中美比较视角下我国制造业发展存在的问题及对策

盛朝迅

(中国宏观经济研究院 产业经济与技术经济研究所， 北京 100038)

一、问题提出

当前，我国制造业发展正处于爬坡过坎、提升质量、迈向中高端的关键时期，面临着发达国家“再工业化”和新兴经济体依靠低成本优势建设新的“世界工厂”的双重挤压(1)马建堂：《从国际视角看中国制造强国建设》，《中国经济报告》2018年第12期。。如何在全球竞争中重塑竞争优势？找准问题和原因、明晰未来发展方向和定位是关键。目前，中美两国是全球经济体量最大的两个国家，二者在制造业发展所处的阶段、要素条件、内部结构、发展方向和路径都等方面都有较大差异。全方位、深入地研究中美两国制造业发展的总体水平及其现实差距，有助于深化对我国制造业发展水平及存在问题的正确认识，找准薄弱环节和根本原因，从而提出更具针对性的政策措施，以期改善我国制造业发展环境、增强制造业在全球的综合竞争能力。

学术界从中美比较的角度对中国制造业发展现状做了较为丰富的研究。一是关于中美制造业发展水平的比较分析。胡鞍钢等研究发现，美国制造业主要由高技术产业驱动，就业流失的主要原因在于技术进步，并提出中美制造业的未来在于进一步推动贸易与投资自由化，努力将“中国制造”转变为“中美制造”，共同开创全球制造业创新发展的新局面(2)胡鞍钢、任皓、高宇宁：《国际金融危机以来美国制造业回流政策评述》，《国际经济评论》2018年第2期。。赵昌文指出，可以用追赶指数(即按购买力平价衡量的人均GDP与领先国家人均GDP之比)来衡量追赶国和领先国经济产业发展水平，认为中国已经具备引领新一轮工业革命，加快赶超美国的基础(3)赵昌文：《抓住新工业革命机遇，必须最大限度激发人的活力》，《中国发展观察》2018年第18期。。彭晖等构建了中美制造业成熟度比较分析框架，并对中美制造业成熟度进行实证分析，认为中国制造业发展指数相对于美国在不断改善，并在2008年金融危机后赶超美国，而协调水平指数严重偏斜并在危机爆发后出现下降(4)彭晖、王哲等：《中美制造业成熟度比较研究》，《经济体制改革》2018年第4期。。史丹和白骏骄从产业结构角度对中美进行比较，认为中国制造业占比下降过早过快，存在“产业结构早熟”问题(5)史丹、白骏骄：《产业结构早熟对经济增长的影响及其内生性解释——基于互联网式创新力视角》，《中央财经大学学报》2019年第6期。。二是对中美制造业发展影响因素的分析。林兆木从研发投入、风险投资额、制造业重点行业研发强度、发表论文和申请专利数、商标品牌、全球化企业数等方面对中美两国创新水平进行了较为全面的比较(6)林兆木：《中美两国发展水平与潜力比较研究》，《全球化》2015年第3期。。盛朝迅、黄汉权认为进行中美成本比较必须考虑指数和数值的区别、绝对成本和相对成本的区别、个案和面上水平的区别。通过劳动力成本、土地成本、电价、综合税率、物流费用、社保费率等多个维度的分析不难发现，中美制造业成本差距的趋势性变化不大，并没有出现美国大规模降低成本的现象，中国制造相比美国仍具有比较优势，但中国劳动力成本攀升较快、税负偏高等问题值得高度重视(7)盛朝迅、黄汉权：《中美制造业成本比较及对策建议》，《宏观经济管理》2016年第9期。。蔡越对中美制造业中的人力、融资、土地、物流、税负和能源成本进行了比较，认为中国人力成本优势逐渐缩小，两国贷款利率差距逐渐缩小，土地价格差距令人咋舌，税负过高成为外资流失主因，物流成本有待压缩，新能源或成我国新优势(8)蔡越：《中美制造业成本结构的国际化比较》，《中外企业家》2017年第12期。。此外，美国国家科学基金会发布的《科学与工程指标》(Science and Engineering Indicators)、世界知识产权组织与康奈尔大学、英士国际商学院发布的《全球创新指数》(Global Innovation Index)、中国科学技术发展战略研究院发布的《国家创新指数报告》等报告也对中美两国创新水平做了排名分析。

总体来看，学术界对中美制造业发展、创新发展水平、要素成本、产业政策等方面展开了较为丰富的研究，但对中美创新发展水平核心指标的系统分析比较，尤其是对中美两国制造业发展水平差异的背后原因分析颇为不足，需进一步拓展分析维度与指标，开展有针对性的比较研究。鉴于此，本研究以中美比较视角，对我国制造业发展中存在的问题及其原因进行了分析，并据此提出促进我国制造业升级发展的思路和对策建议。

二、中美两国制造业总体发展水平比较分析

比较中美两国制造业发展水平和实力，不能只看当年的产出，还应该分析其制造业内部结构、制造业全球分工地位和收益等情况。为了更为全面地反映中美制造业发展水平和实力全貌，我们尽量从历史演进的视角和较长时间维度对中美两国制造业总量规模、内部结构和全球分工地位进行比较分析。

