区域贸易协定视角下服务贸易便利化趋势研究及中国应对策略

王慧敏

[摘 要]服务贸易已经成为全球贸易增长的新引擎，在降低服务贸易壁垒、赋能服务贸易的诉求下，各区域贸易协定纷纷在便利服务贸易方面制定了增强的纪律。梳理了、欧盟和加拿大之间的综合性经济贸易协定、美墨加协定以及全面与进步跨太平洋伙伴关系协定三大区域贸易协定中服务贸易便利化规定的主要内容，为我国提升服务贸易便利化水平提供重要的参考和政策启示。提出我国的应对策略建议，透明度安排上尽快取得突破，重视国内规制改革，加快资格互认，规范自然人移动。

[关键词]服务贸易;便利化;区域贸易协定

[中图分类号] F74            [文献标识码] A            [文章编号] 2095-3283（2020）06-0023-05

Research on the Trend of Trade Facilitation in Regional Trade Agereement and the Strategies Taken by China

Wang Huimin

（ Beijing Institute of Economics and Management，Beijing 100102）

Abstract： Service trade has become the new engine of global economy growth. With the increasing demand for lower service trade barrier and enabling service trade， the regional free trade agreements all stipulate rigorous disciplines in service trade. In this paper， the articles about service trade facilitation in CETA， USMCA， and CPTTP are introduced. In terms of the breadth of the topics and the depth of the regulations， these three regional trade agreements are at the top level and play a model role for future regional agreements， so they are important reference for Chinas trade facilitation reform.

Key Words： Service Trade; Facilitation; Regional Trade Agreement

在過去的20年里，数字革命和技术进步给生产方式、业务流程和商业模式带来了翻天覆地的变化，我们因此看到了电子商务的崛起、数据成为新的生产要素以及全球价值链成为国际贸易体系的稳定特征。而服务业的发展则是其中的一个核心变革。现在，服务业不仅是一国国内经济增长和就业增加的主要推动力量，而且在全球贸易增加值中所占比重在逐年提高，已经成为全球贸易增长的新引擎。这一方面是由于特定的服务行业，如金融、电信、分销等是确保全球供应链有序运行的基本保证，另一方面是由于制造业出现的服务化发展趋势。因此，为了保证全球价值链和跨境贸易活动的最优效率，清除服务贸易壁垒、赋能服务贸易成为区域贸易协定中的重要谈判内容。本文以区域贸易协定中服务贸易便利化条款的主要内容为研究对象，探析服务贸易便利化的发展趋势，为我国自由贸易试验区内实施的服务贸易便利化改革指明方向。

一、便利化内涵

虽然目前，特别是《贸易便利化协定（TFA）》生效后，对货物贸易便利化的研究很多，对服务贸易便利化的研究却非常有限，对服务贸易便利化这一概念还没有一个统一的界定。

在此，我们采用TFA中对贸易便利化的解释，将服务贸易便利化界定为为了降低服务贸易交易成本，而对影响服务供给的行政管理措施的简化、基础设施和设备的现代化以及与他国法律法规的协调化，简言之，就是国际服务贸易制度和手续的简化和协调。例如，提高规则透明度、简化许可程序、简化服务提供者临时入境的签证手续以及鼓励国家之间的制度合作。

在谈及服务贸易便利化时，一定要注意区分便利化和市场准入两个概念。属于《服务贸易总协定（GATS）》第16条所列示的6种限制措施的服务贸易壁垒应该是通过放宽市场准入来解决的，并不属于服务贸易便利化改革的内容。例如，自然人移动（服务贸易的第四种提供方式）的受限主要是因为WTO成员国没有做出市场准入承诺，而不是因为签证手续繁琐造成的。所以，入境签证手续简化不会实质性地改善服务提供者的短暂入境情况，而只有WTO成员国同意放宽服务贸易第四种提供方式的市场准入条件才可以改善服务提供者的短暂入境情况。所以，服务贸易便利化措施主要是降低或消除《服务贸易总协定（GATS）》第16条所列示的6种限制措施以外的服务贸易壁垒，也就是所谓的边境后壁垒。例如，服务提供者有意在东道国以商业存在的方式提供服务，但东道国的许可要求和许可程序等信息缺乏透明度，导致服务提供者贸易成本增加，如果鼓励东道国采取措施提高信息透明度，则会便利服务提供者以商业存在的方式提供服务。

