“后扶贫时代”教育扶贫政策的路径选择

侯小雨 李兴洲

摘要2020年是我国脱贫攻坚决战决胜之年，也是全面建成小康社会的标志之年。我国当前的教育扶贫政策表现出价值取向更加公平正义、覆盖领域愈加全面、扶持对象更为精准聚焦、体系构建不断立体延拓、工作机制融合多元主体等特点。针对“后扶贫时代”相对贫困、多维贫困突出等问题，考虑精准扶贫与乡村振兴战略的有机衔接，我国应制定常规化、制度化的教育扶贫政策体系，实施综合性教育扶贫措施，建构教育扶贫共同体，开展教育扶贫政策评估，强化教育扶贫与乡村振兴战略的统筹衔接。

关键词“后扶贫时代”；教育扶贫；乡村振兴；教育均衡；教育扶贫共同体

中图分类号G63

文献标识码B

文章编号1002-2384（2020）05-0005-04

坚决打赢脱贫攻坚战，消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求。2020年后，我国将全面建成小康社会，绝对贫困问题将得到初步解决，但相对贫困和多维贫困仍会广泛地存在于城镇和广大农村地区。教育作为阻断贫困代际传递的根本之策，需要在“后扶贫时代”发挥更为坚实的作用。当前，我国已经初步形成了具有中国特色的教育扶贫政策体系。基于2020年我国全面建成小康社会后经济社会发展新常态的时代特征，“后扶贫时代”教育扶贫政策该如何选择，是社会各界普遍关心的问题。

一、当前我国教育扶贫政策的特点分析

开展教育扶贫工作需要有持续性的教育政策进行引导和保障。“后扶贫时代”的教育扶贫政策接续有赖于对先前政策的梳理与总结，以实现政策的承續发展和改进提升。通过对当前我国教育扶贫政策的梳理，我们可发现我国教育扶贫政策主要表现为以下五方面特点。

1. 政策的价值取向：公平正义

贫困问题广泛存在于世界各国，其不仅关系到社会民生发展问题，更涉及深层的社会公平正义问题。我国教育扶贫政策的价值取向愈来愈趋向于追求公平正义。从最初的教育扶贫政策向贫困地区、贫困人口倾斜，到2018年后关注深度贫困地区、连片特困区等，都表明了教育扶贫政策对社会弱势群体给予特别倾斜照顾。同时，通过“权利平等”与“机会平等”，努力为贫困人口提供满足其需求且更为优质的教育资源，从根本上扶助并保障贫困人口的基本教育权利和可持续发展权利，为他们摆脱贫困、实现可持续发展奠定了坚实基础。

2. 政策的适用领域：全面覆盖

除了综合性的教育扶贫政策，我国针对不同教育阶段、不同教育类型分别出台了不同的教育扶贫政策，如在义务教育阶段发布了《关于制定全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件实施方案的通知》；在高等教育阶段发布了《中西部高等教育振兴计划（2012-2020年）》；在职业教育领域发布了《关于办好深度贫困地区职业教育助力脱贫攻坚的指导意见》等，为我国教育扶贫工作开展提供了具体的行动方略。目前，我国已基本形成学前教育、义务教育、高中教育、高等教育、职业教育以及特殊教育全面覆盖的教育扶贫政策体系。

3. 政策的扶持对象：精准聚焦

2013年，习近平总书记到湖南湘西考察时首次提出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要思想。要实现“精准扶贫”，首先需要“精准识贫”。在聚焦贫困地区方面，2016年教育部发布《关于加强“十三五”期间教育对口支援西藏和四省藏区工作的意见》，2018年教育部、国务院扶贫办印发《深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案（2018-2020年）》等，体现了教育扶贫政策对民族地区教育和深度贫困地区教育的关注。在聚焦贫困人口方面，2016年国务院出台《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》，2017年教育部等四部门印发《援藏援疆万名教师支教计划实施方案》，由此可见，留守儿童、乡村教师、家庭特困生、特殊儿童等群体都受到了国家和政策的特别关注。

