基于AHP 法的衡阳市农民工创业政策绩效评价及政策体系完善研究

陈 政 张亨溢

（1.湖南工学院 计算机与信息科学学院，湖南 衡阳 421002；2.西南大学 经济管理学院，重庆 400715）

随着沿海产业结构调整、东部一些产业向中西部转移和乡村振兴战略的推进，再加上农民工本身素质低下和产业结构之间的失衡，一些城镇人口出现失业的状况对农民工就业造成影响，这种外在严峻环境的存在以及自身内在的一些因素迫使不少农民工回流到原输出地，回流之后如何第二次转移是一个问题，而农业现代化、城镇化、新型工业化和乡村振兴建设加快等因素又为农民工返乡创业力的转移提供了一个吸收地。湖南是全国第三大劳务输出地，衡阳又是湖南省三大劳务输出地之一。作为典型的农业大市和劳务输出大市，近年来衡阳市返乡创业农民工达到18.6 万人，已经成为湖南省返乡农民工最多的城市，其已创办经济实体近5 万个，对地方经济发展和农民就业增收起到了积极的促进作用。为促进创业资源的回流，推动家乡产业结构调整，实现高质量的经济增长，衡阳市采取金融服务、创业培训、信息服务、土地供应、财政补贴等多维度的政策措施，提升农民工返乡创业的热情。然而，政策是否科学，执行是否到位，落实情况是否符合预期，这些都是值得深入跟进和分析的内容。全面判断农民工返乡创业政策的执行质量，基于不同的影响因素，针对性提出解决建议，这些都有重要的现实意义[1]。

1 农民工返乡创业政策绩效评价方法及指标选择

1.1 研究方法

阿尔蒙德在结构功能理论中表明：政治系统可划分成三大功能，即过程功能、政策功能、系统功能。其中，过程功能可划分为政策制定、执行、利益需求三个方面；政策功能主要是指政策效果，不管最终政策结果和质量，都会在政策系统中有所体现，并对后续政策的执行产生直接影响[2]。不难看出，农民工创业政策过程的进行和发展决定功能的实现与否，而功能是否有效发挥又进一步影响政策绩效。若过分关注政策过程的某个环节，将影响政策绩效评估的整体性，导致评估结果出现差异。本次研究基于层次分析法（AHP 分析法）对衡阳市农民工创业政策绩效进行评价。层次分析法是一种用定量法处理难以进行决策的方法，该方法在政策绩效评价方面有着显著的优势，它不仅能对政策过程进行全面评估，保证政策过程对不同环节进行有效把控，并且有利于提升政策的公共价值、效率性等。客观分析政策、执行程序的公开性、公平性等，提升政策公众满意度，保证执行效率和执行效果。为保证农民工创业政策的有效性，满足整体目标和标准的需求，可以进行因素拆分，并结合因素间的关联性、影响程度、相互关系进行组合，建立多元化、多层次、多维度的分析模型，最终把系统分析归结为低层相对于高层的相对重要性权值的确定或优劣次序的排序问题[3]。

1.2 影响农民工返乡创业政策绩效因子指标选择

政策系统可以分成三个部分，即政策主体、政策客体、政策环境，三个不同因素相互组合，相互作用，共同维护政策系统的稳定性。政策系统可以分成若干个系统，包括咨询子系统、决断子系统、信息子系统、监督子系统等。通过政策系统组成不难看出，政策系统是利用制定、执行、评估、监督控制四个维度进行管理[4]。基于此，高质量创业政策，一方面需要保障政策内容的有效性，另一方面要推动政策的有效执行。就目前衡阳市所制定的系列扶持政策而言，尽管对当地农民工返乡创业产生一定的积极作用，但是在政策落地方面依然存在未知数，具体执行效果也相对不稳定，这些都是需要在后续的监督评估工作中进行客观分析。所以，本文在设计评估指标时，重点面向四个方面（政策内容、政策落实、政策成效、政策影响程度）和七个问题进行考虑，客观分析农民工针对返乡创业政策的实际评价状况[5]。并将这些指标按其相关性分别围绕一个核心构建判断矩阵，明确各指标所占总体指标的权重，从而消除各种影响绩效评估的因素，进而全面提升评估结果的真实性、有效性和可靠性。

按照AHP 分析法实施原理，为表达各因素的重要程度，一般会用1-9 的阿拉伯数字来表示，也有倒数形式存在的情形：倘若A 指标相对于B指标的重要程度为x，反过来则为1/x。所以，两指标之间的重要程度之比构成了就业创业质量层次的基本框架，也由此确定各项指标体系最终的权数[6]。