(一)总量规模与全球位次

伴随着中国快速的工业化进程，中国制造业规模体量和影响力不断提升，在全世界230多个国家和地区都能见到“中国制造”的身影，自2010年起中国就已成为世界产出第一的制造大国。在联合国工业大类目录中，中国是唯一拥有全部工业门类制造能力的国家，在500多种主要工业品中有220多种产量位居全球第一(9)黄群慧：《改革开放40年中国的产业发展与工业化进程》，《中国工业经济》2018年第9期。。根据联合国数据显示，2018年中国工业增加值规模首次超过30万亿元，制造业增加值占全球比重达到28.6%，超过排名第二的美国和排名第三的日本的总和。从中美比较看，中国占全球制造业增加值比重从1970年的可忽略不计上升到2016年位居全球四强之一，2018年进一步上升到28.6%。而美国制造业增加值占全球比重曾于1984年达到29%，几经起伏，到2018年比重只有16%左右，居世界第二位，且明显高于第三位的日本和第四位的德国。

(二)产业结构

经济合作与发展组织(OECD)和美国《2018科学与工程指标》构建了知识和技术密集型产业(KTI，knowledge-and technology-intensive industries)的概念，主要包括高技术制造业、中高技术制造业和知识密集型服务业等三大类15个行业，为制造业产业结构比较提供了新的视角。从最近十多年的数据比较中不难发现，中美两国在航空航天、通信和半导体、计算机和办公设备、制药、科学仪器和测量设备等高技术制造业领域差距逐步缩小，美国高技术制造业产值占全球比重从2005年的33.3%缓慢下降至2016年的30.6%，中国高技术制造业产值占全球比重则从2005年的8.9%快速上升至2016年的23.5%。而在汽车及零部件、化学品、电机电器、机械设备、铁路等交通运输设备等中高技术制造业领域，中国则在2009年实现对美国的反超(2009年，中国中高技术制造业产值为4930亿美元，美国为4220亿美元)，此后中国中高技术制造业持续快速增长，2016年产值占全球比重已高达31.5%，比美国中高技术制造业产值占全球比重高12.9个百分点。综合来看，2016年中国高技术和中高技术制造业产值占全球比重已达28.9%，高于美国22.5%的水平。但是，由于中国制造业总体体量规模大于美国，从中国制造业内部结构看，中国高技术产业占制造业比重仍然偏低，高技术制造业增加值占规模以上工业比重仅为13.9%，而美国占比超过30%(详见表1)。

(表1) 中美两国产业技术密集度比较

数据来源：OECD数据库，美国《2018科学与工程指标》。

从制造业占比看，根据世界银行的数据，中国制造业占GDP的比重从2006年的32.5%下降到2016年的29.0%，2018年回升至29.4%，12年间下降了2.9个百分点；而美国制造业增加值占国内生产总值的比重在1968年之前一直在25%以上，彼时人均GDP达到2.3万美元(2010年不变价)，从1997年的16%下降至2017年的11.5%，经过20年的时间才下降4.5个百分点。相较而言，我国制造业占国内生产总值比重下降较快，且在我国制造业占比开始下降的年份时，我国经济发展水平(2007年人均国内生产总值2460美元)明显低于美国，表明我国出现过快、过早的去工业化现象。

(三)国际分工地位和收益

从国际分工地位和收益角度看，中国和美国相比，在制造业劳动生产率、制造业增加值率和制造业乘数效应等方面都存在较大差距，仍处于全球制造业第三梯队，主要是中低端制造。而美国则处于第一梯队，主导全球制造业创新中心，是现有全球制造业分工体系的主导者和主要利益获得者。欧盟和日本是第二梯队，主要在高端制造领域占有优势。以装备制造业中的典型行业工程机械行业为例，2017年中国工程机械行业销量21.7万台，跃居全球第一，并占到全球销量的14；但是销售额183亿美元，仅为美国销售额286亿美元的23。背后的原因在于价格差异，虽然中国工程机械销售均价8.4万美元台，与西欧、日本基本一致，略高于印度(5.1万美元台)，但却远低于美国的16.5万美元台，销售均价的差异反映的正是议价能力和主导全球价值链分工层次的差异。

三、我国制造业发展存在的问题

经过多年的发展，我国制造业取得了举世瞩目的成就，仍然存在不少问题，离高质量发展要求还有一定差距，如产品质量有待提升、关键技术瓶颈突出、产品附加值不高、核心竞争力不强等。虽然这些问题是客观存在的，并不是由于和美国进行比较才会出现，但是从中美比较的视角来分析这些问题，能够让我们更加清晰地看到我国制造业发展与发达国家间的差距，明确未来制造业升级的改进方向。

