农村宅基地使用权流转模式及其比较研究

何丹　冯春林　刘玉林　黄丽

摘要：随着我国城市化进程的不断深入，从农村到城市的人口迁徙规模越来越多，在扩大城市规模的同时，也伴随着两点突出问题。其一，农村地区出现大量的闲置房屋，既占用土地又影响整体规划。其二，城市外扩的土地需求不断增加，与边缘农村地区形成了激烈的土地竞争。为了解决一系列的相关问题，就必须规范农村宅基地使用权的流转模式，使其能够更好地服务于整个社会的经济发展。文章主要探讨农村宅基地使用权的流转模式，并对其进行比较，最后得出结论。

关键词：农村宅基地;使用权;流转模式

引言

在对农村宅基地使用权的主要流转模式进行探讨时，应结合实现情况的基础上加以分析与研究。目前我国现行法律在转让农村宅基地使用权时限定其只能转让给同一组织内部没有宅基地的人员，而不能转让给包括城市居民在内的非同一组织内的人员。但目前私下转让宅基地使用权已经成为了广大农村地区的普遍现象，通过调研可以看到主要有以下三种模式。其一，农户将宅基地以低廉的价格出租给城市里的务工人员;其二，农户利用宅基地开办工厂等非农业生产活动;其三，对宅基地使用权进行交易。上述三种模式虽然在具体细节上存在差异，但都不同程度地违法了现行的法律制度，如何规范农村宅基地使用权的流转过程是城市化进程中不得不面对的一大难题，对此加以探析一方面能够解决诸多的现实问题，在另一方面也能够保证国民经济的繁荣稳定。

一、农村宅基地流转的典型模式与经验

（一）农村宅基地流转的典型模式与案例

1.政府引导型

所谓政府引导型，指的即是各级政府根据当地社会经济的发展情况，主动地参与到农村宅基地使用权的流转中来，以政府的公信力为依托，通过统一的政策制定与适度的财政支持，在规范农村宅基地使用权转流过程的同时，也切实保证了农户的合法利益。目前较为顺利的案例有天津市华明镇宅基地置换、重庆市宅基地回购以及成都市宅基地买卖等。下面以上海市郊区宅基地置换项目为例来进行简单分析，上海市将15个村作为宅基地置换的试验点，用已经建设完成的新村来置换农户的宅基地，并提供了房屋置换与货币置换两种模式供农户选择。为了符合农户的经济实力以及实际需求，在两种模式的情况下也制定了相应的浮动措施，特别是在置换过程中，通过政府的统一规划与指导，有效地避免了暴力拆迁等违法活动，使得整个置换过程变得平稳有序。

2.农户自发型

所谓农户自發型，是指在没有统一的组织领导下，农户出于个人经济目的考虑而对自身宅基地使用权进行转让、买卖以及质押等一系列行为。目前具有代表性的案例有将宅基地用于建设小产权房并占其中一部分股份;或将宅基地使用权作为资产抵押，用以换取流动资金;亦或是将宅基地使用权作为个人资产进行商业交易等。例如在浙江等地的农村地区，有一部分农户将宅基地抵押给银行以换取流动资金，并将资金用于各种生产活动以获得更大的经济效益。由此可见，上述几种情况虽与现有的法律法规存在冲突，但其在流转过程中具有更高的自由度与灵活性，对其进行探析时需全面客观地认知优势与不足，以便找寻到更为合理的调节方式。

3.集体组织型

所谓集体组织型，指的即是将整个村落视为统一的经济组织，由村组织作为全体农户的代表，通过对宅基地使用权的合理规划来保证全体农户的合法利益。目前比较常见的是将宅基地进行分片规划出租给企业作为厂房，并按照农户个人的所占比例分发租金;亦或是将宅基地使用权按照市场价格与其他经济主体进行交易，并对交易所得进行公平分配。而重庆市的宅基地交易项目则是典型代表，2008年重庆市某村组织将集体所有的宅基地复垦为耕地，并将其申请为建设用地出售给有相关土地需求的企业和单位，在扣除成本后将纯收入按宅基地面积比例平均发放到农户手中。通过该案例可以看到，在集体组织型的宅基地流转模式中，村组织代表着农户的集体利益，这样不仅增加了宅基地使用权流转带来的经济效益，也减轻了农户自身参与其中所要承担的经济风险。

4.市场主导型

由于农村宅基地在性质上仍属于集体所有制，因而即使是在市场主导型的流转模式中，也应由政府来进行相关政策的制定并保证整个流转过程的平稳有序。而重庆市的“地票”项目无疑是市场主导型农村宅基地流转的成功案例，所谓“地票”模式指的即是重庆市农村地区在满足农户居住需求的前提下，在政府的统一规划之下，将空闲的宅基地以复垦的方式变为耕地。并通过一系列合法合规的变更与申请流程，将其土地属性转变为建设用地，最后便可将原本空置的宅基地出租或出售给各种类型的工业企业。这样不仅能够拓展城市的发展空间，也能够达到降低企业用地成本以及增加农户经济收入的双赢局面。

