以边境口岸辐射城镇化：西南边境地区发展模式研究

曹贵雄

（红河学院 政治学与国际关系学院，云南 蒙自 661100）

从区域范畴和传统的行政隶属划分，西南边境地区涵盖了广西壮族自治区、西藏自治区和云南省，但本文所指的西南边境地区主要指我国广西壮族自治区和云南省与越南、缅甸、老挝接壤的中方边境县（市），其中云南省25 个边境县（市），广西壮族自治区8 个边境县（市），共计33 个边境县（市）。随着“一带一路”倡议的全面推进，区域协调发展不断深化，特别是党的十八大以来，国家加大了对外开放的力度和深度，各种优惠政策向西南边境地区倾斜，西南边境地区迎来了新的发展机遇。目前，我国西南边境地区发展受到学术界的关注，针对西南边境地区的研究成果较为丰富。谢学兴等分析了中越边境口岸城镇化模式的演进和动力[1]；王文俊在调研广西8 个边境县（市）的基础上，提出合理规划空间布局、内外通道建设、边贸转型升级等沿边开放与城镇化互动发展的观点[2]；王新哲等基于“核心—边缘”理论提出西南边境地区小城镇建设的思路[3]。但是，这些研究成果更倾向于把西南边境地区的发展用一个同质化的模式推进，缺少对各地异质性、特色及活态的分析。特别是从边境口岸辐射城镇化视角来研究西南边境地区发展模式的成果并不多见。2014～2019年，笔者多次到云南省和广西壮族自治区的33 个边境县（市）开展调研，在系统梳理和分析已有研究成果的基础上，以边境口岸辐射城镇化建设为主要切入点，把人口、物流和信息流聚集到发展条件比较好的边境通道或口岸，提炼出具有沿边特色的西南边境地区城镇化发展模式。

一、人口、产业、交通：西南边境地区发展的现实困境

城镇化是人口和各种要素在空间上的聚集现象，既受制于一定的自然地理环境和条件，又取决于一定的社会经济发展层次和水平[4]（52）。目前，以口岸辐射城镇化，进而带动西南边境地区综合发展存在诸多现实困境，主要体现在人口、产业、交通三个方面。

（一）人口居住分散，城镇化水平较低

2017年，广西和云南两省区的33个边境县（市）总人口为965.19万人，其中，广西壮族自治区的8个边境县（市）有人口267.67万人，云南省的25个边境县（市）有人口697.52万人。西南边境地区由于受地理环境的影响，特别是在农村山区基本上一个山头只居住1户人家，甚至一个村民小组的住户间相隔几公里，这种人口居住分散、一山一村的空间分布格局，基础设施和公共服务的供给成本非常高。2017 年，云南和广西两省区的边境县（市）农业人口所占比例较高，城镇化率偏低，33 个边境县（市）平均城镇化率仅为15.3%，城镇化率超过30%的仅有河口县、东兴市、勐腊县、瑞丽市、景洪市等5个县（市），城镇化率最高的河口县为42.87%，但这个比例也未达到云南省43.3%和广西壮族自治区50%的城镇化水平，明显低于全国56.1%的城镇化水平①数据来源：《广西统计年鉴（2018）》整理所得。。目前，西南边境地区城镇对周边的辐射和影响力不强，城镇化水平较低和质量不高的问题比较突出，经济发展总体较慢。

（二）产业结构不合理，特色资源较少

2017年，广西壮族自治区第一、二、三产业占GDP 比例分别为14.2%、45.6%和40.2%，其中，全区除凭祥市和靖西市外，其他6个边境县（市）第一产业在GDP中所占比例均高于全区平均水平；全区除靖西市、大新县外，其他6个边境县（市）第二产业在GDP中所占比例均低于全区平均水平；全区仅有凭祥市和那坡县第三产业在GDP中所占比例高于全区平均水平②数据来源：《广西统计年鉴（2018）》整理所得。。云南省第一、二、三产业占GDP比例分别为14.3%、37.9%和47.8%，其中，云南省的25个边境县（市）第一产业占比均高于云南省平均水平；第二产业方面，除河口、金平两县外，其他23个边境县（市）的占比低于全省平均水平；第三产业方面，除景洪市、瑞丽市、芒市、泸水市外，其他21个边境县（市）的占比低于全省平均水平③数据来源：《云南统计年鉴（2018）》整理所得。。总体来看，云南和广西两省区的33个边境县（市）第一产业在GDP中所占比例较高，第二产业和第三产业发展缓慢，各种生产要素难以聚集，产业结构不太合理，产业重复较多（如表1所示）。