(一)产品质量提升空间较大、附加值偏低

虽然中国是世界上制造业规模最大的国家，主要产品产量长期位居世界第一，但产品质量、产品附加值、世界知名品牌数量等方面和美国相比仍有较大差距。

一是产品质量差距较大。中国制造产品主要以高性价比取胜，其常规功能和基本参数能够满足一般客户的大部分要求，但高品质、高复杂性、高附加值、个性化、定制化的产品供给能力不足，高端品牌培育不足，既不能满足消费升级的需求，也不能满足制造业迈向高质量发展的紧迫要求，出现了两个“万亿元”现象：一方面，在5G及高端芯片、人工智能、数控机床等我国紧缺的高技术领域的核心芯片、精密器件、研发设备和关键零部件高度依赖进口，部分产品对外依存度高达90%以上，仅芯片进口额就已经突破3000亿美元，接近“2万亿元”人民币；另一方面，在我国产能过剩、供应充足、量大面广的一般消费品领域存在大量“海淘”现象。据统计，我国居民境外消费额自2014年起已连续6年突破万亿元大关，2019年高达1.4万亿元。这就表明，中国制造的产品，一方面在核心技术攻关上需要加大力度，另一方面，在提升产品质量和品牌档次方面需要下功夫(10)黄群慧：《改革开放40年中国的产业发展与工业化进程》。。中国制造和美国制造、德国制造等在产品性能、质量和档次等方面的差距大约只有5%左右，但就是这5%的差距让国外厂商获取了超过95%的超额利润，使得中国制造的产品在附加值方面与世界制造强国差距巨大。因此，我国制造业升级应注重下苦功夫、花硬力气来弥补这看起来并不多的“5%”的差距，最终实现品牌质量的提升和附加值的攀升。

二是制造业劳动生产率差距较大。过去几十年，美国制造业占国民经济的比重不断萎缩，但由于美国重视研发投入、强化技术创新、大力发展高技术产业，制造业劳动生产率大幅提高。根据美国劳工统计局的数据，1987年以来，美国制造业部门的劳动生产率显著高于农业部门和其他产品部门，特别是耐用品制造业部门的劳动生产率几乎增长为原来的3倍，大大增强了美国制造的全球竞争力。我国也高度重视创新驱动在制造业发展中的作用，加强了制造业研发投入和队伍建设，但由于总体仍以劳动密集型和加工组装环节为主，导致我国制造业劳动生产率偏低，在全球分工体系中的竞争力有待提升(11)黄汉权：《建设支撑高质量发展的现代产业体系》，《经济日报》2018年5月10日，第14版。。2017年我国制造业劳动生产率仅为31069美元人，同期美国则高达6万美元人，约为我国的两倍，而日本则为99215美元人，是我国的3倍多(12)日本经济产业省：《日本制造业白皮书2018年版》.https:www.meti.go.jpreportwhitepapermono2018honbun_pdfindex.html.。从人均工业增加值看，2017年，我国人均工业增加值为3243美元，而美国、欧盟、日本和韩国则分别高达10862美元、9616美元、10127美元和10694美元，与美国相比，我国仅为其13。从制造业附加值率看，中国制造质量水平偏低、关键核心技术短板突出和低水平恶性竞争等问题的存在，以及主要发达国家在高附加领域对我国封锁和遏制，由此导致劳动生产率和人均工业增加值较低，制造附加值水平也相应较低。如果我国不能打破现有全球产业链分工体系，则存在被全球价值链分工体系中低端“锁定”的风险。

三是龙头企业和品牌数量偏少。拥有世界500强企业数是衡量一国企业实力的重要指标(13)芮明杰：《构建现代产业体系的战略思路、目标与路径》，《中国工业经济》2018年第9期。。根据2019年《财富》世界500强企业排名，中国(含港澳台地区)有129家企业进入世界500强行列，首次超过美国(121家)位居世界第一。但从行业分布看，中国上榜企业主要分布在能源、采矿、金属冶炼和银行保险等行业，在高端制造业方面和美国差距较大。在食品饮料和生命健康领域，中国仅2家制药企业上榜，美国共拥有19家。在信息技术领域，中国有12家企业上榜，美国有15家，且中国信息技术企业主要侧重互联网服务和零售(BATJ)，在计算机软件和信息技术服务业无一家企业上榜，而美国有微软、甲骨文和IBM共3家企业上榜。在进入前100名的信息技术企业中，中国仅华为和中国移动2家，而美国有8家，中国高端制造业仍有很大发展空间。

(二)成本上升较快，比较优势出现衰减

近年来，我国制造业成本上升较快，快速进入高成本时代，与美国等发达国家差距不断缩小，造成企业盈利困难，比较优势下降。

一是我国制造业劳动力成本优势在减弱。从制造业劳动者工资看，我国制造劳动力成本仍显著低于美国，但由于我国制造业用工成本快速上升，我国制造业与美国制造业的成本差距正在缩小。从制造业劳动者工资看，2018年我国制造业城镇单位就业人员平均年工资为72088元，折算成小时人工成本约为4～5美元，约为美国的18，从绝对值看我国制造业用工成本仍具有较为明显的优势。但从增速看，我国制造业城镇单位就业人员平均年工资从2005年的15748元增长到2018年的72088元，增长了4.6倍，年均增长率约12.5%，而同期美国制造业城镇单位就业人员平均年工资年均增幅仅为3%左右，我国制造业增速明显高于美国。从劳动生产率看，2004—2018年我国制造业全员劳动生产率年均增速接近10%，约为美国同期年均增速的两倍，表明我国制造业劳动生产率提高较快。但从劳动生产率与工资增速的相对比较看，我国劳动生产率增速低于制造业工资增速，而美国制造业劳动生产率增速高于工资增速，表明我国制造业劳动力成本相对优势正在减弱(14)盛朝迅：《振兴实体经济的战略重点》，《中国发展观察》2017年第18期。。

