关于未成年人审判司法建议工作情况的实证分析—以B 市法院未成年人审判司法建议实践调研为分析样本

北京市高级人民法院未成年人审判司法建议调研课题组*

司法为民、公正司法，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，是人民法院的宗旨和职责。为全面实现依法治国，建设中国特色社会主义法治国家，推进国家治理体系和治理能力的现代化，人民法院不断发展完善中国特色社会主义司法制度，其中，司法建议制度作为贯彻“司法为民”理念、提高司法服务的手段，对于促进社会和谐与安定发挥着重要作用。本文以B市法院未成年人审判司法建议实践调研为样本，通过实证分析，总结了当前未成年人审判领域开展司法建议工作的特点及存在的问题，并提出相应的完善路径和改进对策。

一、未成年人审判司法建议工作的意义

关于司法建议的定义，目前学界尚无统一的观点，现有司法文件也无明确的界定。《中华法学大辞典》认为，“司法建议是指司法机关在办理案件过程中，发现损害国家、社会和其他公民合法权益的情形，但又不属于自己的权限范围时，在处理案件的过程中，向有关单位或个人提出的应当采取某种措施的具体建议。”①《中华法学大辞典》（简明本），中国检察出版社2003 年版，第598 页。有观点认为，司法建议是指“审判机关及其内设机构、审判人员在依法履行法定职权时，依法提出主张或具体办法的意见”②薛伟宏、卢培伟、苗红环：《司法建议理论与实践》，法律出版社2016 年版，第338 页。；也有观点认为，“司法建议是人民法院对审判过程中发现的与案件有关，但不属于或不宜由审判权所解决的问题，而向有关责任单位发出的提请注意并加以改进的意见”。③刘箭：《审判中心视野下的司法建议》，载《法学杂志》2017 年第6 期。笔者更赞同如下的定义：“司法建议是指人民法院行使审判权时，对与案件有关但不属于人民法院审判工作所能解决的一些问题，向有关单位和个人提出的合理化建议，目的在于使有关单位堵塞漏洞、改进工作、完善制度，消除不利因素。”④林莉红：《行政诉讼法学》，武汉大学出版社2009 年版，第245 页。司法建议制度是一项中国特色社会主义司法制度，正如北京大学教授姜明安所言：“我去过一些国家，几乎没有听说过有中国这种司法建议制度。”⑤姜明安：《关于司法建议的认识》，载《人民日报》2007 年3 月20 日。该制度在我国的运用十分广泛，一度被誉为“人类理性应对制度困境的典范”。⑥刘武俊:《反思司法建议“石沉大海”的命运》，载《法制日报》2007 年1 月24 日。

根据《民事诉讼法》《行政诉讼法》等文本规定，司法建议设立的初衷是确保法院审判、执行、调查取证等方面的职能得以顺利履行，是法院审判、执行工作的保障机制。⑦如《行政诉讼法》（2017 年修正）第六十六条第二款规定：人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。第九十六条规定：行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，第一审人民法院可以采取下列措施：……（四）向监察机关或该行政机关的上一级行政机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院。从法律文本内容来看，其在用语上表述为“可以”，且未明确规定相应的法律责任。此外，《法官法》明确规定，法官“提出司法建议被采纳…...效果显著的”，“应当给予奖励”。时至今日，司法建议工作已经成为人民法院主动满足社会需求，促进社会发展，维护社会公平正义的重要形式，也是人民法院延伸审判职能、服务发展大局的重要途径。

2007年3月，最高人民法院下发《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》，从程序、内容、格式、督促落实四个方面强调司法建议的规范性，以促进司法建议工作的规范化、制度化。2012 年3月，最高人民法院发布《关于加强司法建议工作的意见》，将司法建议工作的重要性推向前所未有的高度，也进一步丰富了司法建议的职能。然而截至目前，我国关于司法建议制度尚缺乏相对系统的法律规定，尽管上述两个文件对司法建议工作进行了一定程度的规范和加强，但远未达到应有的法律层级，实践中运行效果欠佳。