4. 政策的体系构建：立体延拓

致贫原因的复杂性决定了扶贫手段、模式与方法的多样性，教育扶贫政策理应建基于复杂的社会现实，构建全面系统的扶贫政策体系。[1]当前，我国教育扶贫政策正在从资源输入型逐渐向全方位扩展。2014年，教育部印发《教育系统扶贫日活动方案》，从扶贫文化建设方面助力国家扶贫工作。2018年，教育部、国务院扶贫办联合国家语委印发《推普脱贫攻坚行动计划（2018-2020年）》，从普及、推广普通话的层面进一步延拓了我国教育扶贫政策体系。与此同时，在党中央、国务院的统筹部署下，各地方政府结合当地实际的贫困特点进行了一系列的创新和探索，发布了一系列地方性的教育扶贫政策，推动解决区域性贫困问题，使教育扶贫政策体系的构建逐渐趋向立体。

5. 政策的工作机制：多元主体

政府在教育扶贫中的作用是主要的，但绝不是教育扶贫的唯一主体。[2]当前，我国教育扶贫政策的工作机制正逐渐趋向多元主体参与。最初的教育扶贫政策多由国务院办公厅、国务院扶贫办、教育部等部门颁布，2013年后，发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、公安部等部门均参与到教育扶贫工作之中。2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，提出“构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局，在全国范围内整合配置扶贫开发资源，形成扶贫开发合力”。在此后的政策文本中也多次出现“鼓励社会力量广泛参与”等字样。

二、“后扶贫时代”的贫困及其治理的变化趋势

对特定时期、特定阶段条件下的贫困特征进行甄别，是进行贫困治理和制定扶贫政策的依据和前提。进入“后扶贫时代”，我国贫困问题在存在形态、空间分布、人员群体分布上表现出不同于之前的特征。

1. 存在形态上，以相对贫困、多维贫困为主

相对贫困、多维贫困，是与绝对贫困、单一贫困相对的概念，主要是指在解决基本生存问题基础上，由于发展条件（包括收入、权利、能力）的不足所造成的贫困状态。“后扶贫时代”，我国虽已解决绝对贫困问题，但地区发展不平衡和居民间收入存在差距决定了贫困人口将长期存在。以人均可支配收入为例，根据2019年国家统计局公布的数据计算可得，2018年城乡居民人均可支配收入之比为2.69、东西部地区人均可支配收入之比为2.6，均存在较大差距。[3]同时，社会不同群体所享有的公共资源，如医疗、教育、住房等仍存在较大差异，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾将长期存在。

2. 空间分布上，由集中转向散点化与高流动性

2018年《中国农村贫困监测报告》显示，我国在消除绝对贫困之前的贫困人口大多分布于西部地区、农村地区和连片特困区，空间分布较为集中。[4]随着我国扶贫政策的不断落实、扶贫工程的广泛推进，集中性的贫困问题将在很大程度上得到缓解，贫困人口的分布将逐渐呈现散点化的状态。同时，随着我国城镇化水平的不断提高，越来越多的农村人口涌入城市之中，这必然导致部分低收入群体在不同区域之间转移，贫困人口的分布将呈现高流动的趋势。此外，由于低收入群体在城镇中大多从事低技能和劳动密集型工作，易受经济发展和转型的影响，因此，在“后扶贫时代”，城镇中的贫困发生率可能会有所提高。

3. 人员群体上，特殊群体贫困问题仍然突出

当前，我国为了解决贫困问题实施了多种扶贫措施，通过金融扶贫、产业扶贫、教育扶贫等一系列帮扶措施，使贫困地区具有一定劳动能力且有志于脱贫的人口通过自己的努力和国家的帮助实现了持续稳定脱贫。但我国仍存在部分“老弱病残”等特殊群体，如农村老人、留守儿童、重病患者、残疾人等贫困群体，他们大多只能依靠国家给予的资金支持和最低生活保障维持基本生活状态，难以改善生活水平。此外，还有部分持有“等靠要”思想的人群，他们只愿享受国家给予的物资帮扶，而不愿通过工作提高自己的收入，这类人群将陷入“脱贫-返贫-再脱贫-再返贫”的怪圈。

