新型住房保障视角下多主体供给实践研究

李勇辉 刘南南

(1.湖南财政经济学院 工程管理学院，湖南 长沙 410205；2.湘潭大学 商学院，湖南 湘潭 411105)

加速住房保障与住房供应体系建设是兜底低收入群体住房困难问题、推进“住有所居”发展目标实现的重要举措，更是推进公共服务均等化、加速新型城镇化进程的必然要求。我国住房制度经过20多年的改革与发展，居民的居住水平、居住环境和住房质量得到极大改善。但是，住房供应与多层次住房需求之间依然存在种种失衡，现有保障房结构和总量均不能满足包括流动人口在内“市民”的基本住房需求，更难以实现广大居民的住房梯次改善需求。在我国现行保障房政府单一供给机制下，由于城乡土地二元市场分割、土地财政等制度约束以及激励机制和风险补偿机制缺乏等问题，土地供应和资金投入的局限性制约着保障性住房建设的发展。因此，从基础性土地制度改革、多渠道融资和租购并举等方面研究保障房多元主体供给长效机制是新时期我国住房市场健康发展必然要求。

一、我国保障性住房供给现状与困境

1.保障房有效供给不足

保障房有效供给是指在适应本地区政府财政实力和经济发展水平的前提下，保障房供给结构和总量能够实现本地区全部住房保障需求的全覆盖。与之相对应，保障房有效供给不足则是指由于地区财政投入不足导致本地区保障房实际供给量未达到合理供给量，且由于保障房供给结构失衡使有效供给量未达到实际供给量。以棚改房和公租房为例，我国保障性住房安居工程自2011年全面启动以来，保障性住房进入加速推进、大规模建设阶段。2011—2017年，我国累计开工建设保障房5499.02万套，其中棚改房累计2697.71万套，而公租房开工量不足棚改房1/5①。但事实上棚改房主要惠及原住户，且部分住户本不属于保障群体，而针对流动人口特别是农民工等“夹心层”群体的公租房供给则相对不足，惠及人群有限，导致“保不应保”“应保未保”等供需错配现象。从住房空置率来看，由于住房租赁多元主体供应机制缺乏，住房租赁市场信息不完全等原因，不同类型城镇住房空置具有普遍性。2011—2017年我国城镇住房空置率约为20%，且住房空置率与经济发展水平和城市规模反向相关，即经济发展水平越低、人口规模越小的城市住房空置率越高，二三线人口输出城市住房空置现象尤为严重。住房闲置与短缺并存的结构性失衡意味着可利用资源未得到充分利用，多层次保障与有效供应体系没有形成。

2.多主体供地机制未有效形成

从居住用地供给主体来看，长期以来，我国城市居住用地由政府垄断，住宅用地来源单一，有限的住宅用地供给主要通过招拍挂方式用于住房建设。从居住用地构成来看，新增建设用地和存量土地是我国城镇居住用地的主要来源。在新增建设用地方面，尽管相关文件提出构建“人地挂钩”机制，以人口规模划定城市建设用地指标。但东部地区一、二线城市新增建设用地资源有限，而中西部地区在“土地财政”经营城市的冲动下，尽管土地资源相对丰富，却并未向保障房领域倾斜。同时，受城乡土地市场二元分割限制，大部分地区农村集体土地缺少相关政策支持，不能直接以出让、租赁、抵押等方式与国有土地同权同价入市。存量建设用地方面，现阶段存量建设用地多是土地使用制度改革前无偿、无期限、无流动的行政划拨工业和仓储用地，大部分企业未节约集约用地，导致土地资源利用率低，正是这部分存量土地构成了当前城镇土地供给的主要渠道。此外，土地二级市场上，各级政府对存量土地转让、抵押、租赁等二级市场交易行为有一定程度的限制，土地转让和土地租赁市场总量较少，土地租赁尤其是其上附着的房产租赁规模较小，直接作为政策性住房进入保障房领域更是少之又少，未能大范围实现土地及保障房的多元供给，住房租赁市场发展不成熟。