未成年人关乎千万个家庭的和谐与稳定，关乎祖国的希望和民族的未来。与普通审判相比，未成年人审判在审判理念、工作内容、价值追求等诸多方面都有其特殊性。从审判理念看，未成年人审判强调“国家亲权”和“儿童利益最大化”，即国家承担对未成年人的保护和教育责任，国家是未成年人最高和最后的监护人，儿童的利益应当得到独立保护，儿童的需要应当得到首要考虑和尽量满足；从工作内容看，未成年人审判不仅注重查明案件本身的事实，更要深入了解导致未成年人违法犯罪的原因，未成年人自身的困境、家庭的责任、未成年人的生存状况等案件背后的问题⑧北京市高级人民法院少年法庭改革调研课题组：《司法改革背景下的少年法庭发展路径》，载《预防青少年犯罪研究》2019 年第4 期。；从价值追求看，未成年人审判更加注重公权力的主动介入，法院的审判职能贯穿于整个案件审理过程中，并适当延伸至案件审理之外，更加突出教育、预防、保护等特殊功能，更加注重司法机关、行政机关和社会力量的沟通联系。可见，未成年人审判的诸多特殊性，与我国司法建议制度的精髓和职能相得益彰；司法建议工作对于彰显未成年人审判特殊理念、深化未成年人审判特殊工作内容、实现未成年人审判独特价值追求等具有举足轻重的意义。现实生活中，涉及未成年人利益的虐待儿童、校园暴力、抚养权纠纷、探望权纠纷等案件屡屡发生，而法官在办理这类案件的过程中，随时可能发现牵系未成年人方方面面利益的社会治理漏洞及风险隐患，继而针对问题抽丝剥茧、对症下药，及时提出有针对性的司法建议，以期实现“审结一案，教育一片，防范一方”的效果。可见，未成年人审判中的司法建议，与未成年人健康成长的每一步都息息相关，与国家的未来和民族的复兴更是存在千丝万缕的联系，特别是在当前新的历史时期，未成年人审判司法建议对于推动未成年人的全面、特殊、优先保护，预防未成年人违法犯罪，防止未成年人遭受不法侵害发挥着不可替代的作用。

如前所述，我国的司法建议制度本身存在实践先行于立法与理论研究的特点，而与之相应，我国未成年人审判领域的司法建议工作也面临同样的现实问题，故本文以实践中的案例为研究基点，对B市法院2014年至2019年发布的117份未成年人审判司法建议①此次统计中所指“未成年人审判”，主要指涉及未成年被告人、未成年被害人的刑事审判以及涉及未成年人权益的民事审判，不包括涉及未成年人权益的行政审判和执行案件审判。展开实证分析，以期跳脱出基层实务部门零星、分散的探索，推动顶层设计的系统研究，促进未成年人审判司法建议的规范化、制度化建设。

二、未成年人审判司法建议工作的特点

统计显示，近五年来（2014—2019），B市法院发布的各类涉未成年人审判司法建议主要呈现五个特点：

1.近七成司法建议涉及刑事案件

从未成年人审判司法建议涉及的案件类型看，刑事案件总比约占68%，主要案由为猥亵儿童、寻衅滋事、故意伤害，例如，M法院在办理赵某某等人寻衅滋事案中发现，该区部分学校存在学生与社会闲散青年内外勾结，向在校学生强索钱财的现象，遂针对涉案学校在学生素质教育和校园周边地区治安防范方面的问题发送司法建议；民事案件总比约占32%，主要案由为生命权、健康权、身体权纠纷，教育机构责任纠纷、抚养费纠纷、动物致害侵权责任纠纷，例如，E法院在办理一起某学校与该校学生因生命权、健康权、身体权纠纷引发的案件基础上，针对校园公共区域视频监控不足等问题发送了司法建议。

2.指向的问题涉及四类漏洞和隐患

从司法建议指向的问题看，主要包括以下四类管理漏洞和隐患风险：

第一类主要涉及幼儿园监督管理、校园安全保卫、体育设施维护、教师资质审查、教室宿舍管理、法治宣传教育等方面的漏洞。例如，个别幼儿园存在超注册规模办园、园区监控录像无人抽查等问题，导致幼儿人身安全和教学质量难以保障；又如，个别学校存在安全管理责任心不强，对学生上学、放学及课间等重点时段巡查不到位，对进入学校的社会人员查证和登记不严等问题，为日常校园安全埋下隐患。

