牢牢把握新时代教育督导体制机制改革的四个基本问题

何元

自1995年《中华人民共和国教育法》把教育督导制度确立为国家的一项基本教育制度后，教育督导职能定位随着教育工作重心转变而不断得到巩固和扩展，教育督导的法律地位进一步增强，逐步形成了国家、省、市、县四级教育督导组织体系和督政、督学与评估监测三位一体的教育督导职能体系。中国特色社会主义进入新时代，党中央、国务院对国家教育现代化作了系统性谋划和前瞻性部署，深化新时代教育督导体制机制改革势在必行。2020年2月，中办、国办印发《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》（以下简称《意见》），对当前和今后一段时期教育督导体制机制改革指明了方向。笔者认为，深刻理解和准确把握文件精神，需明晰四个基本问题。

一、深刻理解“为什么督导”

教育督导是确保党的教育方针和国家各项教育政策得到有效贯彻落实，确保教育决策和教育执行不走样、不变形并落实到位的重要手段，也是建立健全教育决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的教育治理现代化体系的重要内容。2018年9月10日，习近平总书记在全国教育大会上提出了“九个坚持”和“六个下功夫”，强调要坚持中国特色社会主义教育发展道路，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人，加快推进教育现代化、建设教育强国、办好人民满意的教育。2018年12月，中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，中办、国办印发《加快推进教育现代化实施方案（2018-2022年）》，提出了我国到2022年、到2035年实现教育现代化的目标任务。随后，以中共中央、国务院名义先后出台了关于学前教育深化改革规范发展、国家职业教育改革实施方案、全面提高义务教育质量、新时代爱国主义教育实施纲要等文件，以中办、国办名义印发了开展城镇小区配套幼儿园治理工作、新时代推进普通高中育人方式改革、深化新时代学校思想政治理论课改革创新、减轻中小学教师负担进一步营造教育教学良好环境等文件。可以说，加快推进教育现代化的战略目标、总体思路、主要任务以及推进各级各类教育改革发展的“四梁八柱”政策框架已经形成。

教育督导是抓落实的重要手段。当前，制定的各项教育政策是否得到有效落实，哪些政策落实得好、推进得快，哪些政策落实不到位，哪些政策在落实的过程中搞变通、变形或走样，哪些政策被选择性执行，政策在执行中遇到哪些困难或问题，各级政府履行教育职责是否到位，学校是否始终坚持五育并举的教育方针不动摇，素质教育是否得到全面贯彻和落实，以及教育投入、教师队伍建设、校舍改造、学前教育普及、义务教育均衡发展、高中阶段教育普及、教育质量提高等，都需要教育督导发挥监督、检查、评估和反馈的作用，从而督促各级政府履行教育职责、指导学校不断提高教育质量，为政策执行或改进提供强有力的保障。习近平总书记指出：“改革推进到哪里、督察就跟进到哪里。”从国家到地方，迫切需要建立全面覆盖、运转高效、结果权威、问责有力的中国特色社会主义教育督导体制机制，这既是教育督导制度进入新时代的必然趋势，也是加快实现教育现代化的现实呼唤。

二、准确把握“谁来督导”

“谁来督导”是教育督导能否取得实效的关键，决定着教育督导的性质、地位、范围和效果。改革开放以来，我国教育改革发展取得了巨大进步，“谁来督导”也在教育发展的不同阶段呈现出不同的特点，经历了从依附到相对独立的变迁过程。1978年教育部在普教司内设视导室；1983年，教育部召开全国普通教育工作会议，提出建立督学制度，设立督学机构；1984年视导室成为国家教委的一个司局级机构（由中学司代管）；1986年视导室更名为国家教委督导司；1993年国家教委撤销督导司另设教育督导团办公室并挂靠在基础教育司，督导团成员由教育系统的专家、学者及相关人士兼任；1998年教育督导团办公室列入教育部18个职能司（局、室）之一；2000年原国家教委教育督导团更名为国家教育督导团，教育督导组织的独立性进一步加强；2012年，国务院成立教育督导委员会，委员会主任由国务院副总理或国务委员担任，副主任由教育部部长、国务院副秘书长担任，委员一开始由发展改革委、教育部、科技部等10个部委局的副职领导担任（2018年调整为14个），办公室设在教育部；2016年，教育部教育督導团办公室更名为教育督导局，加挂国务院教育督导委员会办公室牌子。各地根据国务院的设置，也相应成立了省市县三级政府教育督导委员会及其办公室，独立的教育督导组织体系基本形成。

教育改革发展进入新时代，“谁来督导”的体制机制改革问题显得更为重要。《意见》在第二条进一步深化教育督导管理体制改革中，进一步明确了教育督导委员会是由国务院设立，委员新增中央组织部、中央宣传部、体育总局、共青团中央4个部门有关负责同志，委员单位增加至18个部委局。同时，明确在教育部设立总督学、副总督学，负责具体工作落实。省、市、县三级人民政府结合实际，比照上述做法成立委员会，确保负责教育督导机构独立行使职能。此外，在《意见》第五条中，还对督学的配备比例、聘用方式、提高专业化水平、队伍的管理监督等进行了规定。可以说，《意见》首次对“谁来督导”这一核心问题以及督导职能、发挥委员会成员单位作用等作出明确，进一步理顺了新时代教育督导工作的管理体制，督导机构进一步健全，力量得到充实，为推动新时代中国特色社会主义教育督导制度改革奠定了基础。

三、全面掌握“督导什么”