2 农民工返乡创业政策绩效的评价体系构建

依据政府绩效评价原则，再根据衡阳市的实际情况，科学的构建政策实施成效、政策落实力度、政策反映回馈这三个准则层来反映衡阳市政府扶持农民工返乡创业的绩效。具体评价体系如表1 所示。

衡阳市政府根据农民工返乡创业的诉求与在创业过程中难以突破的情形出台了有针对性的政策方针，以此大力扶持农民工。政府所制订的绩效评估机制与农民工的实际利益息息相关。本文依据调查结果进行了统计与分析。为了确保能够对相关绩效进行全面分析与评价，通常需要构建相关的一系列的评价指标。就目标层而言，其主要通过绩效评估指标的具体数值来反映，准则层由政策制定、政策执行、政策结果输出、政策监控与考核这四个要素反映，指标层是与准则层相匹配的具体的指标，一共17 个指标构成衡阳市政府扶持农民工返乡创业政策绩效评价的指标体系，为利用该体系对农民工返乡创业政策绩效模型构建进行量化分析提供数据及实践依据。

3 衡阳市农民工返乡创业政策绩效评价实证分析

3.1 数据来源

在该文研究过程中，关于衡阳市扶持农民工创业返乡的各种绩效评价的数据基本都是通过文献梳理、衡阳市统计年鉴、问卷调查等渠道获取的，其中在定量分析方面主要是以相关文献资料、衡阳市统计年鉴等数据和信息为主，另外还包括政府发布的各类统计数据和文件。而定性数据基本都是通过对其进行的实际调研而获得的数据，在这种背景下为了确保最终研究结果的科学性和准确性，调研团队结合不同地区的经济水平和发展现状随机选取了12 个县级市进行调研，且这些地区的代表性较高，另外再在其中10 个地方中随机选择具有代表性的农民工样本展开调研。该次问卷共800 份，其中有效问卷731 份，占整体的91.38%。

表1 衡阳市政府扶持农民工返乡创业政策绩效评价体系

3.2 指标量化与标准化处理

衡阳绩效评价是公众特别是农民工对衡阳市政府出台扶持农民工返乡创业政策方面不同要素价值的评价。由于居民在个人兴趣、文化层次等方面的区别，所以为了保证评估结果的客观性和科学性，需要对部分调查样品进行抽样调查。设计对应的指标问卷表，基于衡阳市当地农民工样本进行抽样调查，农民工可根据自身对当地创业扶持政策的意见和看法，在不同指标和维度进行评分，随后课题组以回收的有效问卷为准，分析不同指标的平均得分。

Di是第x 个有效问卷对象基于第i个指标的平均值；Dij是第j 个公众基于第i个指标的评估值。单项指标评分标准见表2。

表2 单项指标评分标准

为提升对比分析效率，可基于主要因素、次要因素、主要因子、次要因子的性质和表现模式，综合利用专家评分的手段，量化分析和处理不同指标。

3.3 指标权重设计

确定指标权重可使用AHP 法，这是一种基于专家经验和判断而进行决定的分析方法，所以也可以将AHP 方法称为专家问卷法或者层次分析法。通过使用AHP 法研究衡阳市农民工返乡创业政策绩效现状，并进行多个层次的分析和研究，让专家针对不同的指标进行相互比较和分析，随后逐层进行分析和判断。合理使用特征向量的方法，评估下层指标与上层指标的作用关系，以此判断不同基层指标在总体指标的重要程度，并进行排序处理。通过这样的分析手段和方法，在确定不同指标权重值时相对客观科学，并且保持较高的可信度[8]。

假设评估目标是A，评价指标集F={f1,f2 ...fn}，即可总结下面的公式：

fij是表示因素的相对重要性数值i＝1，2…，n；j＝1，2，…，n），fij的取值，见表3。

本文以衡阳市扶持农民工创业返乡政策绩效综合评价为主要目标，从整体目标的角度分析，为提升最终评估价值的准确度，引入影响衡阳创业返乡政策绩效四大要素（F1 表示政策制定力；F2 表示政策执行力；F3 表示政策结果输出力；F4表示政策监控与考核力）为新的量化指标。四大要素间相对重要性专家评判矩阵表如表4 所示。

