首部省级电动自行车管理立法“诞生记”

本刊记者 赵亚洁

对于很多大城市而言，出行问题既考验着城市的可持续发展空间，也关系着众多市民的幸福指数。享受都市不要“堵市”，很多市民选择方便快捷的电动自行车出行。江苏既是电动自行车生产大省，也是使用大省，目前全省电动自行车保有量近4000万辆。因兼具机动车的动力特点和非机动车上路少限的优势，电动自行车已成为市民交通出行的重要工具之一。

然而，由于电动自行车管理法律法规支撑不足，埋有安全隐患的非国标车大量存在，逆向行驶、超速行驶、违规载人载物等不规范骑行行为屡见不鲜、屡禁不止，涉及电动自行车的交通事故、火灾事故数目庞大，俨然成为隐形的“马路杀手”。“失控”的电动自行车正成为城市治理的顽疾，亟需通过立法为其“制动”。

2019年初，省十三届人大二次会议上，金怡等10位代表提出加快推进电动自行车管理立法的议案，建议根据省电动自行车管理现状，结合《电动自行车安全技术规范》新国标的实施，加快推进电动自行车管理的立法工作。

省人大监察和司法委员会认为，这一立法议案十分重要，建议将《江苏省电动自行车管理条例》列为省人大常委会2019年立法计划正式项目。

为充分发挥人大在立法工作中的主导作用，监察和司法委员会提早介入条例（草案）的起草工作，第一时间与省政府有关部门沟通，成立了立法工作领导小组和起草小组，有计划有步骤地合力推进立法工作。先后30 余次与省公安厅、省司法厅等有关部门，对条例（草案）的篇章结构、主要内容等进行研究讨论。组织推动召开省人大监察和司法专业代表组座谈会、专家论证会、部门座谈会、电动自行车生产企业和骑行人座谈会，并听取省人大常委会决策咨询专家和基层立法联系点意见。本着尽量将修改意见消化在起草阶段的工作思路，监察和司法委员会逐条逐句推敲条文内容，反复与省公安厅、省司法厅沟通，条例（草案）先后22次易稿，所提建议许多被吸收采纳。

条例（草案）分六章共47条，从政府及部门监管职责、生产销售环节源头管理、安全联动管理、便民服务和保障措施及与国家和省有关规定的衔接几个方面做出规定。2019 年11 月，《江苏省电动自行车管理条例（草案）》首次提请省十三届人大常委会第十二次会议审议。

首次审议：立一部有温度有力度的法规

“2019年9月14日6时许，李某某驾驶电动自行车闯红灯，与一辆小轿车相撞，李某某当场死亡。这是一起比较典型的由电动自行车交通安全违法引发的交通事故……”在《江苏省电动自行车管理条例（草案）》进行分组审议前，常委会组成人员和列席代表正在省人大常委会会议厅观看由省公安厅制作的法规草案解读视频，触目惊心的电动车事故画面令大家唏嘘不已。

“省十三届人大常委会第十二次会议对《江苏省电动自行车管理条例（草案）》进行审议。为了便于常委会组成人员深入了解草案情况，提高审议质量，我们特别安排审议前观看法规草案解读视频，这也是今年提高立法质量的20条举措之一。”省人大法制委主任委员王腊生说。

1999 年出台的旧电动自行车国家标准非强制性，非法生产、违法销售，导致大量不符合国家标准的电动自行车流入市场，目前在用的电动自行车90%以上都不符合国家标准。如何从生产、销售源头入手把好电动自行车监管第一道关？草案一审稿规定生产、销售的电动自行车应当符合强制性国家标准，并实行强制性产品认证管理。电动自行车生产者、销售者或者进口商应当委托认证机构对其生产、销售或者进口的电动自行车进行强制性认证，并及时将数据信息上传至国家市场监管总局相关数据库系统。“电动自行车的设计最高时速、整车质量、外形尺寸、防火阻燃性能等都应当符合强制性国家标准，并实行强制性产品认证。对未获得强制性产品认证的电动自行车不得出厂、销售。对于违法生产、销售的，要依法予以处罚。”在刘广忠委员看来，取得强制性产品认证是电动自行车得以生产、销售的大前提。