3.多元化融资体系未构建

住房金融是金融资本与住房市场的重要结合点，在住房制度改革过程中，融资体系在支持保障性住房建设和推动住房市场整体发展方面可以发挥积极作用。但我国政策性住房金融、商业性住房金融和政府财政资金在保障房融资链条中缺乏有效衔接，具体表现为：一方面，住房公积金在个人住房贷款、公租房建设补充资金和贷款方面发挥了重要作用，但受其盈利模式、覆盖率以及制度安排等方面缺陷的影响，住房公积金融资水平在保障房资金总投入中占比过低，住房公积金作为准政策性住房金融机构，多数低收入者实际无力使用公积金贷款，且制度外的新市民也被排除公积金制度收益外[1]，难以满足城市低收入住房困难群体租房、购房需求。另一方面，保障房的准公共性意味着商业性资金参与风险较高，我国政府对商业性资金的安排多借助窗口式指导甚至行政命令，对商业性资金参与住房保障建设和消费缺乏激励安排，未能为商业资金风险敞口提供足够的资金支撑[2]，不利于商业性资金参与，从而住房保障工程存在不同程度的资金缺口。

从保障房建设政府性投入看，财政资金尤其是地方政府财政资金投入比例居高不下。如表1 所示，2011—2018年，我国保障房建设财政资金累计投入42777.49亿元，占比38.6%。政府性投入另两个主要来源为土地出让收益和住房公积金，我国累计安排土地出让收益投入占比6%左右，远小于财政部规定土地出让收益用于保障房建设的比例10%；而根据《全国住房公积金年度报告》显示，截至2018年，我国住房公积金投入在保障房总投入中占比低于3.82%。即2011—2018年我国财政资金投入、土地出让收益投入以及住房公积金投入在保障房总投入中累计占比约48%，同时考虑到尚有未计入的国家政策性银行贷款、地方融资平台发放的企业中长期债券投资，我国政府性投入在保障房建设投入中比例近半。可见，政府在我国保障房建设中占据主导地位，尤其是地方政府财政压力较大。从社会性投入来看，2018年金融机构新增保障房贷款额9805亿元，2011—2018年累计投入贷款额40942亿元，分别占当年保障房建设贷款和累计建房贷款56.35%和36.95%，可见银行存款是我国保障房建设社会性投入的主要来源。而由于租赁型保障房前期需要大量垫资且回收期长、利润低等问题，政府对于民间机构入驻保障房领域缺乏足够的激励和风险补偿机制，直接导致民间机构投资保障房建设缺乏积极性。

表1 2011-2018年保障房各渠道资金投入情况② (单位：亿元)

二、保障性住房多主体供给国内外实践

1.“多管齐下”——我国香港地区土地供给侧经验

香港公屋和居屋是国际上解决居民住房问题的典范，其住房政策的成功很大程度上得益于土地公有制。在地狭人稠、土地资源稀缺的情况下，为持续供应公屋和居屋土地，满足建设需要，短中期内，香港政府通过变换存量土地用途增加公屋土地供应，主要包括变换政府用地、低享用价值绿化地带、工业用地用途，释放更多土地作为住宅用地。此外，还通过重建早期兴建的屋邨和工业大厦释放部分土地辅助中短期公屋土地供给。中长期内，利用乡郊地区土地建设公屋，积极落实新发展区和新市镇扩展计划，实现新市镇和保障房协同发展③。土地公有制度下，香港政府以强有力的法律保障多渠道释放土地，通过土地批租方式向私营机构、房委和房协等非营利准公共机构供应土地，实现公屋和居屋多元主体供给。