二是我国制造业税费成本高于美国。仅从所得税率看，我国为15%至25%，美国为35%，美国高于我国。但我国制造业企业还有16%的增值税(15)国务院规定，自2018年5月1日起，将制造业等行业增值税税率从17%降至16%。，而美国没有。美国为促进制造业回归，采取了暂时取消或削减制造业原材料进口关税政策，并对回流企业给予税收抵扣和工资税减免，与我国相比，具有明显的税收优势。此外，我国企业承担的养老保险缴费率等高于美国，目前我国城镇职工基本养老保险单位缴费比例为16%，而美国企业承担的养老保险缴费率只有6.2%，中国企业实际缴费率是美国的2倍多。我国企业还要承担12%的住房公积金缴纳额，而美国企业没有此项支出。

三是我国制造业融资成本虽有所下降，但仍高于美国。从贷款基准利率看，自2015年12月中国人民银行下调金融机构人民币贷款和存款基准利率以来，我国一年期贷款基准利率一直为4.35%，明显高于美国。综合考虑金融机构手续费等因素，从企业实际获得借款成本看，在国家降成本等政策推动下，2019年我国企业融资成本约为5.3%，美国同期约为3%，我国是美国的1.7倍左右。

四是我国物流成本高于美国。近年来我国物流成本下降明显，特别是我国社会物流总费用与国内生产总值的比率从本世纪初的18%左右下降至2018年的14.8%，物流成本下降比较明显，但仍约为美国的2倍左右。从能源成本看，由于页岩气革命，美国从天然气进口国变成天然气出口国，天然气成本大幅降低，而我国天然气高度依赖进口，北方地区“煤改气”又扩大了供需缺口，造成天然气价格持续居于高位，导致我国天然气成本明显高于美国。目前，美国天然气价格每立方米约0.7元人民币，我国约2.2元人民币，是美国的3倍多。

总体上看，我国除劳动力以外其他成本均高于美国，随着主导产业由劳动密集型向资本、技术密集型转变，机器换人步伐的加快和我国劳动力成本的较快上涨，我国劳动力比较优势逐步减弱，成本高企成为阻碍我国制造业升级的重要障碍。

(三)发展所需高端要素支撑不足

党的十九大报告提出，要加快建设实体经济、科技创新、现代金融和人力资源协同发展的产业体系。表明国家对于制造业发展支撑要素及其协同发展高度重视。事实上，科技创新、现代金融、人力资源等都是支撑制造业发展的关键要素，但目前我国在这些高端要素的培育方面还存在不少短板和瓶颈，科技、金融、人力资源等要素之间协同机制不畅，对制造业发展支撑不足(16)盛朝迅：《构建现代产业体系的思路与方略》，《宏观经济管理》2019年第1期。。主要表现为：

一是科技创新瓶颈凸显。经过多年的发展，我国创新投入和产出水平大幅提升。但研发投入中，应用与开发研究占比过高，基础研究占比偏低，多年来一直维持在5%左右，导致我国科技研发基础能力不强、“卡脖子”技术偏多，核心技术受制于人的矛盾非常突出。从研发投入看，2019年中国研究与试验发展(R&D)经费支出首次突破2万亿大关，达到21737亿元，研发支出占GDP的比重达到2.19%，超过欧盟15国平均水平(2.17%)，接近OECD国家平均水平(2.40%)，但与美国(2.83%)、日本(3.26%)等世界科技强国相比仍有较大差距。从R&D支出的投向结构来看，我国目前的R&D活动主要侧重于试验发展阶段，2018年基础研究占比仅为5.5%，而美国、日本则分别高达17%和14%，特别是美国在基础研究和应用研究领域相对投入更多资源，合计占比达到36%，美国联邦政府(包括能源部、NASA等)的研究资助基本以基础研究与应用研究为主，这种研发支出结构差异也导致我国真正原创性的科技成果少。从人均研发经费看，我国人均研发经费虽然近年来有很大幅度提高，2018年我国人均研发支出为397美元，但相较发达国家仍有很大差距。例如，以购买力平价计算，2018年美国人均研发支出为1776美元，是我国的4.5倍，德国、韩国、日本等创新型国家和美国人均研发支出水平相当，我国与这些发达国家的人均研发投入差距巨大(17)王耀辉：《扩大科技领域对外开放时不我待》，《北京青年报》2018年7月22日，第A02版。。从研发人员密度看，我国每万名劳动者拥有研发人员数量为54名，而美国、德国为160名万人，韩国则高达181名万人，是我国3倍多(18)盛朝迅、黄汉权：《构建支撑供给侧结构性改革的创新体系研究》，《中国软科学》2017年第5期。。

