下特征：一是土地使用权是基于法律的规定而产生的;二是土地使用权是在国有土地和农民集体土地所有权的基础之上派生出来的一种权利;三是土地使用权是一种对土地的直接占有支配权;四是土地使用权具有一定的稳定性，例如，通过出让方式取得的建设用地使用权的使用期限为40～70年，土地承包经营期限为30～70年。值得注意的是，在《物权法》中并未将“土地使用权”作为一个独立的土地权利类型，而是在用益物权部分将其细化为：建设用地使用权、土地承包经营权、宅基地使用权、地役权、海域使用权，以及使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利等一系列权利类型。

18.土地使用权人应履行哪些义务？

土地资源是人类赖以生存和进行物质生产不可替代的自然资源，也是一种社会资源。对于土地资源的利用不仅是使用权人对自己权利的行使，而且关系到其他社会成员的利益和社会公共利益。因此，《土地管理法》规定，使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。这里的保护、管理，主要是指土地使用权人对土地生产能力、土地生态及其环境的良好性能与质量的保护和管理;合理利用土地，主要是指在使用土地的过程中，既要严格按照法律规定和出让合同、划拨决定书等约定的用途、利用条件等合理利用土地，又要通过科学使用土地，使得土地利用与其自然的、社会的属性相适应，以获得最佳的经济、社会、生态的综合效益。

19.土地所有权和使用权如何登记？

自2014年以来，我国已逐步建立了不动产统一登记制度。根据《物权法》《不动产登记暂行条例》等规定，集体土地所有权、土地承包经营权、建设用地使用权和宅基地使用权等土地所有权和使用權登记已纳入统一的不动产登记制度，应当按照不动产登记的法律法规，由不动产登记机构统一办理。因此，原《土地管理法》中关于政府办理土地所有权和使用权登记的有关规定已与现实脱节，本次《土地管理法》修改时对此作岀相应调整，其中明确规定，土地的所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

20.什么是土地承包经营权？有哪些主要规定？

土地承包经营权是反映我国经济体制改革中农村承包经营关系的新型物权，是承包人（个人或单位）因从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产或其他生产经营项目而承包使用、收益集体所有或国家所有的土地或森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的权利。1978年底安徽省凤阳县小岗村实行包产到户，拉开了农村土地承包经营的序幕;1986年颁布的《土地管理法》首次在法律中明确规定了土地承包经营的具体内容和取得方式，此后《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）、《中华人民共和国农业法》（以下简称《农业法》）等法律对此作了进一步规定，2007年3月，第十届全国人民代表大会第五次会议通过的《物权法》将土地承包经营权作为我国用益物权的独立权利类型作了明确规定。

21.土地承包经营权的主体有哪些？

土地承包经营权的主体，包括发包主体和承包主体。根据法律规定，发包主体（即发包方）根据土地的所有权主体情况而确定，村农民集体所有的土地，由村集体经济组织或村委会代表村农民集体发包;村民小组农民集体所有的土地，由农民集体经济组织或村民小组、村集体经济组织、村委会代表村民小组农民集体发包;国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。土地承包主体（土地承包经营权人或承包方），根据家庭承包和其他方式承包两种情况确定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户，其他方式承包的承包方是农户、单位或个人，不限于本农民集体经济组织的成员。

22.新修改的《土地管理法》对土地承包经营权作了哪些规定？

农村土地的承包经营一直是《土地管理法》所调整的范围。但是，自1998年《土地管理法》修订以来，在农村土地承包经营方面发生了较大的变化，国家专门出台的《农村土地承包法》《物权法》作为我国民事权利的基本法律对此也作了相应规定，党中央有关政策中也提出了新要求。因此，新修改的《土地管理法》对原有内容进行了调整，一是区分了家庭承包方式和公开协商等承包方式，明确农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地，采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式承包，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。二是规定了土地承包的期限，明确家庭承包的耕地的承包期为三十年，草地的承包期为三十年至五十年，林地的承包期为三十年至七十年;耕地承包期届满后再延长三十年，草地、林地承包期届满后依法相应延长。三是规定了国有土地的承包，规定国家所有依法用于农业的土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。四是规定了发包方和承包方的权利义务，明确发包方和承包方应当依法订立承包合同，约定双方的权利和义务;承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。（作者单位：自然资源部不动产登记中心）