关于出台统一立法规范行政征用的建议

衡晓春　李凡程

关键词 行政征用 行政征用法 原则 内容

作者简介：衡晓春，江苏博事达律师事务所;李凡程，南京师范大学金陵女子学院。

中图分类号：D922.1                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.246

2020年2月，新冠肺炎疫情蔓延全国，医疗物资、医疗设备以及隔离场所的需求急剧增加。有效阻断疫情传播，解决物资紧缺等问题，各地政府纷纷集中社会资源和力量，对个人以及企业的财产进行征用。行政主体的征用行为是为了维护公共利益与个人利益的平衡，从而最大限度的保障公民的生命健康权。但行政主体在行使行政征用权方面依然存在诸多问题，如：主体错误、适用法律法规错误和程序错误等，但究其本质，是行政主体滥用自由裁量权导致行政征用权的扩张。根据“控权-平衡论”[1]的观点，我们要承认并允许行政权在特定条件下的扩张，但又也要合理分配行政权力，防止行政权脱离法治轨道，从而造成对公民权利的过度损害。行政征用自身包含着公共利益、法定程序、公平补偿的控权思想。当前，我国行政主体享有广泛征用权，若不限制行政主体的裁量权，行政相对人受到侵害的风险随之增大。

一、出台行政征用法的现实必要

立法的不完善，必然导致行政征用实践的混乱。反观我国行政征用立法现状，问题突出且亟待解决。

（一）现有法律法规分散，缺乏统一立法

我国《立法法》第8条明确规定，“对非国有财产的征收、征用”属法律保留事项。目前，全国人大及其常委会并未出台关于行政征用的单行法。我国《物权法》《传染病防治法》《突发事件应对法》以及《土地管理法》中都在各自领域对行政征用做出规定，但对行政征用的规定较为分散，条文之间缺乏有效关联，加大了实践操作难度。如何正确适用法律确立征用主体和征用对象，是行政主体忙中出错的关键问题。有关行政征用的补偿标准和程序性问题，各地区出台的规范行政征用的地方性法规、规章和规范性文件千差万别，导致补偿标准随意性和补偿程序混乱。

（二）宪法原则性规定，缺乏操作性

我国《宪法》第13条对行政征用給予了原则性规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这一规定解决了出台《行政征用法》的合宪性问题，由于其原则性的规定既不能作为裁判依据，也不能具体指导行政行为，因此，行政征用的制度构建和程序实践，都需要单行立法加以解决。

如何在法定程序范围内实现公共利益，使行政权的适度扩张与公民财产权的保护平衡发展，如何用法治思维和法治方式保障行政征用制度高效而稳定，完善行政征用法律体系，出台《行政征用法》势在必行。

二、行政征用法的原则及内容

行政征用是行政主体做出的一种具体行政行为，其自然要受到行政法基本原则的约束。行政征用本身又具有公益性、强制性和侵害性等特点，一旦行使不当，极易使行政相对人权益受损。因此，行政征用法必须确立公共利益、正当法律程序、公平补偿三大基本原则，体现行政征用法的价值并指导行政征用实践。从行政征用目的来看，行政主体行使征用权是为了满足公共利益需要，而公共利益本身具有抽象性和不确定性，其内容也随着社会经济发展而不断变化，难以通过法律条文准确定义或完全列举。公共利益原则一方面赋予行政主体行使征用权的合法来源，一方面为行政征用保持行政合法和自由裁量权之间的平衡确立了标准。行政征用合法的前提之一即征用行为本身符合法定程序。一般来讲，行政征用前要经过调查、审批程序，除非情况紧急，在征用决定作出前要听取和征求当事人的意见。正当法律程序原则一方面为行政主体履行职责时提供强制性和约束性的程序制约，一方面使被征用主体的诉求提供合理合法的表达渠道。无补偿即无征用，行政征用的限制也体现在对被征用人的公平补偿。公平补偿原则建立了公共利益与私人利益的平衡机制，未经事前合理补偿，行政主体不得任意征用公民的私人财产，除非情况紧急可以事后补偿。

行政征用法的内容应包括行政征用主体及征用对象、行政征用的程序、行政征用的救济。

（一）主体及对象

征用主体包括决策主体和实施主体。决策主体同时也是责任主体，对于权益受损的被征用人，可向决策主体请求损害赔偿。行政征用法应明确征用决策主体为政府及其相关部门。而实施主体则具有多元性，包括社团、财团以及受行政主体委托的组织和个人。对于跨行政区域的征用行为，应明确各征用主体之间的分工协作关系。当出现公务协助关系时，应由两地政府自行协商或向其共同的上一级政府汇报，经上级协调确定。行政征用的对象为财产权，包括物质性财产权和智力成果以及具有经济价值的法律利益，如商业信誉等。[2]