从行业层面来看，在制造业领域，我国同美国和日本两大研发强国之间仍存在较大的追赶空间。2018年我国制造业研发投入强度约为1.16%，而同期美国和日本均已超过了4%，我国仅是美日两国的四分之一左右。在医药、电子和装备制造三大高研发行业中，我国企业研发投入强度也明显低于美国。2018年美国生物医药和电子信息行业研发强度均已超过10%，而我国则2%都不到，差距非常明显。另外，三方同族专利(Triadic Patent Families)仍主要集中在美国、日本、欧盟，三家合计占全球比重达到79.9%，而我国三方同族专利占全球比重仅为7.62%(详见表2)，虽然近几年上升势头较快，但仍与我国专利数量世界第一的地位和产业发展体量极不相称，难以支撑制造业高质量发展的要求。

(表2) 我国主要研发指标与发达国家比较(2018年)

资料来源：OECD数据库，Main Science and Technology Indicators(2019)。

二是金融体系支撑能力不足。美国拥有发达的金融和货币强权，金融要素丰富，是全球金融秩序的主导者和金融规则的制定者，也是世界上最重要的金融中心。此外，美国金融业与制造业，特别是与高技术产业发展关系密切，硅谷层出不穷的创新型企业如苹果、微软、甲骨文、思科、谷歌、facebook均只用几年时间就发展成了世界级领军企业，其中很多都是由于金融的支持特别是天使投资机构的帮助才得以快速成长。而我国目前现代金融还很不发达，金融体系中间接融资比重过高，直接融资比例偏低，金融垄断和资金空转等问题突出，金融服务实体经济和制造业创新发展能力还有很大提升空间。根据中国人民银行数据，截至2019年底，我国社会融资规模存量为251.31万亿元，其中包括企业债券和非金融企业境内股票在内的直接融资规模仅为30.83万亿元，占全社会融资规模的比重为12.3%，而包括各种贷款在内的间接融资占全社会融资规模比重高达87.7%。从这一点来比较，我国制造业发展的金融支撑能力明显不足，与美国的差距巨大(19)张杰：《我国金融体制改革的演进轨迹与取向观察》，《改革》2018年第5期。。此外，金融发展与制造业发展需求脱节严重，直接金融和间接融资比例不协调，服务中小微企业、科技创新等发展的现代金融培育不足，金融体系效率低下等因素，也制约了制造业的发展。从支持新经济和创新创业企业发展的风险投资情况看，目前我国风险投资发展还很不充分，特别是国有控股的风险投资公司都有保值增值的考核要求，大多数风险投资都投向中后期成长阶段企业，投向早中期的比例偏低，被称为“保险投资”，而非“风险投资”。

三是人力资源存在结构性供需矛盾。我国人才总量丰富，但人才结构尚不合理，主要矛盾是高端人才和专业技能人才缺乏，从事先进制造、战略性新兴产业发展的人才缺口较大，而一般性人才数量偏多，造成供给与需求的不匹配，供需结构性矛盾突出。根据科技部发布的《中国科技人才报告》，我国自2013年起成为世界第一科技人力资源大国，截至2019年底已拥有1亿多受过高等教育和掌握专业技能的人才资源，但年新增劳动力中研究生学历以上人才占比较低，欧美国家大学毕业生中每10人就有1名博士毕业生，而我国每50名大学毕业生中才有1名博士毕业生。专业技能人才缺乏的问题也比较突出，近年来中等职业学校招生数和在校生数出现“断崖式”滑坡现象，技能型劳动者仅占就业人员的19%(20)郭静：《中等职业教育的发展走向——基于新中国成立以来中等职业教育发展轨迹的归因分析》，《中国职业技术教育》2016年第34期。。此外，人力资源可以分为劳动力和人力资本两部分，从这个角度看，我国劳动力资源丰裕而人力资本发育不足，劳动力主要依靠数量扩张驱动实体经济发展，而人力资本则通过效率提升促进经济增长。三是人力资源错配问题突出，学非所用、用非所学现象比较普遍。无论是从高层次人才专业结构，还是从所学专业与从事工作的匹配度看，我国人力资本过于投向金融和虚拟经济领域，从事制造业比重偏低，一些理工科毕业生毕业后纷纷进入金融机构工作，个体的“理性选择”却引发了集体的“合成谬误”，造成社会资源的浪费和错配，导致我国人力资本配置不合理，难以支撑实体经济的创新发展。

(四)发展环境亟需改善

目前，我国制造业发展环境的短板比较突出，在营商环境、体制机制、政策导向和外部环境等方面有很大改善空间。

一是营商环境有待进一步优化。根据世界银行最新发布的《2020年营商环境报告》，中国总体排名位列全球第31名，比2018年上升47位。从数据上看，虽为历史最好排名，但与美国排名第6的水平相比仍有很大差距。此外，该报告在中国选取的样本地区为北京和上海(两者权重各占45%和55%)，只能代表中国营商环境的较高水平，不能代表中国营商环境的平均水平。我国中西部广阔地区的营商环境与样本地区相比，还有很大差距。另外，根据美国布鲁金斯学会发布的《全球制造业记分卡：美国与18国比较研究》，在19个样本国家中，我国制造业营商环境排名垫底(21)美国布鲁金斯学会：《全球制造业记分卡：美国与18国比较研究》，https：www.xianjichina.comspecialdetail_345039.html。。