2018年，全省查处电动自行车交通安全违法行为700余万起，任性骑行必然导致交通事故的增多。特别是代表新业态的快递、外卖服务行业，超速、超载、超重现象普遍存在。为此，草案一审稿为骑行乱象“上规矩”。规定驾驶电动自行车转弯前应减速慢行，注意瞭望；行经人行横道时，减速行驶，遇行人正在通过人行横道的，停车让行；行经没有交通信号的道路时，遇行人横过道路的，应当避让；不得有逆向行驶、牵引动物、手持或者浏览电子设备，以及驶入步行街、城市快速路、高架路或者其他禁止非机动车通行的区域等妨碍安全驾驶的行为。

在涉及电动自行车的交通事故中，导致死亡的最重要原因是颅脑损伤，2018年，全省涉及驾驶电动自行车死亡交通事故中，因颅脑损伤死亡3321 人，占死亡总数的71.6%，这些事故中绝大部分驾乘人员未佩戴安全头盔。草案一审稿提出，鼓励电动自行车驾驶人和乘坐人佩戴安全头盔。是否应该强制电动自行车驾驶人和乘坐人佩戴安全头盔？这一话题引起了常委会组成人员的热议。丁锐委员认为草案“鼓励”佩戴头盔的用词值得商榷，建议设置一个过渡期，先在有条件的地方试点强制佩戴头盔，逐渐过渡至全部推行。而唐健委员则建议对于有多次交通肇事记录的重点人员推行佩戴头盔的规定。

路面上看得见的是骑行风险，背后看不见的是消防风险，消防部门专业实验显示，一辆电动自行车从冒烟到爆炸，不过1 分钟左右。2018 年，全省发生电动自行车火灾事故500 余起，约占全国四分之一。为保证消防安全，草案一审稿规定禁止电动自行车在居民住宅楼的楼梯间、楼道等疏散通道、安全出口、消防车通道及其两侧影响通行的区域充电。“电动自行车在居民小区楼道内无序停放、私拉电线‘飞天’充电的情况比比皆是。草案禁止在居民住宅楼的楼梯间、楼道口等区域充电的初衷是好的，但使用电动自行车的居民大多居住在老旧小区，条例还需增加刚性、细化规定，才能真正把在老旧小区设置电动车停放场所并配备标准的智能充电控制设施的规定落到实处。”王林委员说。

并非所有治理都可以“快刀斩乱麻”，尤其是与民生息息相关的法规更要讲究时度效。为做好便民服务和保障措施，草案一审稿明确电动自行车注册登记不收取费用，在政务服务中心、公安派出所以及符合条件的电动自行车销售点等场所设立电动自行车登记代办点，方便群众就近登记。对于条例施行前上道路行驶的不符合强制性国家标准的电动自行车，也规定了相应的过渡期。

“电动自行车管理立法，与老百姓的生活息息相关，也涉及到政府、企业、公民个人，涉及到公共场所、居民小区和道路行驶等诸多方面，我们在参与起草论证的时候，坚持以人民为中心的理念，广泛听取各方意见，希望能够立一部有温度的法规，切实解决群众关心的实际问题，预防和减少事故的发生，更好地保障人民群众的生命财产安全。”省人大监察和司法委员会办公室主任安祥卫说。

只有站稳公共利益最大化的立场，以回应民生需求、符合百姓期盼为出发点和落脚点，把握好规范管理与服务群众的平衡点，坚持严抓与宽限并行，才能立出兼顾力度与温度之法。

开门立法：广纳民意的立法新常态

“电动自行车立法进行时，7 个问题请您回答！”2020年3月28日，手机里弹出来自“江苏人大发布”微信公众号的这样一条推送。省人大常委会在调研修改《江苏省电动自行车管理条例（草案）》的过程中，为使立法更好地体现民情、汇聚民意、集中民智，就条例草案中涉及百姓切身利益的7个问题进行为期22天的问卷调查。

