“三权分置”下关于宅基地资格权的研究进展

【摘 要】 宅基地“三权分置”是继承包地“三权分置”后的重大改革，是盘活农村闲置宅基地、农民增收、实现乡村振兴的关键创举。本文以宅基地“三权分置”制度改革为背景，通过文献法重点梳理有关宅基地资格权性质界定与主体认定的研究成果。

【关键词】 三权分置 宅基地资格权 文献综述

一、引言

2015年2月，以浙江义乌为代表的第一批宅基地制度改革试点开始探索宅基地的权利分置，宅基地的“三权分置”改革也渐渐拉开帷幕。2018 年中央一号文件《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称为 《意见》）正式提出宅基地“三权分置”，这表明我国农村宅基地制度又有新的发展与改革，制度内涵也在进一步挖潜和丰富。而新的改革中也带来不少问题需要解决，特别是对于宅基地资格权、使用权在法律上性质、内涵等的准确把握，是“三权分置”制度构建的核心与关键（孙建伟，2019）。更进一步来看，宅基地资格权的性质、主体、客体、权能等各个内容的界定势必影响到宅基地征收过程的规范、征收依据以及征收标准，是宅基地征收的重要法理基础与工作前提。然而，现有政策是不能代替法律的，因此宅基地“三权分置”政策的落实必然以既有的制度资源为基础，进一步积极探索宅基地集体所有权、资格权、农户房屋财产权等，才能将其转化为更现实有效的制度（申建平，2019）。

关于宅基地资格权的研究，学者们大多关注在资格权必要性研究、性质界定、制度设计、资格权的认定、实现路径等方面。本文将重点梳理有关宅基地资格权话题中学者们最主要聚焦的宅基地资格权性质界定、资格权主体认定这两个方面，并提出自己的见解。

二、宅基地资格权性质界定

在“三权分置”的正式提出后，其中作为政策里最为创新的“资格权”性质问题成为学者们关注热点。这是因为作为一种新型权利，国家立法机关制定的法律和中央政策并没有明确其权利性质，这也因此引起学界的争议（孙建伟，2019）。目前学界主要观点有用益物权说、财产权说、复合性权利说、剩余权说、成员权说、承包权说等。其中支持复合性权利说、用益物权的学者较多，以下主要就这两个学说来进行梳理，并总结归纳其他学说主要观点。

（一）复合性权利说

认为资格权符合复合性权利说的学者主要认为农户资格权应该包括宅基地分配权资格权和宅基地使用权，即资格权不能简单定性为身份权或用益物权，而是一种同时具有身份权能和财产权能的复合性或综合性的一种权利。其原因主要有以下分析：

一是资格权简单定性为身份权会固化公民身份、不利于打破城乡二元体制，同时会削弱资格权中财产权能。在“三权分置”改革中提到的稳定资格权，其实质并不是要稳定成员的身份权，而是对农户的保障。并且在当下城乡二元体制急需攻克的时期，若简单将资格权定为一种身份属性，则公民身份会因为出生地在农村或城市而固化，不利于农户进城或留守的流动，从而极大阻碍了城乡二元融合（王凌燕，2019）。另一方面，身份权说剔除了宅基地资格权财产属性（黄琍，2019）。单纯定性为身份权则无法很好地体现其财产权能。若将资格权单一解释为身份权，虽然确实可以很好地解决了宅基地使用权不可转让问题，但同时由于作为不具有财产权属性的资格权，在新设立的使用权消灭时，原权利人是无权收回宅基地使用权的，因此这是对原权利人权益上的极大损失，并不能很好地保障农民权益（党国林，2019）。

二是资格权简单定性为财产权则不符合财产权相关性质。作为集体经济组织中的成员，农户凭身份所申请到的宅基地是其派生利益，而财产利益则是权利人享有成员身份后的间接利益，而这就有别于一般的直接指向财产利益的财产权（王凌燕，2019）。同时，就资格权本身而言，若该权属于财产权，则农户是可以对资格权自由处分，而实际上宅基地资格权是具有严格的身份性，故不能转让，因此也不能定性为财产权（申建平，2019）。

由于资格权不能简单定位为身份权与财产权，但这两个权各有各的优势，故不少学者希望综合身份属性和财产属性，使资格权能更全面、最大化保障农户利益。

（二）用益物权说

用益物权说也是众多学者通过实证分析、文献研究法等得到的结论。探讨用益物权说的学者大多会分析土地承包经营权的改革，认为可以在土地“三权分置”改革中寻找到适用于宅基地“三权分置”的改革路径，因此用益物权说中多多少少会有土地“三权分置”的色彩在。同时，由于我国大体民法理论皆采用德国民法典，故认同用益物权说的学者大多是学习德国物权法中对有关用益物权、次级用益物权的核心思路，尝试拓展用益物权的内涵，用用益物权与次级用益物权来界定宅基地资格权与使用权。