第二类主要涉及网吧、酒吧、营业性歌舞娱乐场所接纳未成年人，酒店、旅馆违规为未成年人办理入住手续，体育运动场所、河道水域周边缺少针对未成年人的安全防护警示标志等管理疏漏。例如，一些酒店对于深夜进入客房区域的人员未按相关规定查验、登记身份，甚至明知是未成年人仍予办理住宿登记，客观上为不法分子利用或针对未成年人实施犯罪提供了可乘之机②例如，K 法院在办理刘某某等人组织卖淫、敲诈勒索一案中发现，刘某某等人组织多名未成年女性前往不同酒店向嫖客卖淫，这些未成年女性多在凌晨出入酒店，且未被要求出示证件，离开酒店时往往神色慌张，却并未引起酒店工作人员注意。；又如，某水务部门对于河流湍急、深水区、危险水域等溺水事故易发多发地，未设置显著警示、警告标志，未及时清理河道内的不安全设备和设施，加大了未成年人发生溺水的危险可能性。

第三类主要涉及招录未成年员工、员工宿舍管理、刀具管理、员工纪律培训等方面的问题和隐患。例如，一些餐饮公司、保安公司违规招用未满十六周岁的童工，或对已满十六周岁的未成年员工缺乏入职培训、法治教育和安全管理，导致未成年员工之间因口角、争执升级而引发故意伤害、聚众斗殴等案件；又如，某肉联厂对刀具的管理未实行严格的入、出库登记，发现遗失等异常情况后亦未及时上报、追查，结果被不良员工钻了“空子”，伺机从单位拿出刀具后，持刀连续对多名被害人实施抢劫犯罪。

第四类主要涉及对未成年人的孕育、救助、看护、帮扶，以及对未成年罪犯报请减刑、社区矫正等方面的盲区、漏洞。例如，某孤独症康复中心聘用不具备康复训练师上岗资质的人员对特殊儿童开展训练，且在业绩考评指标设定方面存在漏洞，个别员工在授课过程中情绪暴躁、急于求成，甚至以拍头、掐肚子方式施加虐待，致使幼儿身心健康受到极大伤害；又如，个别监狱管理机关在对罪犯进行监管时，对罪犯与其亲属的往来信件存在审查不严，监管不到位的情况，险些造成罪犯与其狱外亲属串通编造虚假证据，以蒙骗司法机关达到对其减刑的目的。

3.个案建议居多，类案建议较少

从未成年人审判司法建议的类型看，以针对个案中反映的具体问题制作的个案司法建议为主，以针对某一类案件中存在的普遍性问题制作的类案司法建议为辅。统计显示，针对个案发出的司法建议占比94.3%，针对类案发出的司法建议占比5.7%。个案建议例如，D法院针对某未成年被告人在案发前曾在某网吧上网的问题，向该区文化委员会发送司法建议，后该区文化委员会对涉案网吧作出高限行政处罚，并加大对辖区互联网上网服务营业场所的监督检查力度；类案建议例如，P法院对近年来在歌舞厅等娱乐场所发生的犯罪案件进行了梳理，后分别向该区公安局和文化委员会发送了整顿娱乐场所管理工作的司法建议，得到被建议单位的积极回函，并制定了详细的治理方案。

表1： B 市2014-2019 年未成年人审判司法建议指出的问题分类

4.以堵塞漏洞的功能为主，以弘扬正气的功能为辅

“发出司法建议的目的不仅仅是为了指出问题，更重要的是为了解决问题。”①李方民：《对改进司法建议工作的几点看法》，载《山东审判》2011 年第1 期。从未成年人审判司法建议的功能看，以堵塞漏洞、消除隐患、健全制度、改进工作、规范行为的功能为主，以扶危济困、宣传正面典型、弘扬社会正气的功能为辅。统计显示，符合前者功能的司法建议占比93.2%，符合后者功能的司法建议占比6.8%。例如，针对某幼儿园发生的虐待被看护人案件，C法院向该区教委发送司法建议，建议加强对幼儿教师的资质审核、入职培训及工作巡视，完善幼儿家长与园方及教育主管机关的日常联系、举报投诉等机制；又如，针对某抚养费纠纷案审理过程中，市救助管理事务中心向未成年当事人提供临时监护的举措，H法院向市司法局发送司法建议，建议对市救助管理事务中心及相关工作人员通报表扬。

5.被建议的单位近五成与未成年人学习、教育环境相关

从被建议的单位看,按占比由高到低，依次分四个类别，如表2所示。第一类是与未成年人学习、教育环境相关的单位，主要包括幼儿园、学校、培训机构、教委等，约占48%；第二类是与未成年人校外安全、活动相关的单位，主要包括公安局、司法局、工商局、水务局、文化委员会、体育运动公司、物业管理中心等，约占32.7%；第三类是与未成年人从业、劳动相关的单位，主要包括人力资源和社会保障局、保安公司、餐饮公司、快递公司等,约占13.5%；第四类是与未成年人监护、监管等其他切身利益相关的单位，主要包括民政局、监狱管理局、未成年人保护委员会、医疗机构、康复中心等，约占5.8%。