“您是否赞成条例草案规定的临牌车的过渡期？”“您是否赞成将搭载人员的年龄限制从十二周岁以下调整为十六周岁以下？”“您赞成条例对佩戴头盔作出何种规定？”……问卷调查中的7个问题都是此前条例起草、审议过程中备受关注的焦点。参与微信问卷调查的受访者，只要点击选项就可以轻松完成投票，并可在投票后即时查看截至目前的投票结果。

5.6 万人阅读关注、1.6 万余人次参与投票，其中82%的参与者是法规利益相关者。正是由于采用了适应新媒体时代传播和用户参与的方式，问卷回收率空前提高。“公众参与人数大大超出以往，也为立法提供了许多有效参考。”省人大法制委副主任委员、省人大常委会法工委主任赵建阳说。

在早高峰时间驾驶电动自行车送孩子上学是很多家长的选择，高效快捷避免了堵车带来的迟到风险。草案一审稿将驾驶电动车的年龄规定为十六周岁以上，搭载年龄规定为十二周岁以下，那么十二周岁到十六周岁年龄“真空段”的孩子如何出行上学？电动自行车搭载人员的年龄调整为多少比较合适？根据调查结果显示，66%的参与者希望将搭载人员的年龄限制调整为十六周岁以下，这样处于年龄“真空段”的初中生就被包括了进来。

此前，在草案一审过程中，是否需要对佩戴头盔作强制性规定引发常委会组成人员热议。为了解广大群众的看法，调查问卷也将这个问题列入，并给出“赞成只作倡导性规定”“赞成作出统一的强制性规定并设定法律责任”“赞成在倡导性规定的同时，对特殊人群作出强制性规定并设定法律责任”“不作规定，授权设区的市规定”四个选项。本以为强制性佩戴头盔会遇到不小阻力，出人意料的是，过半数参与者赞成作出统一的强制性规定并设定法律责任，有网友留言表示：“佩戴头盔，不应区分人群，应该是全民参与、全民严格执行，毕竟，生命安全，与所有人都息息相关。”另有22%的参与者支持仅对特殊人群作出强制性规定，对于特殊人群的界定，82%的参与者投票给驾驶电动自行车从事快递、外卖等经营活动的人员。

草案一审稿对已领取临时信息牌的电动自行车设置了继续上路行驶的过渡期。这就意味着，届时大量不符合强制性国家标准的电动自行车将不得不面临“淘汰”。对此，网友看法不一，有的支持禁止非国标车上路，认为电动车国家强制标准的发布，目的是为了大家的交通安全，支持对非标车予以报废，但建议根据车辆新旧程度给予一定补偿。有的则认为超标电动车过渡期应往后延期，一刀切的报废不仅造成百姓的财产损失，也可能因报废车辆电池的不当处理带来环境污染。从最终的调查结果看，大多数网友还是赞成对已领取临时信息牌的电动自行车上路行驶设置过渡期。

“为保证充电安全，建议强制所有小区和单位设置充足的充电位，保障充电安全。”“一线警力有限，建议联合文明办、志愿者协会等，在核心路口设立安全劝导员，惩戒措施以教育为主处罚为辅。”……除了列出的7个问题，网友们纷纷在评论区留言，给出许多有益的立法建议。省人大常委会法工委表示，将充分考虑、合理吸收网友建议，使得立法更加公开透明。

二次审议：写下法为民立的生动注脚

“电动自行车管理立法是一项典型的小切口解决大问题的立法，关系到人民群众的切身利益，关系到社会治理的能力提升，关系到先行立法的实际成效。条例涉及的管理环节链条多，重点问题权益关系对立性强，能不能立得好、行得通，保证关键条款的针对性、精准性和可操作性，难度较大，挑战性高。要对各方面意见认真地归纳整理、研究分析，充分采纳吸收，把条例草案修改完善好。”在江苏省电动自行车管理条例（草案修改稿）立法调研座谈会上，省人大常委会副主任曲福田强调做好条例草案修改工作的重要性。