2.发达国家多主体供给政策实践

(1)多渠道资金支持——美、德、新政策性住宅金融

美国、德国和新加坡住房保障制度的一个重要特征是政策性住宅金融可通过低息贷款、资金担保、资产证券化等措施，为多元主体参与保障房建设和供给提供资金支持。美国住房保障制度是典型的“大市场、小政府”模式，其两种类型的政策性住房金融机构(联邦住房贷款银行系统——FHLBS和“两房”)④分别在住房抵押贷款一级和二级市场发挥不同作用。住房抵押一级市场，FHLBS主要通过为普通商业银行和储蓄贷款等机构提供贷款补贴或低息贷款，加大对保障房建设和供应的融资力度；住房抵押二级市场，“两房”主要通过开展抵押贷款证券化业务分散金融机构保障房建设融资的风险，拓宽融资渠道，提高了公共住房供给的整体效率[3]。德国住房保障制度呈现“政府支持、市场运作、社会参与、居民自助”特征。其中，住房储蓄制度和住房储蓄银行作为德国住房保障的制度支撑和融资渠道，为多元供给主体广筹建房资金。住房储蓄银行按照“自愿储蓄、以存定贷、利率固定、政府奖励、封闭运行、专款专用”原则，吸收大量社会闲散资金流向住房领域，一方面实现居民购房融资个人自助、社会互助和政府资助，降低购房成本，缩短购房等候时间；另一方面，通过法律规定，住房储蓄银行可为用于居住目的房屋建设和改造项目、土地购买项目等提供中长期贷款，调动多方力量参与社会住房建设和供给[4]。新加坡实行高福利的住房保障制度，在中央公积金制度下，政府强制雇主和雇员按照收入一定比例缴纳公积金存入会员账户，一方面允许居民提取一定额度用于缴纳住房首付、偿还组屋贷款按揭以及支付组屋租金等，满足居民需求侧诉求；另一方面通过国有投资公司(GIC)购买国债实现保值增值，而政府依靠发行国债归集的资金为建屋发展局提供专项财政补贴、低息贷款以及资金担保，从供给侧保证组屋建设顺利进行。

(2)多元化供给——德、英租购并举模式

从发达国家来看，共有产权房和租赁住房是住房有效供给的两大重要引擎。德国租赁住房保障体系、英国共有产权住房模式是增加有效供给的两大典型范例。德国住房保障经过长期发展演变，逐步形成了以政府、市场和社会为多元供给主体的租赁住房保障体系。首先，《民法》《住房建设法》等相关法律规定，政府为中低收入群体提供公共租赁住房，为公共租赁住房供给提供政策导向[5]；其次，通过低息信贷、低价土地、税收优惠、政策性住房金融等措施支持住房合作社、政府房产公司等非营利机构建设公共租赁住房，同时鼓励私人和企业向低收入群体提供低租金租赁房，即政府通过政策导向和激励措施，在供给端实现租赁房多元供给。此外，在需求端规定合法纳税的承租人和出租人同等享有公共服务实现租购同权，并通过《住宅补贴法》《住房租赁法》等法律规定合同期限、涨租限制等，保障承租人权益。英国政府通过“共有产权计划”“居者有其屋计划”以及新时期“分享式产权购房计划”等公房私有化政策，逐步跳出公共住房大量建设的财政沉疴，鼓励政府、住房协会、私人业主和私营机构等多元供给。现行的“分享式产权购房计划”主要由三个子计划构成，“社会住房购买计划”中，政府将大部分公房转移到住房协会，鼓励租户购买至少25%的公房产权，并按住房协会持有产权价值的2.75%到3%缴纳房租[6]；“公开市场购买计划”主要针对教师、警察等关键岗位人员及少数公房租户，住房协会提供25%无息无期限权益贷款，购房者筹资75%获得全部产权，无需缴纳租金；而“新建住房购买计划”不仅涵盖住房协会所建公房，也鼓励私人业主和私人机构出售部分房屋产权，具体规则同公房出售相同。

3.国内保障房多主体供给实践

随着我国住房保障工作的推进，多地立足土地、资金、保障房供需缺口等本地实际，因城施策，围绕“多元主体供地”“多渠道融资”“多中心供给”等路径对保障房供给侧改革进行了有益摸索。