表3 A-F 判断矩阵及其含义

表4 四大要素间相对重要性专家评判矩阵表

计算矩阵中各行元素的乘积

H1=1/12 H2=8 H3=8 H4=1/48

计算Hi的n 次方根（n=4）

G1=H11/4=1/121/4=0.5373

G2=G3=H21/4=H31/4=81/4=1.682

G4=H41/4=1/481/4=0.3798

对Gi进行归一化处理，即为所计算的权重Wi：

W1=0.5373/（0.5373+1.682+1.682+0.3798）=0.1508

W2=W3=1.682/（0.5373+1.682+1.682+0.3798）=0.3806

W4=0.3798/（0.5373+1.682+1.682+0.3798）=0.0885

基于上文的计算，评估矩阵特征向量W=[0.1508，0.3806，0.3806，0.0885]T，可计算F1-F4权重值分别是0.1508，0.3806，0.3806，0.0885。

计算判断矩阵的最大特征根λmax

CR=CI/RI=-0.1033/0.89=-0.1161＜0.10，由 此可见，判断矩阵满意程度一致性较高。

基于上述所提方法，可分析不同因子权重值，具体如表5 所示。

表5 衡阳农民工返乡创业政策绩效的综合评价指标权重

3.4 定性数据的处理

基于我国以及其他国家政策绩效评价体系，利用问卷调研的方式对数据进行定性分析。在这个过程中，为了确保结果的准确性和科学性，会通过隶属度赋值方法来展开相关工作。其中1-5分别代表不同的级别，而不同级别之间所反映的内容有所差距。鉴于在赋值判断中是基于相关标准进行的，所以可以将其直接进行计算，即

通过计算之后按照相应的结果对其指标的层次予以明确。

在确定了各个评价指标的权重之后，利用逆序数法对其展开整体的布置和处理，在计算不同层次不同指标时可以利用线性加权法（linear weighted sum method）进行计算。

其中，fnp为第n 层第q 个质保的评估分值；a(n+1)qi为第n+1 层第 i 个指标对应第n 层第q 个指标的权重；f(n+1)i为第n+1 第i 个指标的评估分值；m 为第n+1 层的指标总数。

本文根据定性数据加权平均的方法求得C 层指标值，再求B 层指标值，然后所得出的结果就是政府总体绩效的相关数据。C 层指标值：即C层次的指标分值乘以所对应的指标权重；B 层指标值：即C 层指标分值乘以B 层对应的权重；A层指标值：即B 层指标乘以相对的权重，最终可以计算出企业整体绩效的数据。经过对各种指标所对应的数据予以处理之后，可以明确该市农民工创业政策绩效考核的最终结果，详情见表6。

3.5 政府扶持农民工返乡创业政策绩效评价结果

构建科学合理的关于衡阳市扶持农民工返乡创业的绩效评价指标体系后，在各项信息处理时利用加权平均法对各种数据进行计算，然后转换为百分比的数值，以此来体现其计算的意义和价值。在此计算结果的基础上乘以相对应指标的权重，将其数据融入到相应的评价模型中，以获取相应的绩效评价结果。详情见表6。

4 对衡阳市政府扶持农民工返乡创业政策绩效评价结果的分析

通过计算之后得出衡阳市政府扶持农民工返乡创业政策绩效评价的总值为60.23，然后按照对应的级别赋值D=｛100，80，60，40，20｝，得分介于60-80 之间且接近于60 分，对照评判等级论域V=｛V1，V2，…，Vn｝=｛优，良，中，低，差｝，政策总体绩效评价为“中”。

4.1 政策制定成效的评价结果分析

政策制定成效的绩效评价结果总分为63.23，整体评价结果为“中”。衡阳市政府制定的扶持农民工返乡创业的政策尽管取得了一定的进步，但是整体来说需要完善的空间仍然很大。

4.1.1 关于目标明确性方面的绩效评价结果

最终得分时56.55，接近于60 分，即介于“中”和“低”之间。这一结果体现出相关政策的目标明确性不太清晰，后期还存在较大完善的空间，还没有得到大部分农民工的认可。

4.1.2 关于可行性方面的绩效评价结果

其得分62.69，其评价结果为“中”。这一结果的最终原因就是由于创业周期长短的不同，使得各项扶持政策的效能还没有得到充分体现，导致最终的效果没有达到预期。

4.1.3 关于合理性方面的绩效评价结果

其得分68.60，其评价结果为“中”。虽然是在政策的探索发展初期阶段，但可见衡阳市政府在这一政策的实施过程中取得了一定的效果，特别是近年来创业过程中农民所遇到的困难由于工商登记手续简化而大幅度减少，该考核项目所获得的成绩是比较令人满意的。