今年4 月，在省人大常委会副主任曲福田带队赴南通、常州开展立法调研的基础上，省人大常委会法工委会同省人大监察司法委、省公安厅对各方面意见进行研究分析，对草案进行修改完善，形成草案二审稿。

“将搭载未成年人的年龄限制放宽到十六周岁。”“驾驶、乘坐电动自行车应当按照规定佩戴安全头盔。具体实施的时间和区域，由设区的市人民政府规定。”“本条例实施前按照省、设区的市有关规定申领临时信息牌的两轮电动车，在设区的市人民政府规定的过渡期内可以上道路行驶（其中，南京是到今年年底，苏州等10个市是到2024年4月，扬州和泰州是到2024年6月），过渡期满后不得上道路行驶”……5 月12 日，在省十三届人大常委会第十六次会议上，省人大法制委员会副主任委员、省人大常委会法工委主任赵建阳作关于《江苏省电动自行车管理条例（草案）》审议结果的报告，草案二审稿对此前热议的搭载年龄、佩戴头盔、过渡期限等问题均有修改回应。

从“鼓励”到“应当”，草案二审稿对佩戴头盔作了明确规定，并将具体实施的时间和区域授权设区的市人民政府规定，一词之差，背后是对电动车驾驶人生命安全的审慎负责。此前，南京交警发布通告，从5月1日起对全南京市范围内驾乘电动车佩戴头盔进行管理。“一审时有人提出推行佩戴头盔难度大，现在短短几天之内，南京路面上骑行电动车的人佩戴头盔的越来越多，可见对佩戴头盔作出明确规定还是执行度很高的。电动自行车骑乘人员的死亡事故中81.6%都是死于颅脑损伤，因此，我赞成条例对佩戴头盔作明确规定，以最大限度保护骑乘人员的人身安全。”省人大常委会副主任魏国强说。

电动车充电引起的火灾事故频发，因楼梯间有虹吸效应，仅用2分钟就可以烧穿整整16层，令人触目惊心。对此，草案二审稿规定，禁止电动自行车在居民住宅楼的楼梯间、楼道等疏散通道、安全出口、消防车通道及其两侧影响通行的区域停放、充电。对违反规定的行为，物业服务企业应当予以劝阻、制止；对不听劝阻、制止的，及时向负有消防监督管理职责的部门报告。委员们普遍对此表示赞成，并希望通过在小区设置电动车充电设置以配合条例的执行。

5月15日，《江苏省电动自行车管理条例》在省十三届人大常委会第十六次会议上表决通过。

越是贴近人民群众生活的法规越是要慎重，站稳群众立场、倾听群众诉求，在管理与服务中寻求平衡，写下法为民立的生动注脚。在常委会后召开的新闻发布会上，省人大法制委副主任委员、省人大常委会法工委主任赵建阳介绍：“在《条例》立法过程中，为了提高立法质量，我们创新工作方法，进行审议前解读、开展网络问卷调查、充分运用大数据辅助决策、发挥基础立法联系点作用，增强了立法的民主性、科学性，取得了较好的效果。”

条例将于7月1日起施行，会有哪些措施助推落地执行呢？省公安厅交警总队总队长陈玉峰表示，以推动头盔佩戴为例，下一步将在全省各地组织实施“一盔一带”的专项守护行动，强化全民骑乘电动自行车规范佩戴安全头盔、驾乘汽车规范使用安全带的安全防护意识和行为习惯的养成。对不按规定佩戴安全头盔的违法行为，依法给予警告或罚款处罚。同时贯彻处罚与教育相结合的原则，依托路面交通安全教育点，通过组织观看警示教育视频、学习抄录法规、参加志愿劝导等方式，加强教育纠正，助推习惯养成。