表2：B 市2014-2019 年未成年人审判司法建议被建议单位情况

三、未成年人审判司法建议工作存在的问题

针对B市法院未成年人审判司法建议在涉及案件类型、指向的问题以及司法建议类型、发挥的功能、被建议的单位等方面呈现的特点，我们进一步择取较具典型意义的司法建议工作案例开展访谈及剖析，发现以下问题亟待解决。

1.法律依据相对欠缺

如前文所述，我国有关司法建议的法律规定仅在《民事诉讼法》《行政诉讼法》《法官法》的个别条款中有所体现，相关规定所列举的可以提出司法建议的情形与实践中的情况相比，仍显过于狭窄。已有学者直言不讳地提出，“我国法律对于司法建议制度的立法规定已经远远落后于社会的实际需要。”①许宏波：《对我国司法建议制度的反思与重构 —以构建和谐社会为视角》，载《法律适用》2008 年第1 期。而涉及未成年人的刑事法律规定中，仅在最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国刑事诉讼法＞的解释》第四百九十五条②该条规定：“被判处管制、宣告缓刑、免除刑事处罚、裁定假释、决定暂予监外执行等的未成年罪犯，具备就学、就业条件的，人民法院可以就其安置问题向有关部门提出司法建议，并附送必要的材料。”中有所规定，且规定的司法建议情形仅局限于针对未成年人罪犯就学、就业等的安置问题，与上文统计的未成年人审判司法建议指向的四类问题相比，显然过于狭窄，这一立法现状客观上难免导致未成年人审判司法建议在运行过程中容易产生标准不统一、无法定程序可循乃至落实不到位等问题。可见，法律依据不足，客观上使得人民法院在行使司法建议时“底气不足”，也制约了司法建议作用的充分发挥。③杨峰：《司法建议制度困境与出路》，载《中国审判》2012 年第2 期。

2.部分法官重视程度不够

未成年人审判的特殊性要求法官在办案的同时，通常还要开展社会调查、法庭教育、回访帮教、法治宣传教育等诸多延伸工作，这些工作本身具有耗时费力、成效难显等特点，而绝大多数法院仍主要以办案数量为标准考评审判绩效④关于审判绩效考核的指标体系，“原本是为了掌握审判动态，便于政策指导，但在实践中，各地法院普遍将其用作下级法院以及本院法官工作业绩考核和排名的指标，用作法院和法官工作奖励、晋升的依据。”参见龙宗智、袁坚：《深化改革背景下对司法行政化的遏制》，载《法学研究》2014 年第1 期。，加之有关司法建议的考核指标权值偏低、激励机制不健全等因素，导致部分从事未成年人审判的法官对于司法建议工作动力不足、重视程度不够，仅满足于就案办案、结案了事，怠于深入分析家庭、学校教育和管理及社会治理中存在的薄弱环节，缺乏举一反三、标本兼治、打防并举的积极性、主动性。

3.司法建议类型和内容相对有限

如前所述，94.3%的司法建议仅结合个案“就事论事”，而针对类案进行整合、调研后的司法建议数量非常有限，缺少针对一定时期、某一领域的普遍性、系统性问题的综合司法建议。同时，仍有部分司法建议停留在相关问题分析的较浅层面，提出的解决对策、举措缺乏深度和前瞻性。针对有关漏洞、风险的应对性建议较多，针对有关隐患、苗头的防范性建议较少；针对未成年人健康成长的保护性建议较多，针对未成年人罪错行为的预防性建议较少；针对多发常见问题的建议较多，针对新情况新问题的建议较少。例如，未成年人被附条件不起诉后再次犯罪现象，未达刑事责任年龄未成年人参与聚众斗殴、寻衅滋事、组织卖淫问题日趋凸显等，针对上述新情况新问题的司法建议尚属“真空地带”。