表6 衡阳市政府扶持农民工返乡创业政策绩效评价数据计算表

4.1.4 关于参与性方面的绩效评价结果

最终获得73.33 分，分值在60 分至80 分的范围内，超过70 分，评价结果为中等偏上。

4.1.5 关于系统性方面的绩效评价结果

得分77.78 分，分值在60 分至80 分的范围内，与80 分极为接近，所以最终获得“上”这一评价结果。

4.2 政策执行成效的评价结果分析

政策执行成效的绩效评价结果总分为60.16，整体评价结果为“中”。衡阳农民工创业政策执行环节没有全面落实，政府部门的核心职能是政策执行，若缺乏科学合理的政策执行，不管政策本身合理性如何，都无法得到执行和落地。

4.2.1 关于宣传力方面的绩效评价结果

最终得分时63.44，评价结果“中”。政策本身只有对保证政策扶持对象的全面客观了解，才能让更多人接受政策，并理解政策的初衷，切实解决政策执行时出现的各项问题。基于此，政策宣传属于政策执行的部分内容，也是保证政策执行的基础。目前状况而言，衡阳市人社局定期组织开展系列宣传活动，但是并未全面覆盖各大媒体，政策文件更多在政府体系内所流转，广大农民工并不知悉政策信息。

4.2.2 关于针对性方面的绩效评价结果

其得分58.76，接近于60 分，即介于“中”和“低”之间。这一结果的最终原因就是在农民工返乡创业政策中，并未充分理解农民工群体和其他创业群体的区别，更多的将农民工返乡创业政策作为普通创业群体扶持政策执行。例如，在金融支持方面，直接借鉴中小企业措施进行制定，更强调抵押贷款业务，并未考虑农民工创业者和中小企业性质差异，政府部门应主动承担责任，并成为担保主体为农民工返乡创业群体提供信用贷款的机会。

4.2.3 关于影响力方面的绩效评价结果

其得分50.48，接近于50分，属于“中”偏“低”。这一结果最客观的原因就是措施原则性较强，没有对应的解决措施，使执行部门有较多的操作可能性，对政策落地产生消极影响，导致最终的效果没有达到预期。

4.2.4 关于执行力方面的绩效评价结果

其得分62.69，即介于“中”和“低”之间。究其原因，即部分执行机构的工作人员对相关政策不太熟悉，当创业者咨询其他政策时却无法提供帮助，导致最终的效果没有达到预期。农民工返乡创业政策涉及到了方方面面，政府部门工作人员，包括创业园区、创业基地等一线服务平台的工作人员应对本部门出台的政策相对熟悉，政府部门工作人员如果缺乏对政策的全面支持，一方面无法为返乡创业农民工提供全面的咨询服务，另外一方面也无法合理引导农民工申请创业补贴。

4.3 政策结果输出成效的评价结果分析

政策执行成效的绩效评价结果总分为60.13，整体评价结果为“中”。总体来看，衡阳市出台的一系列农民工创业政策相关优惠措施落实不到位。原因主要有以下几个方面。

4.3.1 部门之间推诿扯皮

由于农民工返乡创业政策涉及银行、税务、国家土地局、工商管理局等部门，但是部门缺乏明确的责任界定和划分，部分职权重叠。除此之外，由于政策执行并不清晰，在执行对应政策时，部门间出现踢皮球、息事宁人的客观情况。例如，农民工在办理小额担保贷款时，需要涉及担保部门、财政部门、人力资源部门、金融部门等，部门之间互相推诿，让农民工在不同部门来回跑，并且最后没有办法完成贷款。

4.3.2 思想层面重视度不足

因为农民工返乡创业规模相对偏低，缺乏科技含量，本身属于一项长期的工程项目，部分部门难免将工作重心放在“招大引强”。除此之外，由于区域政府缺乏有效的财政支持，在执行政策时没有足够资源支撑，所以针对农民工返乡创业的支持相对甚少。

4.3.3 服务意识有所欠缺

有些部门或者个人依然表现“官本位”“衙门”的思想作风，在工作时缺乏基本服务意识。针对部分优惠政策采取“拖字诀”，严重时还出现吃拿卡要等问题。部分部门为了满足个人利益，滥用职权随意调整程序，当创业者因为不能满足某个客观条件或者标准，就直接拒绝创业者使用政策优惠，使政策优惠没有落到实处。