4. 治理重心上，要与乡村振興战略有机衔接

2018年出台的《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》从国家顶层设计的高度提出了我国农村工作重点。2020年后，立足于人民对美好生活的需要，着眼于乡村振兴发展要求，扶贫工作需正确处理贫困治理与乡村振兴之间的关系，实现精准扶贫与乡村振兴战略的有机衔接。

从目标上看，精准扶贫与乡村振兴战略具有相同的目标导向，都是为了实现我国“两个一百年”的奋斗目标。精准扶贫以“第一个百年”为目标，即消除绝对贫困，全面建成小康社会；而乡村振兴则以“第二个百年”为目标，即全面建设社会主义现代化强国。两者目标互相连通、彼此衔接，精准扶贫是全面实现乡村振兴的基础和前提，而乡村振兴则为解决中国贫困问题释放纵深发展动力。

从内容上看，精准扶贫与乡村振兴战略互相融合。2018年，中共中央、国务院在《关于实施乡村振兴战略的意见》中明确提出要“打好精准脱贫攻坚战”，同年又将“统筹衔接脱贫攻坚与乡村振兴”等内容写在了《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》中。由此可见，精准扶贫与乡村振兴战略的内容在一定时期具有相通性且互相耦合，乡村振兴可强化精准扶贫的内生动力，而精准扶贫可弥补乡村振兴的最低短板。[5]

从实践上看，精准扶贫与乡村振兴战略都是提升农村农业发展水平的重要举措。我国在实施精准扶贫的过程中得到了许多促进农村发展的实践经验，可为乡村振兴战略的具体实施提供借鉴和参考。同时，乡村振兴战略的发展目标与远景谋划可以防止、克服扶贫工作实施中的短期行为，为我国常规化的贫困治理提供动力。

三、“后扶贫时代”教育扶贫政策的路径选择

针对“后扶贫时代”贫困问题所表现出的新特征和乡村振兴战略实施的新要求，教育扶贫政策应从制定、实施、评估等多方面着手，将针对绝对贫困的脱贫攻坚举措逐步调整为针对相对贫困的日常性帮扶措施，增强相对贫困人口的自主“造血”能力，助推我国贫困治理和农村发展进程。

1. 制定常规化、制度化的教育扶贫政策体系

2020年后，我国将全面消除绝对贫困，教育扶贫工作的侧重点将着力于减少相对贫困，巩固当前扶贫效果，制定常规化、制度化的教育扶贫政策体系。首先，2020年后，教育扶贫政策应通过构建长效保障机制，切断贫困地区和贫困人口的返贫路径，减少“失学辍学”“因学返贫”的发生。其次，要关注教育发展的质量内涵，提升薄弱地区、薄弱学校的办学质量和教学水平，促进城乡教育均衡化发展。最后，要保证教育扶贫政策的延续性。2020年后，要根据国家教育事业、农村工作发展的长期目标制定相关教育扶贫政策，并保证其在一定时期内具有稳定性和连续性。

2. 实施综合性教育扶贫措施

由于致贫原因不同，不同的相对贫困群体会表现出特殊的贫困表征和教育需求。教育扶贫政策应通过实施综合性的扶贫措施，为底部人群创造更多的教育机会。其一，提高教育扶贫政策的“靶向性”和“精准度”。针对贫困人口零散分布与高流动的特点，教育扶贫应利用“互联网+”技术，实现对贫困学生的识别、追踪、帮扶和管理，进而科学施策、精准施策。其二，构筑专项教育扶贫措施。教育扶贫政策应考虑到低收入家庭子女、农民工子女等特殊群体的教育需求，为其制定专项性的教育扶贫措施，改善其教育困境，为其提供更多的教育机会和更多样的教育服务。其三，实施城乡一体化的教育扶贫措施。教育扶贫政策应打破地域局限，为城镇和农村居民提供“机动性”的教育服务，保障所有贫困人口均可享受到一定的教育帮扶和教育优惠，由重点实施农村扶贫向兼顾城乡贫困治理变迁。