4.被建议单位反馈率低，回函过于形式化

调研发现，发送的117份司法建议中，仅有53份收到回函，反馈率仅为45%。有的被建议单位抱有抵触、推诿心理，对司法建议不予反馈、拖延反馈甚至拒绝接收；有的被建议单位尽管给予反馈，但存在敷衍应付及形式化倾向，仅是用简短、空泛的语言表示要加强管理，或者简单罗列本单位既有规章制度，但缺乏系统、深入的改进措施。例如，有的法院反映，向个别学校、教育机构或异地行政部门发送的司法建议，往往“石沉大海”，收不到反馈；有的被建议单位收到司法建议之后顾虑重重、“闻之色变”，认为有损自己声誉和形象，甚至一再要求法院收回司法建议。

5.司法建议的发送对象层级不当或权责不明

部分司法建议有必要发送或抄送给与案件有直接关联单位的上级机关或主管部门，却只发送给了直接关联单位，削弱了司法建议“发现一案，解决一片”的效果。部分司法建议囿于相关问题的主管部门权责不明，难以确定发送对象，例如，多家法院在办理侵害未成年人权益案件中发现，一些校外培训机构存在无证经营、招聘不具备教育教学资质的从业人员等问题，但苦于该类机构的上级主管机关权责尚不明确，往往无法精准确定发送对象，导致陷入司法建议“发送无门”“发送无果”的尴尬局面。

6.司法建议的后续跟进措施不足

司法建议发出后，一些法院特别是基层法院法官，在案多人少等工作压力下，对于司法建议能否得到回复，往往无暇再过问；或者仅满足于收到被建议单位的书面回函，并不了解相关单位的改进效果，缺乏对司法建议落实情况的跟踪、考察、回访等后续跟进措施。长此以往，容易导致司法建议被忽略，司法建议的功能难以切实发挥，司法建议的效果大打折扣。

四、未成年人审判司法建议工作的完善路径

为进一步保障未成年人健康成长清除诱发未成年人违法犯罪的不良因素，营造良好的法治化的社会环境，我们认为，需要通过以下路径完善未成年人审判司法建议工作。

1.完善法律依据

党的十八届四中全会中提出，“法律是治国之重器，良法是善治之前提，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”①《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。为充分发挥司法建议的职能优势，有必要推进相关立法工作，进一步明确人民法院的司法建议权，具体规定司法建议的地位、效力、法律性质、适用范围，完善司法建议的反馈程序，促进司法建议规范化、制度化、程序化。同时，以《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》、最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国刑事诉讼法＞的解释》等法律法规的修订为契机，进一步细化未成年人审判司法建议的适用原则，将涉及未成年人孕育、成长、学习、救助、看护、帮扶等更多维度的问题扩充入未成年人审判司法建议的适用情形，并对相关反馈时限及后续跟踪流程予以科学规范。

2.增强法官的责任感

未成年人审判司法建议是人民法院开展未成年人司法维权、积极参与社会治理的重要平台。“由法官的职业属性所决定，法官职业阶层本身不仅要具备深厚的法律素养，还要具有崇高的道德水准、强烈的社会责任感、深刻的公平意识以及高尚的人格魅力等综合素质。”①夏锦文、黄建兵：《司法现代化的实证标准》，载《法学论坛》2000 年第2 期。未成年人审判所秉持的特殊司法理念、所涵括的特殊工作内容、所蕴藏的特殊价值追求等，更要求该领域的审判法官应当胸怀大局，树立高度的社会责任感，从确保党和国家事业后继有人的高度、从贯彻以人民为中心的发展思想的高度，增强做好司法建议工作的决心和信心，勇于克服困难，提高担当能力，坚持问题导向，凝聚各方力量，为未成年人健康成长提供强有力的司法保障。

3.提升建议质量，加强类案和综合建议

“形成一份优秀的司法建议的难度往往并不亚于制作一份优秀的判决书。”②章志远：《我国行政诉讼司法建议制度之研究》，载《法商研究》2011 年第2 期。要重视未成年人审判法官的司法能力建设，加强对未成年人案件背后相关社会治理问题的深入分析，提高司法建议的说理水平，增强司法建议的必要性、规范性和可行性；充分利用司法统计、信息数据，着力对类案问题背后的根源进行探究、提炼；注重结合调研报告、白皮书等材料，对新形势下突出性、倾向性的问题进行深度剖析，提出富有针对性、实效性和前瞻性的综合建议。对于中基层法院反映相对集中的共性问题，可由高级法院对应庭室分类整合，总结提炼规律性认识，一并向市级以上单位提出建议或提供决策参考。