4.4 政策监控与考核的评价结果分析

政策执行成效的绩效评价结果总分为58.47，不到60 分，整体评价结果为“中”偏下。就当前衡阳市发展现状而言，在行政服务管理时，更多的是行使监督管理职权，并且基于政策落实的具体情况，开展政府检查管理工作。就农民工返乡创业的角度而言，更多的是关注引进的问题，并未从扶持的角度考虑，部分扶持政策停留在文件表面，没有落实到实处，整体效果收益甚微。比如衡阳市人力资源和社会保障局虽然坚持按照文件的方式制定年度小额担保贷款计划，但是并未涉及年度执行率、部门完成率、部门责任机制等内容。又比如，衡阳市在制定注册登记、创业园区建设、税收减免等政策时，旨在满足农民工返乡创业初级阶段的需要，但是在政策落地和执行时，受到产品效率、劳动力紧张、技术优化等方面的影响，并没有在政策方面对应体现。政府部门在制定创业政策，必须考虑延续性的问题，一方面帮助农民工开展有效的企业建设工作，另外一方面，帮助农民工完善经营理念，实现更优质的企业管理。

5 完善衡阳市政府扶持农民工返乡创业政策体系的建议

5.1 制定科学合理的农民工返乡创业机制

一方面，政府机构本身需要结合农民工实际情况进行调查，深入农民工返乡创业基层，客观评估农民工整体素养，例如年龄结构、学历程度、创业规模、行业分布等，通过全面评估创业者的项目、管理经验、生产技术等多维度的情况，对当地创业政策的制定形成积极意义。有效提升政策的有效性、针对性，便于政策的落地和执行；另一方面看，通过与地方产业政策的相互配合，结合当地的经济发展趋势，分别从“产业结构”、“地域”“资源”等方面发挥优势，并通过利用优势产业，进行多元化、全方位、科学合理的规划和布局。除此之外，需重点分析部分经济薄弱的产业，特别是在基建、劳动力素养、政府配套服务等多个方面，基于地方经济、产业发展的维度，分析农民工返乡创业行为，推动政策的有效执行。

5.2 强化关于农民工返乡创业的政策宣传工作

在制定相关政策以后，首要的就是要开展相关宣传工作，不断提升政策的知名度，营造良好的政策氛围。基于前期调查结果而言，50%以上农民工并不具备对政府创业政策的基础了解，当然，这跟农民工文化程度、政策明暗度有密切关联性，政府宣传和推广更是重要的原因之一。在这样的背景下，衡阳市需强化信息宣传管理工作，并增加资金投入，通过系统的宣传管理模式，有效推动农民工创业政策的执行，保证政策的顺利开展。政府部门需要基于完整的信息发布平台，并结合政策的实际内容选择合适的管理人才，以此推动信息采集工作的开展[7]。

5.3 加强关于农民工返乡创业政策执行支持

俗话说“三分政策、七分执行”，只有保持较高的执行力，才能为竞争力的提升奠定基础，政府部门需要重视效能建设工作，基于目前的政策条件进行深入研究，并密切关注农民工的满意度变化，不断优化和改变政策条件，以此实现创业政策的提升，让所有的农民工切身受益，并将政策执行到实际需要的地方。如此下来，有利于营造农民工返乡创业的热潮，让越来越多的农民工意识到返乡创业的重要性，并开始采取适当的解决措施。

5.4 提升农民返乡创业政策的监督管理机制

政策监督管理的执行，有利于推动保障体系的有序开展，是实现公共政策落地和开展的前提，也是避免政策走于形式的有效路径。结合农民工返乡政策相关细节，相关部门应该建立“政府监督”、“媒体监督”、“群众监督”三位一体的监督模式，尊重和发挥群众的监督管理权利。相关部门需要依法按照规章制度处理相关细节，并且适当控制政策执行缺失行为；为农民工返乡创业提供逻辑依据，建立政府部门、民众力量相互协调、相互制约的全新模式和格局，基于政府创新的执政方式，切身保护人民群众的合法权利，推动农民工返乡创业的热情；政府内部需要建立专业的监督管理机构，并及时跟进政策的执行情况、落地情况，对政策执行内容开展稽查工作，特别是资金和土地相关需求的相关政策，应该严格限制滥用职权、以权谋私行为的发生，严格按照法律要求办事，严肃处理相关责任人和相关行为；健全农民工返乡创业工作信息反馈管理制度，并开放多元化服务方式，例如政府官方网站、400电话热线、信访邮箱等，为广大农民工在返乡创业过程中出现的问题和建议提供申诉渠道[8]。