所以，不是所有的服务贸易壁垒障碍都可以通过服务贸易便利化解决，服务贸易便利化只是通过消除限制服务贸易的行政管理壁垒保证市场准入改革有意义、有效果，便利化和市场准入两者结合才能实现服务贸易自由化。

二、区域贸易协定中便利服务贸易的有关规定

欧盟和加拿大之间的综合性经济贸易协定（CETA）、美墨加协定（USMCA）和全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTTP）被广泛视为新一代高标准的区域自由贸易协定，对这三个区域贸易协定中有关服务贸易便利化规定的研究可以代表未来服务贸易便利化举措的构建方向，为我国在双边或区域贸易协定谈判中确定合理的服务贸易便利化策略方案提供借鉴。

CETA、USMCA、CPTTP这三个区域贸易协定中关于服务贸易的规定分布在众多章节，通常是“跨境服务贸易”（Cross-border Trade in Services）一章涵盖GATS项下的服务提供模式1和模式2，“投资”（Investment）一章涵盖服务提供模式3，“商业人员临时入境”一章涵盖服务提供模式4。此外，还针对选择的特定服务部门（金融服务、电信服务、专业服务或快递服务）有专章规定。除上述内容外，在协定的一些其他章节中也包括了适用于服务的规则或纪律，例如有关电子商务、政府采购、竞争政策、国有企业等，没有专门的服务贸易便利化的章节，但是在三个协定的条款规定中有很多内容是直接或间接便利服务贸易的，因此，本文全面分析这三大区域贸易协定中关于服务贸易的章节和附录，以及适用于服务贸易的有关规制透明度和规制协调的横向章节，从中提取便利服务贸易的规定内容，然后进行对比分析。

本文将三个区域贸易协定中服务贸易便利化的主要规定总结为以下7个方面。

（一）对透明度义务要求大大提高

三个协定对透明度原则所包含的内容和义务要求进行了明确规定，其中不仅涵盖了服务贸易总协定（GATS）中有关透明度的规定，而且都提出了一些新的要求和规定，包括：

1.保护商业利益，确保外国企业在政策制定和评审过程中的评议参与权。例如，USMCA的条款15.7.3中规定的外国企业对政策措施的评议权，这表明对透明度要求已经实现新突破，实现从传统的政策颁布领域向政策制定领域的延伸。

2.细化公布程序性要求，详细规定新法律法规公布的方式和时间等。例如，CPTTP的条款26.2为确保更高的透明度而要求成员国确立公布法律、法规、流程和行政裁决的程序，条款10.11则要求缔约方应维持或设立适当的机制以应对利害关系人就与服务贸易相关法规提出的询问;如缔约方未能在服务贸易法规公布之前提供事先通知和评议的机会，则应在可行的范围内，以书面或其他方式通知利害关系人不提供的理由;缔约方应尽可能在最终法规公布和生效日期之间给予一段合理期限。

3.建立联络机制，明确联络点提供信息咨询的义务。例如，CETA10.5条款规定的联络机制。

（二）国内规制的协调

国内规制纪律重点协调、约束缔约国国内服务管理措施，尽管《服务贸易总协定》（GATS）下第6条对国内规制进行了一般性纪律约束，但已不适应服务贸易迅猛发展之现实需求，所以新一代的区域贸易协定中都对服务贸易国内规制纪律做出了更为细致的规定，包括：明确将国内规制义务扩大到影响服务贸易的所有措施;要求政府采取最低的干预力度来实现政策目标;对需要批准的服务制定完备的程序要求;加强监管合作，促进监管一致性等。

CETA协定非常重视各国对服务许可和资格要求和程序的规则协调，因此专门就此问题设置国内规制章节（第12章）。明确要求各方主管机构必须以清楚、透明、客观以及事前公布为标准，采取或维持相关许可要求和程序、资格要求和程序。各方必須设有司法、仲裁和行政法庭和程序，应受影响的投资者或服务提供者的请求，立刻进行审查并作出是否给予司法救济的裁决。这一规定确保了投资者和服务提供者寻求救济的权利，超越了以往双边FTA中的义务要求。