二是资源配置难以充分市场化。当前，我国制造业发展受体制机制制约问题突出，特别是要素市场改革和国有企业改革不彻底，导致市场要素体系不健全、竞争不充分，使得市场在要素配置中的决定作用难以有效发挥(22)卢彪：《科技创新与体制机制创新“双轮驱动”下的制度供给》，《扬州大学学报》(人文社会科学版)2017年第6期。。金融市场垄断以及金融市场改革滞后，导致民营银行进入难、数量少、竞争不充分，金融服务效率较低，社会融资成本偏高。我国现行税收制度中，税收总额的70%～90%是向企业征收的，导致企业税负与宏观税负高度近似，税负成本偏高。电价和天然气价格形成机制改革滞后，导致企业用能成本偏高。运输管理体制落后导致铁路、公路、水路联合运输程度较低，各种运输环节间衔接和联动不够，效率低下。教育、医疗、卫生等领域改革滞后，导致市场竞争不充分，有效供给不足，公共服务成本过高。

三是国际竞争日趋激烈。一方面，美国、德国、英国等主要发达国家实施“再工业化战略”，旗帜鲜明地提出推进“制造业回流”。如美国从奥巴马政府开始就不遗余力地推进“制造业回流”，通过鼓励研究和创新、培养多方面高科技人才、吸引高技能人才移民、发动清洁能源革命、减税、促进出口等措施，鼓励和引导部分海外制造业回迁美国本土发展(23)崔日明、张婷玉：《美国“再工业化”战略与中国制造业转型研究》，《经济社会体制比较》2013年第6期。。另一方面，越南、泰国、印度尼西亚等新兴经济体加快制造业发展步伐，通过大量的补贴和税收优惠，吸引了大量制造业企业落户。如越南通过“革新开放”吸引了大量制造业企业落户，已经成为全球重要的纺织服装、运动鞋和智能手机生产基地。此外，受新冠肺炎疫情等因素影响，我国制造业发展的外部需求明显减弱，外部订单转移现象明显，订单转移带来供应链重组，造成部分劳动密集型企业、加工组装环节和贸易型企业出现外迁现象。

四、当前我国制造业发展困难的原因

造成我国制造业发展困难的原因是多方面的，既有内因，也有外因，既有短期因素，也有长期因素。从中美制造业比较的视角看，我们认为，我国制造业发展困难的主要原因是内生发展动力不足、收入下降和成本上升“两头挤压”、虚拟经济和垄断环节“两头挤压”、发达国家和新兴经济体“两头挤压”。

一是内生发展动力不足。主要表现在自主创新能力不强、机制不活、信心不足、品牌缺失、缺乏工匠精神等方面。由于对知识产权保护不够，很多实体企业根本不愿意进行原创性研发，而是依靠模仿维持生存；人才短缺、研发投入少，核心技术和高端装备受制于人；企业经营管理模式等方面的创新有待提高，普遍缺乏新技术、新产业、新业态与新商业模式的推动。特别是我国制造业中传统比重较大，技术创新能力较为薄弱，基础和共性关键核心技术“卡脖子”瓶颈制约突出，导致我国产业发展对外资技术和关键核心零部件依赖严重，多数制造企业“重生产制造、轻产品设计”、“重价格竞争、轻品牌建设”、“贴标国际品牌、出口低端品牌”的市场形象和低水平恶性竞争的市场格局始终没有根本改观。

二是面临收入下降和成本上升的“两头挤压”。近年来我国制造业PPI价格大幅下降，企业主营业务收入下滑。2018年，我国规模以上工业企业主营业务收入102.2万亿元，比2016年的115.9万亿元的峰值低了13.7万亿元，连续两年下降，累计降幅超过11.8%。同时，随着工业化迅速推进，支撑我国实体经济30多年快速发展的劳动力、土地、能源和资源等传统要素供求关系发生变化，支撑制造业快速增长的传统优势逐步丧失，要素价格持续上升，特别是最近十年我国制造业劳动力成本年均增长超过10%，目前已达到东南亚国家的2～3倍，制造业综合生产成本持续上升，比较优势开始弱化。

三是面临虚拟经济和垄断性环节的“两头挤压”。金融、房地产及其他虚拟经济领域的快速膨胀和过度的投机行为，吸引了大量的资金，导致实体经济融资难、融资贵等问题突出，一些企业面临资金断裂的风险。特别是进入工业化后期，各行业市场饱和、竞争激烈，产能过剩，产业利润回报率降低，大量过剩资本进入虚拟经济领域，从而刺激了虚拟经济加速增长。同时，在经济处于下行期，制造业发展还面临流通等垄断性环节的挤压。