表1： 西南边境地区部分口岸产业情况④材料来源：根据调研资料整理所得。

另外，西南边境地区橡胶、矿产、香蕉、造纸、水泥、互市贸易等产业发展基础薄弱，投入大且生产成本高，生产技术落后，产品档次低，市场竞争力弱，承接产业转移能力较弱，现有的资源优势无法形成经济优势。因此，西南边境地区发展迫切需要明确各个边境口岸的发展定位，进行资源整合并优化资源配置，根据产业发展选择合适的城镇化模式。

（三）道路通而不畅，联运衔接存在梗阻

基础设施建设滞后，道路不通、通而不畅成为制约西南边境地区社会经济发展的最大瓶颈。截至2018年12月，云南省怒江傈僳族自治州（以下简称怒江州）和临沧市仍未通高速公路，临沧市、红河哈尼族彝族自治州（以下简称红河州）和怒江州没有民用机场，高速、航运仍存在梗阻现象。在云南省贡山、福贡、绿春、金平、麻栗坡等边境县（市），传统的牛拉马驮仍是农村重要的交通工具，实现“四好农村路”（建好、管好、护好、运营好）的任务非常艰巨。广西壮族自治区百色市、崇左市等水利基础设施建设滞后，水资源综合利用率低。33 个边境县（市）与越南、缅甸、老挝等周边国家互联互通基础设施建设进展缓慢，人员交往、商贸往来通而不畅，对外贸易层次低，边民互市贸易运载能力弱，商品交易规模小。纵观西南边境地区的交通情况，构建综合立体交通网络任重道远，目前仅有的陆路、水陆和航道各自为政，多式联运衔接不畅。

二、边境口岸：西南边境地区发展的重要依托

城镇化是西南边境地区社会经济发展的重要途径，依托边境口岸的辐射发展城镇化，能够形成多重正面效应，对西南边境地区的发展具有深远的历史和现实意义。

（一）边境口岸是地理区位由发展末梢转为前沿的节点

西南边境地区发展的历史沿革有别于全国其他地区，原因在于国与国之间边界从模糊到全部勘定具有双重影响：一是勾画出了比较清晰的边界变迁史，二是促进了边界地区市镇的兴起[5]。据《云南河口县志》记载，早在19世纪90年代，西南边境地区河口口岸已开埠通商，成为当时进出口货物的咽喉要道，带动了一批城镇的兴起。随着各地商埠的发展，往来货物规模扩大，人口流动频繁，口岸辐射范围和强度增大，迫切需要扩大开放力度，20 世纪90 年代初，国务院在西南边境地区恢复或批准设立了一批国家一类口岸，出现了沿边开放城市。随着对外开放的深入和沿边城镇发展的需要，21世纪初，广西壮族自治区东兴、云南省河口等口岸兴起了跨境经济合作区，口岸的辐射范围更广更强，享有较大自由贸易权限的沿边城镇应运而生。由此可见，随着边境口岸的不断发展，以及国家间发展合作的深化，口岸的区位优势越来越明显，对口岸两侧区域的辐射作用日渐显现，依托口岸发展起来的城镇成为国际通道的重要节点，发展的末梢成为开放的前沿[5]。

（二）边境口岸是资源要素由分散转为聚集的载体

城镇化最直观的表现是人口向城市汇聚和城市空间的扩大，而人口的大量聚集要依托一个固定的交往空间[6]，口岸是边境地区城镇建设的理想固定场所。西南边境地区因其独特的地理区位，其城镇化格外需要依靠外部推动力，依托边境口岸形成一定规模的人口、生产要素和资源的聚集。但城镇化不是简单的人口聚集、资源聚拢和规模扩大，而是以人为本，高度重视政治、经济、文化、社会、生态“五位一体”的建设，强调人与自然的和谐发展，从改善和保护生态环境、保持经济可持续发展的愿望出发，把原来生活在环境脆弱且高度分散的山区人口，通过生态移民、依托“农转非”等方式适度集中到基础条件比较完善的边境口岸，使移民与迁入地自然和社会环境的互动过程中达到和谐平衡的关系[7]，促进沿边城镇发展，进而推进西南边境地区的综合发展，达到“富民、兴边、强国、睦邻”的目的，确保边疆稳固和边境安全。