CPTTP则在条款10.8.3中明确提出在制定及执行国内规制的过程中为满足客观、透明和必要这三个原则，鼓励成员采用国际标准，在条款10.8.4、10.8.5和10.8.6中进一步细分并强化了正当程序和透明度义务的相关要求。条款10.8.9规定如果GATS第6条4款下谈判结果生效，则CPTTP应考虑与其衔接之问题，也表明CPTTP对GATS第6条之继承和兼容态度。

USMCA则是在条款15.8中对国内规制纪律制定了详细要求。例如，以合理，客观和公正的方式对国内规制进行管理;要求各成员国应该尽可能保证申请人的授权申请只需向一个主管机构提交。

可以看出，未来的国内规制纪律必然会增强透明度。三个协定的国内规制条款中都体现了对“透明度”的重视。国内规制措施的制定需基于“客观、透明”的标准，有关的程序以及主管部门收取授权费用也需符合透明的标准，还要给予公众预先参与和评论的机会。另外，在技术标准的制定上，也应当采取“公开”和“透明”的程序。

（三）行政程序的管理

过度冗长、复杂和不诚实的许可、资质认定程序可能会对外国服务提供者寻求进入一国服务市场造成阻碍。因此，各个区域贸易协定都对执行程序本身进行规定，确保程序本身不会对服务贸易造成不利影响。

CETA的条款12.3要求各方尽量简化相关程序，授权费用相对合理并不得包括相关竞标费用和自然资源、版税等使用费用等，尽可能给申请人留出合理的申请时间，同时告知申请人申请流程进度时间表，应申请人的请求主管机构应提供申请状态信息，不得不当延迟。对于不完备申请，主管机构应在合理时间内通知申请人，并允许其补全材料。对于申请驳回，如果申请人提出请求，主管机构也应以书面形式说明理由，并说明申请上诉或复议的途径，并允许申请人再合理的时间内再次提交申请。

USMCA和条款15.8和CPTTP的条款10.8里也对许可和认证的申请程序、费用设置、对申请人申请状态的通知等细节作出了明确规定。

而且CPTTP的第25章“监管一致性”作为横向议题，反映了CPTTP对国内规制监管的一般性制度设计与要求，因而也适用于服务贸易国内规制监管，将通过推动各成员方开展服务贸易领域的“良好监管实践”不断促进各方服务贸易国内规制向一致性方向发展。

（四）费用

三个协定中对行政许可收费问题都做出了一般承诺，也就是承诺收费是客观、合理、透明的，或者是与行政成本相符的，并且不会限制服务贸易的供应。

（五）专业资格互认

区域贸易协定下的服务提供者通过专业资格互认协定与安排可以为其它成员国的消费者提供服务，这一制度促进了劳动力与服务产品的流通，是便利服务贸易的重要措施

CETA协定是首个对专业资格互认作出系统框架规定的自由贸易协定，CETA第11章中提出的关于专业服务资格互认协议谈判方式、协议内容、互认条款和互认待遇等问题有关的指南，对专业资格互认领域的规则协调和统一作出了巨大贡献，发展和深化了已有GATS服务规则。

USMCA的条款15.9和CPTTP的条款10.9都确定了推进各国主管机构之间的对话合作，明确了互认协议谈判的指导原则。

（六）自然人移动

随着供应链的全球化以及公司向海外发包某些生产任务，便利自然人移动对于国际服务贸易显得更为重要。RTAs通常包括针对“商业人员临时入境”的专章规定，内容多围绕减少或消除针对自然人移动的限制性措施，如资格、工作经验和教育程度方面的额外认证及入境歧视待遇等，以及提升与自然人移动有关规则的透明度。

CETA第10章中对自然人移动的程序和规则做出明确的解释与规定;确定了双方之间建立“联系点”，以促进协议的有效实施，为对方提供详细信息，并及时让对方了解信息的变更，并为进一步合作提出建议。

USCMA专门设置了第16章，除了规定临时入境的基本要求和政府应公布的信息，专门设立了临时入境工作组，工作组的职责包括执行和实施该章内容，以及制定措施进一步便利商务人士的临时入境等。

CPTTP协议第12章商务人士临时入境章，规定了临时入境申请和审批的基本程序、条件要求和时间限制等，要求各成员国建立问询机制提供有关临时入境政策的咨询服务，并设立商务人士临时入境委员会，负责评议该章内容的执行和实施情况以及进一步便利商务人士临时入境。