3. 建构教育扶贫共同体

教育扶贫问题不是单纯的教育问题，而是一个涉及多系统的社会综合性问题。2020年后，教育扶贫政策应通过构建教育扶贫共同体，促使各参与方统筹协调、群策群力，发挥多主体作用，共同下好教育扶贫这盘“棋”。首先，坚持政府在教育扶贫中的主导作用。政府在制定教育扶贫政策时应综合考虑多方因素，协调多主体利益，确定“后扶贫时代”教育扶贫的具体行动方略，起到“提纲挈领，统领全局”的作用。其次，发挥市场在资源配置中的作用。在政府有力监管的条件下，应允许市场进入教育扶贫系统，发挥市场优胜劣汰的优势，提高教育扶贫资金的利用效率和效益，实现贫困地区教育教学条件的与时俱进。最后，提高贫困主体的自我参与度。国家应通过政策引导与支持，改善贫困人口对于教育的看法，使其真正了解和体会到教育投资所能为个人和家庭带来的经济和社会效益。

4. 开展教育扶贫政策评估

2020年后，我国需要根据时代变化的阶段性特征对教育扶贫政策进行调整，通过开展专门性的教育扶贫政策评估工作，保证其与相对贫困人口教育需求的适配性。其一，要确定评估主体。政府部门应在政策评估中充当组织者和协调者，通过政府购买服务的形式，引入第三方评估机构作为具体的评估实施者，有效避免因政府过多参与而导致的评估结果偏差。其二，明确评估内容。开展教育扶贫政策评估，应根据新的贫困标准和教育扶贫政策要求，结合时代背景，确定科学的政策评估指标体系和评估标准，保证评估工作切实可行。其三，优化评估手段。开展教育扶贫政策评估需要借助当前的新技术、新手段，通过大数据等方式对相对贫困人口实行动态监测，从而达到对教育扶贫政策的过程性评估。其四，正确使用评估结果。开展教育扶贫政策评估的目的是为了实现教育扶贫政策的改进与优化。各政府部门要正确看待评估结果，不可为了追求“表面好看”而将政策评估工作流于形式。

5. 强化与乡村振兴战略的统筹衔接

乡村振兴战略是我国对2020年后农村工作开展所进行的重大战略部署，是我国未来几十年农村发展的重要战略规划，具有“长期性”和“统领性”。2020年后教育扶贫政策应面向乡村振兴的长期发展需要，强化统筹和衔接力度。一方面，要通过统一规划做好统筹安排。政府相关部门尤其是地方政府，应对农村工作開展做统一规划和部署，可适当地将教育扶贫工作纳入乡村振兴战略规划和实施中，实现乡村振兴与贫困治理的同频共振。另一方面，要通过机制整合实现农村发展目标。通过对当前教育扶贫机制进行整合，可有针对性地开展农户农业技术和劳动力就业培训，将相对贫困人口培养成为推动乡村振兴的优秀人才，并发挥其示范作用，带动更多农民通过教育培训等形式提升综合能力和工作技能，实现稳定增收。此外，在教育扶贫过程中要注意发挥农村优秀文化的作用，改善贫困人口自卑的心理状态，让他们在学习知识和掌握技能的基础上实现自信脱贫，并对自己所处村镇的发展贡献出自己的一份力量。

参考文献：

[1] 赵阔，张晓京.改革开放40年我国教育扶贫政策变迁及其经验[J].中国人民大学教育学刊，2019，（1）：16-30.

[2] 劳凯声.社会转型与教育的重新定位[J].教育研究，2002，（2）：3-7，30.

[3] 沈扬扬，李实.如何确定相对贫困标准？—兼论“城乡统筹”相对贫困的可行方案[J].华南师范大学学报（社会科学版），2020，（2）：91-101，191.

[4] 国家统计局住户调查办公室.中国农村贫困监测报告：2018[R].北京：中国统计出版社，2018：2-4.

[5] 庄天慧，孙锦杨，杨浩.精准脱贫与乡村振兴的内在逻辑及有机衔接路径研究[J].西南民族大学学报（人文社科版），2018，（12）：113-117.

注释：

① 本文系山东省教育科学“十三五”规划2016-2017年度重大委托课题“山东省教育信息化推进教育精准扶贫研究”（课题批准号：VT17001）的研究成果。