关于用益物权说，以陈吉栋等人（2019）为代表的认为“三权分置”结构为类似德国物权法的所有权——资格权（用益物权）——使用权（新型用益物权/次级用益物权）较英美法系的剩余权说更为合理。沿着德国物权法的思路来分析的话，认同用益物权说的学者基本都认为此时对宅基地的處分权实际上不是对用益物权客体的处分权，而仅是对权利的处分权，这也正符合房屋所有权人就自己的不动产为他人设定用益物权。党国林（2019）从政策解读角度出发，认为“三权分置”的提出是在宅基地保障功能之上，强化宅基地财产权能，因此也同样认可资格权为一种（特殊的）用益物权，宅基地使用权属于资格权人针对权利本身而再一次设定的权利。当资格权作为一种用益物权时，就具有处分权能，因此能很好地发挥其财产功能。还有学者认为资格权类似于罗马法中属于用益物权的人役权，承担着相同的社会保障职能;另外，作为从原先属于物权的宅基地使用权分离出来的权利，资格权认定为物权更为合理（胡佳，2020）。

（三）其他学说

关于资格权性质的界定还有许多不同的观点，学者们都从不同的角度切入来分析资格权的性质。例如李凤章等人（2018）从“三权分置”逻辑出发，认为资格权作为宅基地流转后的剩余权更为合理。韩松（2019）通过对宅基地政策改革目标的解读，认为当下问题并不是对宅基地使用权赋权扩能，分离资格权在法理上是没有意义的，而是应该重视综合改革。宋志红（2018）认为资格权属于成员权的组成部分，本身是属于土地所有权行使方式的范畴。不难看出，在不少学者界定资格权性质的同时，也在思考资格权独立出来的必要性，比如申建平（2019）认为资格权尚不具备权利的实质要素以及权利应有的特定利益要素。而这种必要性的研究同样也是宅基地制度改革中的关键问题，在这里不多赘述。

三、宅基地资格权的认定

探讨资格权独立的必要性，明确资格权内涵、界定性质等问题后，如何判断宅基地资格权的权利主体同样是有一定争议的重要问题，这就直接涉及到宅基地退出或征收时补偿机制、补偿种类与标准等。

关于农户资格权主体认定主要的争议是在“户”还是“集体成员”（尹晓波、朱永倩，2019），同时还有生活来源说、权利义务说等。在认同“户”来认定的学者中，孟勤国（2018）认为将农村集体组织成员看作是村民其实只是一种习惯性认识，而实际上在现行政策法律中尚未规定农户不是集体组织成员。并且在实践中，戴威（2016）通过农村实地考察发现，97%的受访农户表示该村集体以具备集体所在地的户籍作为确认成员身份的主要方式。王丹（2019）认为现阶段以户籍来判定可以很好地维持农村稳定性，即使农民选择进城，也不會失去宅基地基本居住地权能。总的来说，认同以“户”定资格权的学者，大多是基于《土地管理法》、《农村土地承包法》的法律制度层面来看待问题，更看重实施稳定性。

认为资格权应该以“集体成员”来判定的，多数是基于资格权性质中成员权说来探讨认定问题。程秀建（2018）认为以户籍登记为依据来认定集体组织成员资格并不能获得广泛的认同，特别是不能获得集体经济组织及其成员的认同。在戴威（2016）走访中也发现，集体决议确定成员身份同样是被多数农户所认可的，61.1%的受访农户认为集体成员大会应在成员资格确认等重大事项上发挥决定性作用，即户籍并不是唯一决定性要素。同样的，李凤章（2019），认为虽然农业户籍是判断集体组织成员的基本标准，但继续强调农业户籍并不符合国家正逐步取消的农业户籍、统一居民户籍的改革趋势。并且根据对上海实践的考察，发现上海所谓的农村集体成员早以突破了户籍的限制，单一使用户籍来确定组织成员已不现实，而是综合户籍关系、农村土地承包关系、对农村集体资产积累的贡献等来确定。随着试点的发展，不少学者都开始往综合制定资格权人的标准上发展，王凌燕（2019）认为当下《土地管理法》的“一户一宅”与规定集体成员有资格申请宅基地中，“户”与“人”界定不清，立法上有一定的粗疏。并认为《土地管理法》中的“一户一宅”是基于管理的需要，为了保证有限的宅基地资源能够相对公平地配置，而资格权人应该以“集体成员”为实质要件，以“户”为形式要件，并以是否在集体组织所在地长期生产、生活居住保障为标准，对于特殊情况再具体分析、区别对待。类似于王凌燕学者的观点，王欣（2020）也认为应该综合户籍、是否以所在地为基本生活保障、所在地是否有比较固定生产生活。吴迪等人（2019）同样认为，对于资格权人的认定应该综合、多方面考察其是否满足标准，而不仅仅是“户”与“集体成员”之争，例如在集体中承担义务、向集体缴纳的医疗保险等事实因素。

四、结语

宅基地制度改革是当下给大量闲置的宅基地注入活力的重要举措，是顺应经济发展的潮流，是实现乡村振兴、城乡融合的必经之路。明晰宅基地资格权性质、结构、权能、主体等各种问题都具有同等重要的价值，有助于推动宅基地改革的发展趋势。作为一个较新的讨论热点，有关资格权问题的研究还未有较为权威的成果，纵观不同学者对资格权性质的界定，不难看出现阶段在概念上存在一定的混乱，这一点在复合权利说和成员权说中尤为明显。总的来说，在这些研究成果中，学者们对资格权性质有着更加清晰的认识，其权能也更加具体，从而进一步完善宅基地制度改革。

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作者简介：张毓珊（1998年-），女，汉，安徽六安，大学本科（在读生），南京农业大学