四是面临发达国家和新兴国家的“两头挤压”。即发达国家大力推进以科技创新为核心的再工业化和制造业回流与一些新兴发展中国家积极吸引制造业转移对我国形成“两头挤压”。特别是，自2008年国际金融危机之后，欧美等发达国家的“再工业化”战略与东南亚国家等新兴经济体工业化进程加快使得国际引资日趋激烈，各国竞相减税以促进制造业发展战略可能会引致国际资金流向与全球制造业发展的重新洗牌。美国、英国近年来FDI净流入迅速增加，而我国外资净流入自2014年开始已经呈现下降态势。近年来，受成本上升、资源环境约束加大、中美经贸摩擦升级等多种因素叠加影响，我国制造业出现加速外迁现象，部分行业甚至发生供应链集群式外迁，我国东南沿海等地的纺织服装、橡胶、电子信息等“两头在外”的劳动密集型产业外迁态势明显。

除此以外，我国制造业发展环境也有待改善，特别是在体制机制方面还面临一些束缚，政府职能转变滞后、市场体系不健全、诸多行业领域存在准入壁垒等，导致制造业发展受限。

五、思考与建议

针对我国制造业升级过程中面临的主要问题，建议在认真分析国情的基础上，学习借鉴发达国家的先进做法，瞄准痛点，打通制约制造业发展的堵点，采取切实有效措施，改善制造业发展环境，增强制造业综合竞争能力。

(一)深化改革，切实降低制造业成本负担

深入推进供给侧结构性改革，认真贯彻中央提出的“巩固、增强、提升、畅通”八字方针，切实降低制造业成本负担。

一是深化要素市场改革。前文分析表明，要素配置的扭曲和失衡是造成制造业发展不协调和竞争力不足的重要原因。而要素配置失衡的根本原因在于体制机制改革不到位，要素价格不能完全适应市场，行政配置资源色彩浓厚。为此，深入推进要素市场改革，逐步形成市场主导的要素价格形成机制。改革资本要素定价机制，逐步放开银行存贷款利率，放宽金融业准入限制，让更多的社会资本参与竞争，切实降低制造业融资成本。建立科学的土地使用权价格评估制度，公平、公正地核定不同时期的土地市场价格，促进要素优化配置。改革能矿要素定价机制，放开垄断领域中具有竞争性生产要素的价格，加快直购电、天然气直供等方面的改革，切实降低企业能源成本(24)费洪平等：《实体经济发展困境解析及对策》，《经济日报》2017年2月27日，第11版。。

二是切实降低主流税率。与美国相比，我国制造业税费水平偏高。目前，我国制造业企业实际税费负担接近40%的水平，比美国制造业企业平均税负水平高15个百分点左右。美国还通过大幅降低“回流”企业税负，对于跨国企业回国统一只征收10%的税率，以此来促进制造业回流。为应对全球制造业领域的激烈竞争，降税减负是核心。建议大幅降低企业所得税和增值税率，确保制造业税负水平不高于主要竞争对手，使得我国制造业企业税负水平在全球范围内具有较强竞争力。

三是放宽重点领域的不合理管制。大数据、云计算、人工智能、5G、物联网、现代金融、医疗健康等很多新兴领域的市场需求旺盛，但由于传统管理方式束缚，制约了新动能的成长。为此，应加快放松这些领域的进入管制，吸引更多的社会资本加大研发投入和新产品开发，拓展新模式新业态。深化中央和地方财政收支改革，降低地方经济增长对房地产的过度依赖，抑制房地产价格的暴涨，真正实现“房子是用来住的，不是用来炒的”(25)习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第47页。。

(二)明确重点，实施“深度工业化”战略

我们应该看到，以先进制造业为主体的工业在我国经济社会发展和参与国际竞争中具有无可比拟的重要地位。必须消除传统理论和思想的误区，重新审视工业化的重要性，实施“深度工业化”战略。其主要路径是：在制造业占GDP比重保持基本稳定的前提下，通过大力发展先进制造业和战略性新兴产业，提升技术含量，培育领军企业，促进工业化和信息化深度融合、先进制造业和现代服务业深度融合，大幅提高制造业劳动生产率，实现制造业“内涵式”发展，并努力在全球制造业分工体系中占据重要的控制地位。

一是明确发展目标。目前，我国在全球制造业分工体系中仍属于第三梯队，未来十年我国产业发展的目标仍应定位于中高端，主要任务是向第二梯队进军，而不是与第一梯队国家正面竞争。到2030年，制造业占GDP比重稳定在30%左右，先进制造业和战略性新兴产业占制造业比重超过50%，工业化和信息化、先进制造业和现代服务业融合程度加深，制造业劳动生产率达到发达国家23左右水平。

二是明确发展重点。要突出传统优势产业升级和新兴产业发展相结合。既要守住世界第一制造大国和200多个产业全球冠军的头衔，面向国内经济结构战略性升级和打造大众创业万众创新、传统产业升级“双引擎”、迈向“双中高”(经济长期保持中高速增长，迈向中高端水平)的现实需求，积极应用先进技术改造提升传统产业，加快发展新型制造和服务型制造新模式，提高产业发展质量和水平；也要面向新一轮科技革命的战略需求和发展方向，努力推动数字经济、智能经济、生物经济、绿色经济、创意经济、海洋经济、平台经济、总部经济等重点领域技术突破发展，力争在新一轮科技革命和产业变革中占领制高点。