4.强化督导管理，完善激励机制

建立统一的未成年人审判司法建议信息库及科学合理的归口管理制度，及时将司法建议及反馈情况、领导批示情况录入数据库，在一定范围内设置内部检索查询功能，针对同行业或同类别的同一性问题进行智能标记，便于升级整合类案建议，并有效避免重复或低水平建议。强化未成年人审判司法建议工作专项培训和经验交流，完善以质量和实效为核心内容的司法建议考核标准，增加司法建议在未成年人审判法官绩效考评体系中的指标权值；定期开展未成年人审判优秀司法建议评选活动，发挥优秀司法建议的典型示范效应。

5.加强沟通交流，注重督促回访

在发出司法建议前，可先行与被建议单位沟通交流，将司法建议的事实情况、提出建议的原因等解释清楚，认真听取被建议单位的回应意见，确保司法建议的合理性和可行性；对于问题较典型、突出或具有一定代表性的，在发出司法建议的同时一并抄送被建议单位的上级机关或主管部门。在发送司法建议后，及时跟踪了解相关单位的反馈、落实情况③关于“跟踪了解”，同样可以运用大数据平台，便于及时跟踪监测司法建议的发出动态及被建议单位的反馈动态。，并通过电话、信函、回访、座谈等方式与被建议单位保持有效联系。对未引起重视的被建议单位，应及时采取适当方式加以督促，必要时向更高层级机关或主管部门提出意见，或上报高院对应庭室协调有关部门合力监督解决。

6.争取多方联动，推动完善落实

适度扩充司法建议的参与主体，探索与人大代表、政协委员及有关专家相结合的方式，借助其专业优势和特有视角，更加有效地发现和分析问题；建立健全未成年人审判“司法建议落实情况通报制度”④沈明磊：《司法建议工作若干问题研究—以江苏法院司法建议工作实践为基础》，载《法律适用》2012 年第5 期。，积极争取党委、人大和政府对未成年人审判司法建议工作的支持，定期向政府有关部门报送司法建议落实情况通报；依托共青团、妇联、未成年人保护组织搭建平台成立联合调研督导组，定期对基层落实司法建议情况进行调研督导，推动将司法建议反馈、落实情况纳入平安建设工作考核指标，形成对被建议单位一定的督促、约束效应；构建有选择的“司法建议公开制度”⑤夏组银：《司法建议的实践价值、现实问题及完善路径》，载《人民法院报》2016 年8 月31 日，第八版。，在保护未成年人隐私的前提下，选取具有典型性、代表性的司法建议，将司法建议内容以及被建议单位的回应情况通过新闻媒体等多种渠道和形式适度公开，让被建议单位接受公众和媒体的监督，也为未成年人审判司法建议工作营造良好的舆论环境。此外，法院还可与检察院加强协作联动，一方面，对于检察院发出检察建议后，未得到被建议单位及时反馈或落实的，法院可以进一步发送司法建议进行督促；另一方面，法院和检察院也可探索联合发出司法建议，更利于引起有关部门的重视和增强实效。

司法建议作为化解社会矛盾、参与社会治理的重要切入点和有效方法，对于提高人民法院服务大局、司法为民、公正司法的能力和水平，具有不可替代的作用和优势。但也应当看到，“司法建议主要是人民法院一种柔性的工作方式，除了法律规定的几种情形下的司法建议，不具有法律上的强制力”①《 中国儿童发展纲要（2011—2020 年）》，载新华网，http://www.xinhuanet.com/politics/2016-11/03/c_129349277.htm，最后访问日期2020 年6 月1 日。 黄晓云：《建言献策、服务大局—最高人民法院研究室主任胡云腾谈司法建议工作》，载《中国审判（新闻月刊）》总第75 期。，因此，对其作用不能无限扩大，必须遵循司法规律，严守司法权力边界，注意建议的范围和内容，防止“在‘参与社会治理’的名义下滥用司法权”②刘志欣：《司法建议的正当性问题研究》，载《河北法学》2016 年第11 期。。未成年人审判是一项系统的“希望工程”，未成年人审判司法建议工作是其中必不可少、举足轻重的一环，与实现全面依法治国，法治国家、法治政府、法治社会一体建设一脉相承。正如法学家始终坚持的“法律既是由理性所发展了的经验，又是由经验所证明的理性”③沈宗灵：《现代西方法理学》，北京大学出版社1992 年版，第285 页。，我们相信，经由合理的设计及科学的完善，未成年人审判司法建议工作必将在我国社会法治化进程中发挥更加积极的作用。