（三）边境口岸是发展关系由单向转为双向的桥梁

边境地区发展与城镇化是一种双向影响的关系，口岸扮演着中介和桥梁的作用。边境口岸的兴起吸引了企业和人口的聚集，培育了边境地区的各种产业，加速了边境地区资金、信息、货物等各类要素的汇集和流通，促进了边境地区的城镇化进程。西南边境地区是中国西南地区对外开放的门户所在，也是中国从陆上通往东南亚、南亚以至西亚和中东的重要通道，区位优势十分突出，云南省边界线长4 060公里，广西壮族自治区边界线长1 020公里，在5 080公里的西南边界线上，形成了大大小小的边境贸易口岸数十个，边民互市点（场所）不计其数。根据实地调查和文献资料得知，2017 年，西南边境地区有河口、凭祥两个一类铁路口岸，有瑞丽、畹町、清水河、猴桥、打洛、磨憨、勐康、河口、天保、金水河、友谊关、东兴、水口、爱店、龙邦等15个一类公路/陆路口岸，有田蓬、章凤、孟连、沧源、南伞、盈江、片马、平孟、峒中、硕龙、岳圩、科甲、平而关等13 个二类公路/陆路口岸（见表2）。另外，西南边境地区还有我国与缅甸、老挝、越南等国正式签署协议的通道及省（自治区）政府批准的边民通道100 余个。这些通道和口岸对边境地区的城镇化和促进整个西南地区的发展都发挥了重要作用，而且发展方式正由单向向协调转变。

表2： 2017年西南边境地区口岸分布情况①根据《国务院关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》《云南统计年鉴（2018）》和《广西统计年鉴（2018）》等材料整理。

三、边境口岸辐射城镇化：西南边境地区发展的主要模式

从西南边境地区发展的现实困境来看，西南边境地区在人口、交通、产业等方面存在着制约因素，因此，西南边境地区的发展要依托边境口岸辐射城镇化，进而带动人口、资金和资源形成聚集效应，使资源优势突出、产业结构合理。目前，西南边境地区已经形成了实践效果比较理想、层级分明的发展模式。这种模式以河口、东兴等口岸为区域发展中心，瑞丽、凭祥等口岸为次级发展中心，金水河、磨憨等口岸为三级发展中心，形成了互市型小镇、口岸型城镇和跨境经济合作型城镇三个层次的城镇化体系。

（一）互市型小镇模式

根据“点—轴”理论，西南边境地区设有边民互市点（场所）的乡镇一级政府驻地的中心集镇、次中心集镇、地方中心集镇和可能出现的特色小镇，属于西南边境地区城镇体化系的起始端。互市型小镇呈现了我国西南边境地区，尤其是云南、广西等沿边地区乡镇一级小城镇发展的理想模式。靠山吃山，靠海吃海，靠边境吃边贸，互市贸易成为互市型小镇发展的主要驱动力。

案例1：金水河互市型小镇金水河互市小镇位于云南省红河州金平县南部，是金水河镇政治、经济、文化中心。2018 年，镇区共有1 893 户7 506 人，世居8 个少数民族，少数民族人口占99.1%，毗邻越南马鹿塘口岸，通过326国道、212省道与越南莱州省连接，形成昆明—金水河—莱州—河内贸易通道，是中越国际贸易的主要通道之一。金水河互市小镇进口产品主要有矿产、橡胶、干（鲜）水果、水产制品、中药材、粮食、木薯、扫把花等，出口产品主要有建筑材料、建筑器材、机械设备、化肥、饲料、布匹、石膏、酒类等。近年来，金水河口岸出入境人员翻倍增加，货物通关量也快速增长。2014～2018 年间，边境贸易额发生了巨大的变化，边境贸易总额从2014 年的84 621 万元上升到2018 年的220 439 万元，其中，出口贸易额由2014 年的2 122 万元上升到2018 年的8 143 万元，进口贸易额由2014 年的7 587 万元下降到2018 年的954 万元，边民互市额由2014年的74 912万元上升到2018年的216 733万元②访谈对象：金平县统计局干部PYH，访谈时间：2019年2月。。