(1)用地改革：内涵挖潜与外延扩张并举

我国继“十九大”提出构建多主体供给长效机制后，城建部又提出了“从增量和存量两方面开展住宅用地多元供给试点工作”。从存量建设用地来讲，多主体供给探索为存量建设用地转化为住宅用地提供了新途径。如2018年深圳市通过政府供地、城市改造以及企事业单位存量土地释放等方式拓宽土地供给渠道，共盘活35km2居住用地用于建设低租金住房；2017年北京市利用企事业单位低效存量土地建设具有保障性质的共有产权住房约12万套，且更多共有产权住房建设项目处于在建状态，将满足部分低收入群体的住房改善需求。从增量建设用地来讲，地票制度和农村集体土地建设租赁房的探索，为我国集体土地入市提供了新思路。如重庆市通过推行地票交易制度，复垦闲置农村集体土地，将农村节余建设用地作为交易指标，实行城乡建设用地增减挂钩，逐步实现了城乡土地市场一体化。而北京市作为农村集体经营性建设用地入市试点城市，从2011年起，积极推广利用城郊农村集体建设用地建设保障型租赁房，提供更多公租房房源。

(2)融资创新：政策支持与金融工具开闸

政策性金融机构方面，2014年国开行经银监会批复成立国家住宅金融事业部，通过专项贷款、专项债券、专项基金、软贷款⑤以及软贷款回收再贷在住房抵押一级市场为棚改和城建融资。2015年，国务院将国内首家专营住房信贷业务的储蓄银行——中德银行纳入我国多层次住房体系，助其转型扩张在全国推行住房储蓄相关信贷业务。此外，由于住房公积金制度存在覆盖面窄、缴存不公、配贷机制“劫贫济富”等制度性弊端，政府已提出将政策性住房金融机构作为公积金改革方向；金融工具创新方面，随着相关政策开闸，我国社保基金、保险基金、REITS产品等相继在保障房领域试水。如2010年，全国社保首个保障房信托贷款项目落地南京，为南京市保障房建设筹资30亿元；2011年国内首单保险资金以债权方式投资公租房落地上海，为其公租房项目募资40亿元；2017年，国内首单以自持租赁房为基础资产REITS产品获批百亿⑥。相关金融产品的创新，为我国保障房，尤其是当前大力推行租赁房指明了融资路径，即长期资产与长期负债匹配，吸引社保基金、保险基金等机构资金以债券、股权方式融资。

(3)租购并举：租赁住房与共有产权房创新

“十三五”规划提出深化住房制度改革的主要方向为积极推行购租并举，以满足城镇常住居民的梯次住房需求，尤其是发挥租赁住房对“新市民”的过渡性住房功能。“十九大”报告则进一步提出构建“多主体供给，多渠道保障，租购并举”住房制度，政策导向从“购租并举”转向“租购并举”，进一步优化住房供给结构，构建房地产市场长效机制。租赁住房和共有产权房本身带有很强的公共产品属性，一些城市在发展住房租赁市场、推广共有产权房方面进行了租购并举试点探索。租赁住房创新方面，深圳市“房改新政”指出要构建人才住房、安居商品房和公租房的住房格局，且不同类型住房由不同类型房源提供，形成政府、住房租赁机构、人才住房专营机构、社区合作公司、城中村村民、社会组织等多元主体供给模式。而针对共有产权房创新，2018年北京市海淀区最大共有产权项目申购启动，打破以往非京籍房源配售30%的政策约束，政府和个人按照3∶7持有产权份额；截至2018年底，上海市共有产权保障房累计签约购房9.2万户，且住房保障范围持续扩容，在保障本地中低收入住房困难家庭基本住房需求之外，逐步将符合标准的非本市户籍流动人口纳入住房保障范围。

三、构建多主体供给长效机制的进一步措施

形成总量均衡、结构平衡、供需匹配的住房供需格局是新时期住房制度的必然要求，构建新型住房保障多元供给长效机制需要从法律体系、财税体制、土地规制和融资渠道等方面进行创新，同时也需要发挥政府、集体组织、市场、社会多元主体协同作用。

