北欧国家非政府组织发展的经验与借鉴

马烨

摘 要：社会治理是一个体系工程，也是一个系统工程，需要全社会各个阶层的共同参与。本文首先介绍了北欧国家非政府组织发展的概况，通过探讨北欧国家非政府组织参与社会治理各个领域的主要立法保障、资助支持、制度参与式等，总结了在支持体系上形成的“北欧模式”，在此基础上提出了提升非政府组织自治意识、兼顾制度性与非制度性建设、加大政府购买服务力度等建议，以期加深我国治理体系与治理能力现代化的思考与实践。

关键词：社会治理;非政府组织;北欧国家

党的十九届四中全会中强调，要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度。社会治理的良好有序发展依赖于国家、非政府组织以及公民个体之间的良性互动。非政府组织作为社会治理的三大主体之一，实际上是通过发展内部动员与能力建设、外部沟通与社会对话两条主线，以和平协商为主的非暴力对抗的非政治化方式寻求问题的解决办法，以达到社会参与的目的。研究北欧国家非政府组织的发展的最新实践与有益经验，是研究非政府组织国际视角的拓展与提升，也是有效提高我国社会治理水平的重要途径。

一、北欧国家非政府组织发展的概况

据国际社团联合会1960年到1988年统计，瑞典非政府组织达到132个[1]，如今瑞典全国人数600万，人均能参加6个不同的非政府组织[2]。目前，北欧国家的非政府组织的数量逐年增多，且呈现全球化发展的强劲趋势。

在北欧国家中，非政府组织的概念基本上主要是两种——基金会和非营利成员组织。其中基金会又分为非商业基金会和商业基金会，前者是目前最常见的。具有慈善目的的非营利基金会在创建时已经收到了资金、股票或类似资产，利润或股息将用于相关的慈善受益人之间的分配。而非营利成员组织的成立时间比基金会晚得多。由于非政府组织开展向穷人或病人提供经济援助、支持疾病研究、促进教育和科学研究、照顾孩子或老人等活动，主动承担国家要执行的任务，因而也能享受国家给予不同类型的免税待遇。

二、北欧国家非政府组织发展的主要经验做法

1.北欧各国为非政府组织参与制定了立法保障。非政府组织参与立法主要通过收集、编辑和发布立场文件，决议，政策简报、倡导信件及年度报告等方式普及民众相关科学、政策和法律知识，同时通过积极参与政府间的国际谈判，提交正式的或非正式的书面报告，或是在会议中进行口头陈述等方式影响国家和政府代表的决策，达到其倡议和游说目的。北欧国家对非政府组织资金、财务等方面设置了立法保障。丹麦《非商业基金会法》规定，基金会必须提交根据公认财会原则编制的年度账目。瑞典规定，成立非政府组织必须具备民主制度框架，出于自愿性且运作独立，政府不得干预。同时非营利组织有义务进行会计记账，基金会应当在每个财年结束时制作财务年报并公布[3]。

2.北欧各国为非政府组织参与提供了资金支持。在大部分的政策领域，北欧各国国家层面都有相关非政府组织的特定预算安排，来维持非政府组织特定项目的顺利运行。通过“造血”与“输血”，维护资金的资助渠道。自1950年以来，发展非政府组织部门的规模在组织数目及其总收入方面都有了大幅度的增加。这种模式是由公共和私人资金流动的增加所驱动的。瑞典国际发展合作署（SIDA）作为瑞典对外援助的关键机构，对与非政府组织合作十分重视。1998年SIDA支持非政府组织的金额为1.3亿，约占当年援助资金的13.7%，有约300个非政府组织因与发展中国家的合作项目而受到资助[4]。挪威在发展公私合作关系方面，也积极发挥公民社会中不同行为体的作用，通过建立良好的分工，更强有力地关注挪威具有特定优势与专业知识的领域。2014年挪威多边援助及非政府组织占援助总额的一半，大约为160亿克朗，相比于2013年增加了15亿克朗。政府给予资金支持的超过30%的双边发展援助是直接通过非政府组织渠道实施的，主要参与的非政府组织有挪威教会援助、挪威难民理事会、挪威人民援助、挪威红十字会和挪威拯救儿童会。