金水河的发展说明，只要因地制宜、与时俱进，充分利用国家沿边优惠政策，发挥口岸通道的区域优势，优化小镇布局，互市型小镇的特色和魅力就能显现出来，优势产业也能得到充分挖掘，对周边地区的辐射也会逐渐扩大。

（二）口岸型城镇模式

口岸型城镇主要是依托一类口岸发展起来的新兴城镇，从目前西南边境地区口岸型城镇的分布情况看，口岸型城镇一般设在县域经济中心或县政府驻地。较之于互市型小镇发展规模更大，辐射范围更广，产业结构布局合理，竞争优势明显。其最大特点是城市和口岸深度融合，形成“岸在城中，城即是岸”的鲜明发展模式。口岸型城镇一般具有非常便利的交通条件，航线、铁路、陆路和水运都比较发达，基本形成了立体交通网络。与之相邻国家的边境地区社会发育程度高，经济发展条件好，双边货物互补性强，贸易往来频繁，城市的辐射腹地更广更远，社会影响较大，商业、金融业等相对成熟。边境贸易产业优势明显，已成为最主要的支柱产业，边境贸易日常交货量的金额大、门类全、品种多、规模化，带动了物流业、运输业、旅游业等服务业的发展。

案例2：瑞丽口岸型城镇模式瑞丽地处云南省德宏州西南端，北接陇川，东连芒市，西北、西南、东南三面与缅甸山水相连。2016 年，瑞丽市域户籍人口为13.5 万人，常住人口20.4 万人。作为口岸城镇，近年来暂住的境外边民数量日益增加，2002 年以来，每年办理临时居留证的境外边民数量增长迅速，年均增长率为35.09%，仅2016年办理边民临时居留证达2万余本。目前，瑞丽市是我国最大的对缅贸易陆路口岸，进出口贸易总额占全国对缅贸易的30%左右，是中缅两国边境地区的经济中心，承担着商贸流通中心、加工制造中心、金融服务中心和商务会展中心等一系列新的边贸经济功能①访谈对象：瑞丽市公安局民警FXS，访谈时间：2019年7月。。

如同瑞丽市一样，西南边境地区城镇的发展借助口岸带来的人口规模、物流、信息流等，结合自身资源禀赋条件，充分发挥口岸作用，实现通道型经济向口岸型经济的转变，形成“岸在城中，城即是岸”的口岸型城镇，成为西南边境地区县域城镇建设的一大亮点。

（三）跨境经济合作型城镇模式

跨境经济合作型城镇是毗邻的双边或多边国家在沿边接壤地区加强合作开发开放的一种特殊模式，是以跨境经济合作区为载体发展起来的城镇。跨境经济合作区是指在相邻的两个或两个以上的国家边境附近划定一个特定的区域，对该特定区域采取特殊的财政税收、投资贸易以及一系列配套的产业政策，并对该区域进行特殊的海关监管，以吸引投资生产，实现该区域的经济增长，带动边境地区的发展[8]。

案例3：河口跨境经济合作型城镇模式中国河口—越南老街跨境经济合作区中方区域包括河口瑶族自治县全境，面积1 332 平方公里，其中核心区11 平方公里。中国河口与越南老街在核心区共同打造“两国一区”发展格局，双方本着优势互补、突出合作、产业共建、互利共赢的原则，携手推进跨境合作。中方区域的河口坝洒重点发展外向型加工、机械及装备制造、商贸物流、金融服务、国际会展、跨境旅游等产业。越方区域的老街市重点发展物流、国际会展、贸易、酒店、旅游、金融服务业，以及日用品、食品、海产品、水产品、农产品加工。2016 年年初，河口跨境经济合作区进口商品类别主要有5类，各类商品占进口总值（5.2亿元）的比例依次为：矿产品类（31.8%）、植物产品类（28.7%）、木材制品类（24.2%）、化工产品类（0.8%）、贱金属类（6.6%）；出口商品类别主要有9 类，各类商品占出口总值（80.2 亿元）的比例依次为：植物产品类（57.6%）、食品类（0.9%）、矿产品类（7.2%）、化工产品类（27.9%）、机械及设备类（2.7%）、纺织原料制品类（0.8%）、塑料制品类（0.3%）、贱金属制品类（0.5%）、石材制品类（0.3%）②访谈对象：河口跨合区办公室工作人员LNS，访谈时间：2019年10月。。