“督导什么”是教育督导工作的核心问题，反映着一个国家教育督导制度的基本特征，决定着教育督导的任务、对象和内容。从历史上看，我国教育“督导什么”，是随着教育改革发展而不断探索丰富形成的。1949年11月1日，教育部成立并设一厅五司，其中五司之一的视导司履行教育督导的职责，承担教育视导、编审、研究事项。1955年，教育部印发《关于加强视察工作的通知》，强调教育视导任务是对所属学校实行国家监督和指导。改革开放后，1984年教育部设视导室负责巡视、检查和指导全国各地的普通教育工作。1986年，为确保《义务教育法》得到贯彻，视导室被赋予了协助全国人大对义务教育进行检查的职能。1989年，国家教育委员会“三定”方案规定了督导司的职责，首次提出督导对象是政府和学校。1991年，国家教委颁布《教育督导暂行规定》，明确提出教育督导的任务是对下级人民政府的教育工作、下级教育行政部门和学校工作进行监督、检查、评估、指导。1998年，教育督导团办公室主要负责组织国家督学对各地中等及中等以下教育的督导评估和检查验收，宏观指导各地的督导工作。1999年，《面向21世纪教育振兴行动计划》提出，教育督导要保证“两基”的质量和素质教育的顺利实施。之后很长一段时期，对“两基”进行督导检查成为我国教育督导的重要任务。2001年，国务院印发《关于基础教育改革与发展的决定》提出，坚持督政与督学相结合……积极开展对基础教育热点、难点问题的专项督导检查。2004年3月，教育部教育督导团办公室在北京召开2004年度全国义务教育监测项目工作会议，教育监测首次进入教育督导视野。2006年，新修订的《中华人民共和国义务教育法》第八条规定：人民政府教育督导机构对义务教育工作执行法律法规情况、教育教学质量以及义务教育均衡发展状况等进行督导。2007年，教育部成立基础教育质量监测中心，质量监测职能开始成为督导部门的工作任务之一。2012年国务院发布《教育督导条例》，第一章第二条督导内容明确为县级以上人民政府对下级人民政府的教育督导和督学。直到2014年，国务院教育督导委员会第一次会议审议同意的《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》中，才首次将督政、督学、评估监测作为教育督导的主要任务，“督导什么”的问题也得到了明确。2018年，国务院教育督导委员会首次对省级政府履行教育职责情况进行评价。

《意见》对教育督导的督政、督学、评估监测职能进行了再次强调，明确提出加强对地方政府履行教育职责的督导、加强对学校的督导、加强和改进教育评估监测“三个加强”，并细化了督政、督学、教育评估监测的具体内容。督政的重点包括办学标准执行、教育投入落实和经费管理、教师编制待遇、教育扶贫和重大教育工程项目实施等情况；督学的重点包括：学校党建及党建带团建队建、教育教学、科学研究、师德师风、资源配置、教育收费、安全稳定等情况；教育评估监测包括对学校教师队伍建设、办学条件和教育教学质量的评估监测以及博士硕士学位论文抽检等。至此，“督导什么”有了强有力的政策和制度保障，为顺利开展教育督导体制机制改革和开展教育督导工作奠定了坚实基础。

四、准确定位“怎么督导”

“怎么督导”是教育督导的过程、方式和结果运用，是督导主体依据党的教育方针和国家各项教育政策，按照督导内容对督导对象实施的一系列有目的、有计划、有组织的监督、检查、教育监测评估活动，体现政策性、权威性、专业性和技术性。从我国教育督导的实践层面来看，在督导形式上，分为综合督导、专项督导和经常性检查；从督导方法上看，采用列席会议、听取汇报、查阅文件、现场调查或召开政府见面会、查验档案资料、抽查有关部门或学校、随机访谈等；从督导环节上看，可分为自查自评、组织专家评估、开展第三方监测、满意度调查、结果反馈、问题整改、复查等；从督导技术上看，分为指标性督导、任务型督导等；从督导对象上看，可分为对政府的教育督导（如省级政府履行教育职责评价、义务教育均衡发展评估等）、对学校的教育督导（如督学责任区、幼儿园办园行为督导评估等）、对教育质量的督导（如义务教育质量监测、本科教学工作合格评估等）。经过长期的教育督导实践，我国形成了形式多样、内容丰富、技术支撑、程序合理、覆盖地方各级政府及有关部门和各级各类学校的大教育督导格局，为新时代教育督导改革提供了条件、奠定了基础。

由于多种原因，我国教育督导的权威性、严肃性不足，还没有真正形成威慑。“怎么督导”才有效？強化问责是关键。《意见》围绕问责即教育督导“长牙齿”，明确提出了完善报告制度、规范反馈制度、强化整改制度、健全复查制度、落实激励制度、严肃约谈制度、建立通报制度、压实问责制度8个方面的要求，对督导报告的运用、问题反馈及整改、督导“回头看”以防止问题反弹，教育督导结果优秀的激励以及对什么情况下运用约谈、通报、问责等进行了细化，既对督导实施进行了规范，也对督导对象提出了要求，具有很强的操作性，为扎实高效开展教育督导提供了政策依据，进一步提升了教育督导的权威性、严肃性。

“为什么督导”“谁来督导”“督导什么”“怎么督导”这四个基本问题，伴随着教育改革发展的不同阶段，具有不同的特点。只有从历史变迁中把握时代变化，理解和掌握这种变化的局限性和现实基础，才能更加深刻和准确地理解新时代教育督导的特征，保证教育督导体制机制改革的顺利推进。

（作者系云南教育报刊社副社长）