表1对本文所分析的三大服务贸易协定中便利服务贸易的主要条款内容进行了总结。

三、中国的应对策略建议

通过对CETA，USMCA以及CPTTP下服务贸易便利化措施的研究可见，各协定的缔约方做出的服务贸易便利化的承诺水平都高于GATS的要求，这反映出各国都有意愿消除由于信息不透明和低效的国内规制造成的服务贸易壁垒，从某种意义上也代表了今后国际服务贸易新规则的发展趋势。

为适应规则的变化和未来国际服务贸易的发展，中国也应紧跟世界步伐，逐步与更高标准靠拢。中国的总体策略应当是：积极融入服务贸易规则构建的进程，争取融入中国元素，并根据国内实际制定具体路线图;以上海等自由贸易试验区作为中国服务高水平开放和高标准规则的压力测试平台，先行先试，在贸易政策透明、国内规制、专业资格互认、便利自然人移动等领域开展改革探索，在有效防控风险基础上，尽早形成“中国版”的服务贸易便利化规则，为我国的区域贸易协定谈判奠定基础。

（一）透明度安排上尽快取得突破

透明度原则包括：明确公布渠道、征求公众意见、回应公众意见、允许公众参与标准制定等。我国的自贸试验区在政策、法规发布渠道、征求公众意见和回复意见方面已经进行了有益尝试。例如，《上海自贸试验区条例》第52条明确规定上海市政府应当主动公开有关自贸试验区地方性法规、政府规章、规范性文件内容的草案，征求社会大众的意见;在通过并公布法规后，应当重视征求意见期间所征求到的意见，并且在公布和实施之间应当预留合理期限。第54条规定管委会应当收集国家和本市关于自贸试验区的法律、法规、规章、政策、办事程序等信息，在上海自贸试验区门户网站上公布，该规定旨在统一公布信息的渠道。

接下来，应当尽一步引入预先行政立法协商机制。在行政立法的酝酿过程中，允许利害关系方与社会公众的参与并适当听取其意见，并对重要的和实质性的意见予以回复。只有加快健全行政立法民主协商制度，增强行政立法、决策程序的透明度，才能顺应国际更高标准的透明度要求。

（二）重视国内规制改革

基于服务贸易的自身特性，国内规制是影响各国服务贸易自由化的重要因素。提高国内规制的重视度尽快形成与国际服务贸易新规则可接轨、能相容的政府规制思路和制度安排。此外，也是更为重要的是，监管一致性已成为目前中国深化对外开放的重要挑战，监管一致性实际上是要调整一国国内监管体制和程序，因此会对政府监管方式改革提出新的要求，将进一步加快政府职能转变、政府治理能力提升。开展服务贸易国内规制国际合作也是我国服务业“以开放促改革”战略的一个重要领域。

在我国尚未颁布服务贸易全国性法律的背景下，自贸试验区可通过建立健全服务贸易法规体系、设立专门的服务贸易管理机构，建立统一的服务贸易管理和协调体系，形成较为完善的服务贸易管理机制。降低国内规制的严苛程度，促进服务部门良性竞争。另外，可以在金融、法律等敏感领域探索规制改革与协调所应采取的最优路径和步调，为我国多边层面的谈判提供经验。

（三）加快资格互认

建立高效的服务提供者资格互认管理体制，细化资格互认的管理程序;进一步扩大被纳入资格互认中的资格数量;与其他国家在服务提供者资格的管理体制方面加强合作，实现管理体制的协调、法律与法规的趋同性修改、职业资格考试内容的趋同等。

（四）規范自然人移动

在我国存在劳动力资源禀赋不足的领域，尽快实现对自然人移动的市场准入和国民待遇;尽快形成统一的规范自然人移动问题的管理法规;提升与自然人移动相关程序规则的透明度，建立专门为相关人员提供就业服务信息的网络，努力为进入的自然人提供相关程序和所需信息;增加在资格认证方面的便利;建立“咨询点”机制作为有关自然人移动的交流沟通、信息发布以及促进自然人移动的有效平台;细化我国签证的类别，提高通过比率，减少审批的程序和手续。

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（责任编辑：张彤彤）