从河口口岸发展情况来看，跨境经济合作型城镇一般具有“两国一区、境内关外、封闭运作、协调管理”的特点。相比口岸型城镇发展模式，跨境经济合作型城镇的对外功能进一步升级和拓展，在税收、自由贸易、出口加工等方面享有多种优惠政策，对周边地区生产的辐射力和影响力更强。

四、优势互补的沿边城镇体系：西南边境地区发展模式的机理

城镇的发展可获得集聚效应和规模效应。西南边境地区的发展，一方面依靠国家的各种优惠政策，以边境口岸贸易为抓手，促进工业、农业、商业等一体化发展，吸引人口聚集，形成一定的人口规模；另一方面，发挥区位优势，充分利用边境口岸特有的丰富资源，如林业资源、水利水电资源、矿产资源、畜牧资源、药材、水果、技术以及接壤国家的人力资源等，形成进出口产业和劳动密集型产业。目前，西南边境地区依托瑞丽、河口、猴桥、景洪、磨憨、凭祥、友谊关、东兴、龙邦、防城港等19个一类口岸，聚集了大量的人口和产业，形成了一批具有一定影响力的跨境经济合作型和口岸型城镇；以金水河、田蓬、章凤、南伞、平孟等13 个二类口岸为载体，推动了一批具有沿边特色的互市小镇。互市型、口岸型和跨境经济合作型沿边城镇体系的形成和发展，进一步展现出西南边境地区发展模式的内在机理。第一，边境口岸初步链接了我国云南、广西与越南、缅甸、老挝的国内外市场，通过发挥通道的作用，能源、轻工业在云南、广西互市点（场所）形成了要素聚集，产生了初级商贸加工企业、异国旅游等服务行业，边境口岸逐渐发展成为以互市贸易为主的商业型小镇，形成了以金水河为代表的互市型小镇。第二，伴随着双边或多边扩大开放，各种市场要素加速发展，互市小镇的向心力和离心力进一步增强，边境口岸的通关货物翻倍增加，通道经济向口岸经济转型，产生了以瑞丽市为代表的口岸型城镇。第三，口岸经济促使市场规模扩大，企业生产能力提升，内生增长要素聚集，各种商品要素加速自由流动，双边或多边合作不断加深，自由贸易的约束进一步破除，双边或多边的市场要素得到整合，口岸成为跨境合作区和信息中心，出现了以河口为代表的跨境经济合作型城镇。三个层次城镇化模式体系的推进，有利于带动西南边境地区的综合发展，吸纳和运用多方面的资源，使西南边境地区实现城镇建设多元化发展，从而促进边境地区经济的跨越式发展，早日成为成熟的沿边经济圈，为我国和各邻国的经济发展提供新的增长极。总之，西南边境地区发展要按照客观经济规律，促进各类要素的合理流动和高效聚集，增强互市型小镇、口岸型城镇和跨境经济合作型城镇在西南边境地区的经济和人口承载能力，增强生态安全、边境安全等方面的功能，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。

五、结论与讨论

金水河、瑞丽和河口是依托边境口岸辐射发展起来的城镇，具有特殊的外向功能，三种城镇发展模式也是西南边境地区发展的主要模式。统筹优化互市型、口岸型和跨境经济合作型城镇化发展模式，加强产业分工协作，形成具有地域特色的产业协作沿边发展带，打造优势互补的区域经济布局。目前，随着“一带一路”倡议的推进，“政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通”在互市小镇、口岸型城镇和跨境经济合作型城镇中逐一落实并落地生根，进一步夯实了边境地区和平稳定的基础。西南边境地区所取得的成绩也得到了国家的认可，2019 年8 月，国务院下发了关于同意新设广西、云南等6 个自由贸易区的批复，边境口岸辐射城镇建设迎来了新的发展机遇。与此同时，由于特殊的地理区域，西南边境地区发展模式面临着如何“内生拓展，外联机遇”的挑战。2020年，一场突如其来的新冠肺炎疫情使中越、中老、中缅的边境通道全部被封锁，各级口岸货物清关暂停，给双边经济发展和民间往来造成了极大的影响。因此，我们在强调区位优势的时候，也要从长远考虑特殊时期（战争和疫情暴发）可能面临的区位劣势，尽快建设完成互市、口岸资源储备基地，特殊时期经济补偿机制，以及国际商事纠纷仲裁机制等。