1.完善住房保障法律体系，依法推进住房保障建设

首先，从发达国家住房保障建设的成功经验来看，立法工作是保障性住房建设前提和保证。如美国相继颁布了《国家住宅法》《住房与城市发展法》《税收改革法》《全国可负担住房法》等法律，德国的《民法》《住房建设法》《租赁住房法》等法律，新加坡的《中央公积金法》《新加坡建屋与发展令》《土地征用法令》等法律。既有综合性法律，也有配套法律，旨在从住房保障各个环节使得低收入家庭住房问题的解决有法可依。因此，我国亟需出台符合我国基本国情、着眼于长远发展的高阶位法律——《住房保障法》，明确保障性住房的居住属性、保障范围、供给渠道，逐步完善住房保障法规制度体系，配套出台土地、金融、财税、非营利机构等专门性法律，在土地供给、住房金融、税收优惠及多元主体建运管等环节为住房保障提供长期战略指导。同时，按照国家关于建立市场配置为主、政府提供基本保障的住房租赁体系、以租购并举为核心构建住房市场长效机制的政策导向，尽快完善和制定与住房租赁相关法律法规体系，加大住房租赁引导扶持，健全公租房运行机制，为培育多元化供应主体提供法律法规支持。

2.深化财税体制改革，提高土地供给弹性

“十九大”报告提出了建立现代财政制度“权责清晰、财力协调、区域协调”的十二字方针，为中央和地方财税关系调整，实现地方政府财权与事权统一提供了基本遵循。短期来看，在地方主体税种缺失的情况下，应优化央地纵向转移支付制度，完善横向转移支付制度，提高地方政府基本公共服务均等化水平；从长期看，合理划分央地财政关系的政策重点应落在中央和地方收支体系建设上。其次，住房保障领域，各地方政府需依据本地财力状况和保障对象数量等因素，制定地区供求标准，中央政府制定相适应的国家基础分担标准；其次，培植新税源，为地方增加财政收入提供源头活水。我国不动产统一登记已经实现全国联网，全国不同种类房源信息在国家级平台统一汇总，为房地产税征收打好了基础。首先，在借鉴发达国家征收房地产税经验的基础上，针对我国社会经济阶段性和区域性特征，我国应按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则，加速推进房地产税立法进程。其次，在税制设计上遵循“宽税基、低税率、少税种”的基本原则，改变现有房产税“重流转，轻保有”设计，对存量房和增量房同时征税，合并冗余税种，实行低水平的差别税率。最后，为保障我国低收入住房困难家庭权益，可根据我国人均住房面积合理设置免税面积。

土地供给来源方面，要创新土地供给模式。在增量建设用地方面，要逐步推行城乡土地市场一体化，完善农村建设用地和宅基地确权制度，实现集体土地和国有土地同权同价入市，为政府、农村集体、开发商等多元主体建设和供给租赁住房破除制度障碍。同时，根据城市土地资源禀赋及人口流动特点对城市分类，中西部地区城市土地资源较为富足，适宜采用重庆模式，按照农地确权—复垦—结余指标交易的程序，统筹城乡土地市场，开发企业、非房地产企业如建筑商、国有企业、农村集体、非营利社会组织参与交易，以其持有的部分或全部土地使用权作为公租房用地供给主体；而东部地区人口流入城市土地资源较为紧张，可借鉴北京经验，统筹利用率较低的农村集体经营性建设用地作为保障房建设用地，同时积极推进城郊农村和城中村宅基地实现“三权分置”，适度放活宅基地使用权，通过近郊或城中村农村集体以部分集体土地使用权作价投资或入股方式推进宅基地入市，与政府、国有或私营企业、非营利社会组织等多元主体联营合作开发供给保障房。存量建设用地方面，多渠道挖潜城镇存量建设用地。一是要加大统筹规划力度，将棚户区及城中村改造结余用地以及查处开发商长期囤积未开发土地纳入城镇土地储备范畴，优先作为保障房建设用地。二是通过更改土地用途或置换用地，拓展保障房土地供给来源。随着新型城镇化推进，城市产业结构优化升级，许多工业企业外围搬迁腾挪工业土地、淘汰部分落后产能用地、闲置低效用地等企事业单位自有土地可以改变土地用途作为租赁住房建设用地。三是重视土地二级市场交易，激励二级市场土地转让或租赁作为保障房用地，并带动其上房产转为租赁住房尤其是公租房。