（二）模式比较与经验梳理

在农村宅基地使用权的四种主要流转模式中，虽然在根本目的上具有趋同性，但具体细节仍有着显著差异。在政府引导型流转模式中，由于其需要最大限度地满足社会需求，因而在政策的制定上往往存在着针对性不足等客观问题，特别是在土地定价方面，由于农户对宅基地的经济投入以及心理定位有所不同，因而容易在进行统一定价时产生纠纷。在农户自发型流转模式中，虽然农户在宅基地使用权的定价方面具有决定权，但由于个体农户宅基地的面积较小，因而在市场竞争中时常处于劣势，且农户参与相关市场活动的经验不足，导致其容易遭受额外的经济损失。在集体组织型流转模式中，需特别注重村组织具体负责人的选举工作，避免因为其能力不足而导致的项目失败。而在市场主导型的流转模式中，政府与村组织之间的沟通就显得尤为重要，一方面要照顾到农户的切身利益，而另一方面也要减少流转过程中无谓的成本消耗。

二、主要结论与政策建议

（一）主要结论

1.缓解建设用地竞争的局面

通过相关的调查报告可以看到，我国要实现60%的城镇化发展目标，那么在现有情况的基础上还需增加1.5亿亩的建设用地，而目前我国新增可用建设用地仅为3000万亩，两者之间存在着1.2亿亩的巨大差额。想要解决这一现实问题，一方面要通过更加科学合理的规划设计来提升建设用地的利用效率，而另一方面也要加快农村宅基地的流转进程，使其在符合相关法律法规的前提下，既要保证农户正当的合法利益，又要为城市发展提供更为广阔的空间。

2. 弥补农民城镇化的资金需求

大量人口从农村进入城市是城镇化发展的必然结果，而从农户的角度出发，进入城镇生活一方面能够在个人发展以及子女教育等方面获得更多优势，另一方面也增加了大量的成本支出。相关统计表明，正常情况下三口之家的农户想要完全进入城镇生活，其在住房、教育以及日常开销等方面的基础投入至少为十万元，这显然是一项不小的经济负担。而财产性收入在我国农业人口总收入中的比重相对较小，究其原因是宅基地流转不畅所导致的，因而规范农村宅基地使用权的流转程序不仅能够给予广大农户切实的经济效益，更是推动农村人口进入城镇的有效举措。

3.带动和促进经济发展方式的转变

经济全球化不仅是时代发展的主题，也是不可违背的历史潮流，我国作为世界上的主要经济体之一，在当前世界经济较为疲软的背景下，自然要将扩大内需作为保持自身发展动力的主要措施。但结合现实情况可以看到，在我国广大的农村地区仍存在着消费力不足等客观问题，而农户的财产性收入不足往往是造成这种情况的主要原因。恰因如此，从社会经济发展的大局出发，就更加应该规范农村宅基地使用权的流转过程，在保证其稳定推进的同时，也要让空闲的宅基地能够以集体出租、变更属性等多种方式来增加农户的可支配收入，从而促进经济发展方式的转变。

（二）政策建议

1.完善农村宅基地使用权登记制度

客观来说，目前我国农村宅基地的登记情况不容乐观，各地均存在着不同程度的混乱现象，假如无法明确土地使用权的归属问题，那么想要实施后续的相关措施就会变得极为困难，因而完善农村宅基地使用权登记制度就成为了当前必须解决的现实问题。根据以往经验需在以下两点多加注意，其一，需坚持“登记生效”原则。无论对宅基地使用权进行哪种形式的流转变更，都需相关人员到指定单位办理登记手续，并以此作为法律担保。其二，合理解决“一地多户”等常见问题。由于生活习惯的不同，在农村地区容易出现聚居现象，因而要特别注重经济利益分配的公平合理。

2. 健全农村房屋与宅基地流转市场

正规合理的市场是完善农村房屋与宅基地流转体系的必备条件，而包括国土资源局与住房建设办公室在内的相关政府部门不仅要充分发挥自身的主导作用，更要对参与各方开展全面的监督工作，在加快流转市场建设的同时，也要规避因经济纠纷而造成的恶性事件。

3.制定科学的农村宅基地流转管理策略

一套科学有效的农村宅基地流转管理策略应包括以下三点，其一，需确定农村宅基地的流转原则;其二，需明确政府各部门、村组织以及市场各经济体在流转过程中所应承担的责任和义务;其三，需规范流转合同的签订程序以及使用权变更的登记工作等。在此基础上，还需根据不断变化的现实情况与既定政策进行细微调整，以更好地指导相关工作的开展。

三、结语

目前我国农村宅基地流转中的四种常见模式，即政府引导型、农户自发型、集体组织型以及市场主导型，通过不同模式的横向对比，在找寻差异的同时，也对相关经验进行了归纳总结。并结合现实情况从缓解用地紧张、弥补农民城镇化资金以及促进经济发展三个方面阐述了为何要规范农村宅基地使用权的流转模式，并提出了与之相配套的各项具体建议和策略。除此之外，從决策制定者的角度出发，一定要坚持时间与理论相结合的工作思想，使得相关政策落到实处。

参考文献：

[1]毛平，MaoPing.农村宅基地流转模式的创新研究——以债权模式为构建视角[J].改革与战略，2011（05）.

[2]张永萍.新农村建设背景下对农村宅基地使用权制度的创新思考[J].太原城市职业技术学院学报，2011（01）.

[3]章合运，吕颖洁.新农村建设背景下农村宅基地使用权流转模式的构建[J]. 农村经济，2008（09）.

*基金项目：2016年度安徽省质量工程项目，房地产经营与管理教学团队，编号：2016jxtd046;安徽商贸职业技术学院校级科学研究一般项目，新型城镇化背景下宅基地使用权流转的社会风险管控策略研究，编号：2018KYR01;安徽商贸职业技术学院“三平台两基地”项目：芜湖市土地财政转型研究：2019ZDF10。

（作者单位：安徽商贸职业技术学院）