3.北欧各国为非政府组织参与进行了制度安排。2001年，欧盟出台《欧洲治理白皮书》明确将非政府组织放在行政改革和治理语境下探讨，强调了非政府组织作为合作伙伴和参与者在推进社会治理效率中的特殊地位。挪威合作署与大型非政府组织间开展了长期的框架性合作，挪威合作署监督非政府组织的援助安排，评估非政府组织的援助能力而不是管理单独的计划。长期性的框架性合作使受援国有了更大的主事权和灵活性，也让援助系统 更有效率[5]。在政策协调方面，挪威成立了独立的政策协调委员会（PCC），监督、分析和报告挪威对外援助政策的协调情况。PCC的主席由重要的非政府组织挪威教堂援助的人员担任;挪威统计局的人员担任秘书长，深化非政府组织的重要地位。

三、“北欧经验”对中国非政府组织发展的启示

北欧模式将政府的作用力与非政府组织、公民的作用力拧成一股合力，在考虑多方利益需求的情况下，极大平衡了政治生态与社会生态，让社会治理的决策更加透明且科学，值得我们结合中国国情进行更加深入的研究、思考和借鉴。

1.转变治理理念，提升非政府组织自治意识。非政府组织是广大人民群众自治的重要形式，但非政府组织的民主治理也不是与生俱来的，需要具有规则意识和民主精神的参与。在社会治理中，北欧国家一直把社会民主作为核心问题。我国目前的社会治理模式下，缺乏相关的法律保障与法律基础，非政府组织权力机构、决策机构、执行机构、监督机构的设计、程序、运行机制都还没有真正建立，甚至在不少非政府组织章程中民主化都还没有完全体现。需要加强一些领域的重点工作如登记管理体制改革，政社分离、政府购买非政府组织服务等，提升社会的法治意保障，提高非政府组织的民主意识。

2.创新治理方式，兼顾制度性与非制度性建设。北欧的经验证明，非制度化与制度化形式的非政府组织是可以有效地融合起来的。对照北欧经验，目前我国在发展社会公共服务方面已形成了一些规范和标准（例如《社会团体登记管理条例》等，但是与非政府组织管理相关的规范仍十分缺乏。在对非政府组织监管上可以参照“轻登记，重监管”的管理方法，同时减少对非政府组织注册资金的限制，让更多分散资金流入社会公益领域。让制度性非政府组织可以成为社会公共服务的资源中心和后援机构，能提供培训、指导、信息、咨询和支持，并规范社会公共服务的质量;而非制度性的非政府组织则可以更加灵活地处理人力资源、服务减压、志愿补给等方面的问题，为公民提供全面优质的服务。

3.完善公共服务，加大政府购买服务力度。由于北欧国家公共服务体系具有“公平主导性”的特点，因此其非政府组织受到政府的财政支持与社会资金支持外，也带有福利慈善性质。近年来，我国相继出台了《关于政府购买社会工作服务的指导意见》、《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》等政策，但由于缺乏稳定协调的外部环境以及内部建设的不完善，仍存在着独立性不足、组织资源匮乏、服务功能重合等问题，使得非政府组织在公共服务的供给方面仍面临困境。因此，首先要列好购买名录清单，明确购买的需求，做好资金预算，培植非政府组织的独立运营能力。其次对于慈善目的较明确的非政府组织，按照等级划分，给予减免税收的优惠，优化供给服务，拓宽资金来源渠道，尽可能调动非政府组织的活力与积极性。同时要积极应对政府失位与市场失灵的缺陷，建立非政府组织内部管理机制，厘清权力清单，推进民主决策和监督体制的建立，真正实现社会多元共治的治理局面。

参考文献：

[1]Union of International Associations，http//uia.org/s/or/en/1100067889

[2]托瑞·帕尔森、李薇.瑞典的学习圈与非政府组织[J].上海城市管理职业技术学院学报，2007（06）：84-85

[3]赵光.国外对非政府组织如何立法[J].中国人大，2016（09）：42-43

[4]瑞典国际发展合作署（SIDA）[J].人口与计划生育，1998（06）：72

[5]黃梅波、陈岳.挪威对外援助政策及管理机制[J].国际经济合作，2011（06）：34-38