3.建立政策性住房金融机构，探索多种金融工具融资

首先，要加快推进政策性住房金融相关立法工作，以法律形式明确政策性金融机构组织形式、业务范围。其次，以政策性住房金融机构为改革方向，借鉴美国“两房”经验，深入推进我国住房公积金改革；扩张此前成立的中德商业性住房储蓄银行并以此为典范发展住房储蓄银行；强化住房金融事业部住房金融一级市场业务，拓展二级市场业务，将其发展成为国家住房银行，三者形成竞争激励机制，共同置于银监会的监管之下。住房抵押一级市场上，通过政策性住房金融机构向保障房建设提供直接贷款、购买民间金融机构住房贷款为商业银行提供流动性支持等措施，支持我国保障性住房建设；住房抵押二级市场上，积极创新金融工具，以中央和地方政府财政注资为担保为资产证券化增加信用等级，以保障房租售收入、政府贴息、配建商业收入为基础资产，发行资产证券化产品，如REITS产品，通过吸引社会闲散资金，多渠道筹集保障房建设资金。初期保障房资产证券化产品可以通过私募方式吸引机构投资者投资，尤其要注重鼓励REITS产品与保险机构、社保中心、企业年金管理机构等对接，寻求保险资金、社保资金、企业年金等长期资产对于保障房尤其是租赁型保障房的资金支持。政策性住房金融机构逐渐完善以及市场逐渐成熟以后，可以转向以公募方式上市，面向一般社会投资者筹资。

4.构建租购并举多中心供给体系，优化住房供给结构

长期以来，住房领域“重售轻租”的政策偏向导致住房租赁市场成为我国住房供应体系短板，当前应以“租购并举”为核心，构建匹配居民多层次住房需求的新型住房保障多中心供应体系。租购并举重点在租，培育租赁型保障房多中心供给主体，可从增量和存量两方面着手：一方面着重加大租赁房增量建设，政府、非房地产企业、农村集体经济组织、机构投资者等多元主体借由土地或资金供给，直接作为租赁住房供给主体加大租赁住房建设力度；另一方面，积极培育住房非营利机构、长租机构，除新建租赁住房外，盘活社会中闲置存量住房，如部分经济适用房、个人空置二手房等，作为租赁房源实现供给。同时，要落实租购同权，实现承租人和购房者公共服务均等化，保障“夹心层”尤其是非户籍人口教育、医疗、就业、社会保障等领域的权益。共有产权房作为兼具保障性和市场化的准公共物品，是实现住有所居的一种重要形式。现阶段共有产权房仍处于起步探索阶段，主要以政府和个人共有产权模式存在，模式较为单一，应扩大共有产权主体，鼓励企事业单位、住房非营利机构出售房屋部分产权，逐步实现由“政府主导”到“政府支持、市场运作、社会参与”的转变。即通过租赁法规和共有产权房工作的铺展，实现保障性住房租购两方面有效供给，逐步形成政府、企事业单位、非营利组织、农村集体为主的住房保障多元主体供给体系。

【注 释】

① 数据来源：各年度政府工作报告、审计署跟踪审计结果、住建部年度统计报告整理得到。

② *表示采用2018年年末累计计提总额，大于2011—2018年实际投入值，其实际占比也小于由此计算的比例；数据通过住建部、财政部、中国人民银行数据整理得到。

③ 参见香港特别行政区2017年《施政报告》。

④ FHLBS是指美国12家地区性联邦贷款银行；两房是指房利美和房地美，主要业务为住房抵押贷款证券化。

⑤ 软贷款主要是指政策性银行通过国有公司或政府融资平台，向国家基础建设项目或棚户区改造项目提供的具有还款宽限期的低息长期贷款。

⑥ 资料来源：南京市、上海市城建部。