（二）行政征用程序

程序问题是行政征用的核心。在行政征用程序设计时应考量以下因素。一是因征用行为而对个体利益的消极影响程度;二是实施征用行为所依据的程序造成个体利益可能被错误剥夺的风险;三是采取增加的或代替的程序保障可能得到的效益及给行政主体带来的负担。[3]基于以上因素，行政征用程序应包如下内容。

1.调查审批程序。行政机关应当对征用的目的及范围作出认定，即征用目的是否符合公共利益原则，征用范围是否符合比例原则。在调查审批阶段必须向当事人说明征用的理由并听取和征求当事人的意见。

2.告知和听证程序。做出征用决定前，行政主体应将征用内容、程序和补偿方式等事项予以公示。为提高效率，若征用行为产生的争议不大，行政主体与行政相对人可采用协商的方式加以解决。若双方争议较大，可参照《行政许可法》或《行政处罚法》中有关听证的规定，进行听证。

3.作出行政征用决定程序。行政主体必须以书面形式下达行政决定，决定中应包括征用事由、法律依据、征用机关、征用时限、补偿范围和救济方式等。

4.补偿程序。被征用主体提出申请，双方可通过协商就补偿方式和结果达成统一意见，行政主体也可依据听证结果做出补偿方案。补偿方案确定后，行政主体应先给付补偿，后执行征用。被征用主体存在异议，可通过后续程序解决。

5.复议或起诉程序。被征用人收到征用决定书后，有权提出异议、要求合理补偿，提起行政复议和行政诉讼的权利。但在提出异议复议或起诉期间，不影响征用决定的执行。[4]

一般情形下，行政征用应严格遵循征用程序，但在应对突发事件采取紧急征用时，为了提高效率，必然会对相关程序予以简化。调查审批阶段的听取当事人意见以及行政听证程序可在征用结束后再对相关问题进行评估。行政征用决定可以口头方式作出，实行先征用后补偿，维护公共利益的同时实现行政措施的高效性。

（三）行政征用救济

目前，我国行政征用和行政补偿的救济方式并未统一，征用救济方式有行政复议、行政诉讼和国家赔偿，而补偿救济仅来源于行政主体的自我约束，即行政调解和行政裁决。因此行政征用法应将补偿救济和征用救济融为一体，明确赋予相对人申请复议或提起诉讼的权利。在补偿救济中，行政程序应为司法程序的前置。在补偿行政救济阶段，先由进行补偿的行政机关的上级部门调解，对调解不成或没有达成调解协议的，相对人可向该上级机关申请复议。相对人可就以下情况向人民法院提起诉讼：

1.征用主体对征用补偿申请不予答复，或通过协商达不成协议，征用主体不作裁决的。

2.在行政征用补偿经过复议后，仍不符复议裁决的。通过赋予相对人司法救济权，有效解决征用法律程序的失序状态，监督行政主体征用补偿的实施情况，确保公民的合法权益得到有效救济。

三、行政征用法应解决的关键问题

（一）界定公共利益的标准

公共利益是指不特定的社会成员所享有的利益。公共利益是行政征用的目的和原则，也是认定征用权是否合法的实质要件。通过法条定义概念很难避免公共利益在实践操作中被随意解释，依靠法条列举，难以穷尽公共利益的具体情形。因此，如何界定公共利益是行政征用法的一个关键问题。笔者认为，可通过行政征用法规定公共利益的界定主体和界定程序解决公共利益难以认定的问题。赋予司法机关通过司法审查的方式监督判断征用措施是否符合公共利益要求，对行政权进行监督和制约。[5]

（二）确立征用补偿的标准

行政征用法应对征用补偿的范围作出明确规定。征用补偿只补偿财产上的损失，包括直接损失和可预期利益的损失，而不补偿精神上和情感上的损失。因此，征用补偿以金钱补偿为主，辅以其他政策以及技术上的支持等。如何通过制度和程序设计使征用补偿符合公平补偿原则？笔者建议，在补偿标准的制定上，一方面要建立当事人参与机制，另一方面要引入市场机制，结合区域经济发展情况。考虑经济、社会等多方因素，定期評估，适时调整，使补偿标准与社会经济发展相适应，维护公共利益与个人利益之间的动态平衡。

参考文献：

[1]郭润生，宋功德.控权-平衡论——兼论现代行政法历史使命[J].中国法学，1997（6）.

[2]狄春丽.行政征用制度研究[D].山西大学硕士学位论文，2005.

[3]王名扬.美国行政法[M].中国民主法制出版社，2005.

[4]刘华俊.行政征用程序研究[J].行政与法，2010（10）.

[5]汪震宏.从物权法看“钉子户”中的法律问题[J].浙江社会科学，2006（6）.