三是明确战略举措。要重点通过供给侧结构性改革，加快推进工业经济的“去、补、提”，有序淘汰低端落后产能，大力发展战略性新兴产业，提升先进制造自主创新能力。要着力构建协同发展的产业体系，培育一批具有全球影响力的领军企业，加快优质要素培育，促进核心技术和关键环节的提升，提高产业链本地化配套合作水平，打造若干世界级产业集群，提高产业全球话语权、定价权和产品国内增值率。要促进先进制造业和现代服务业深度融合发展，加快培育制造服务融合新业态新模式，打造一批制造业和服务业融合的平台载体。

四是对东中西部地区分类施策。东部地区应加快实施创新驱动发展战略，充分发挥国家级新区、国家自主创新示范区、国家高新区等高端要素集聚平台作用，通过创新提升制造业产品质量和国际竞争力，打造一批具有全球影响力和国际竞争力的世界级先进制造业集群，筑牢中国建设制造强国的根基。中西部地区应开启“新工业基地建设”行动计划，建议选择发展基础较好、交通条件便利、环境承载力较高的中等城市积极打造一批先进制造业基地，并在资金、技术、土地供应、税收等方面加大支持力度，形成要素成本相对低廉的洼地，积极承接国内外产业转移，着力推动以创新驱动、智慧高效、绿色低碳为主题的新型工业化，逐步形成一批新的制造业集聚中心。强化东部-中西部“雁阵”建设，支持中西部精准承接东部产业转移，加大土地、资金、技术、人才、环境容量等政策倾斜，打造制造业成本洼地，培育一批新兴的制造业基地，构建“东部设计(品牌)-中西部生产”国内雁阵模式。

(三)瞄准痛点，加大产业政策扶持力度

目前，全球化和创新进程不断加快，国家干预却在日益增加，放弃多边协定的趋势也日益显现。面对日益激烈的全球竞争，必须在坚持市场原则的基石上，更加重视产业政策的灵活适当应用。

一是实施国家重点产业技术提升计划。加快实施国家重大技术选择和技术预见工作，进一步明确国家重点支持产业技术方向，创新国家重大技术发展项目组织实施机制和模式，坚持增量带动存量，通过新成立一批国家产业创新中心、先进制造业创新综合体等方式，明确由龙头企业牵头组织，集中科研院所和高效、产业链上下游及有关中介机构力量予以攻克。

二是实施国家工业冠军建设计划。我们可以借鉴“德国工业战略2030”的主要做法，把重点企业发展作为政府政策支持的主要着力点，通过支持技术研发、促进产学研合作、拓展市场应用等措施，把重点企业发展作为政府政策支持的着力点，在人工智能、航空航天、量子技术、生命科技等引领未来发展的关键领域培育一批世界级领军企业。

三是实施重点科技成果转化工程。围绕制约科技成果转化的“质量关”、“渠道关”、“激励关”等难点痛点问题，着力夯实基础研究龙头地位，瞄准世界科技前沿，构建开放、协同、高效的科技研发平台，加大源头创新供给，争取出一批高质量科研成果。加快建设一批集知识产权行政执法、司法保护、仲裁调解和市场运营于一体的“一站式”保护运营服务平台，吸引国内外优秀知识产权机构入驻，促进知识产权保护链、运营链、转化链、协同链和支撑链“五链联动”，畅通成果转化渠道。完善科研管理、科技评价奖励、薪酬激励等制度，为科研主体简繁除苛、松绑放权，激发科技人员创新创造活力。

(四)优化环境，夯实制造业发展的中国优势

推动制造业轻型升级需要优化发展环境，营造宽松、公平的市场竞争环境，给予企业家稳定的制度和政策预期，激发企业创新创业热情。

一是优化政府服务，推动政府转型。我国在营商环境方面做出的努力和成绩有目共睹，但全球范围内的引资竞争日趋激烈，倒逼我国在营商环境方面继续加大改革力度，特别是大幅提升中西部地区和部分产业准入等方面的营商环境改革力度，提升政府服务水平，以更优的营商环境、更便捷的服务、更简化的程序和更宽的市场准入，提升产业发展效率，加快推动形成更具吸引力的国际化、法制化、便利化营商环境。要以敬民之心，行简政之道，大力推进“互联网+政务服务”，在行政审批、投资审批、商事制度、职业资格管理和扩大高校和科研院所自主权等方面深入推进简政放权，俯下身子做制造业发展的“店小二”和“服务员”，推动制造业高质量发展。

二是加快新基础设施建设。加快5G、人工智能、数据中心、工业互联网、智慧城市、数字经济、教育、医疗等新型基础设施建设，强化深层次体制机制改革，夯实产业发展基础，为创新型产业发展和培育新的经济增长点提供软硬基础设施条件。要把“新五通一平”作为制造业发展的“新基础设施”的关键，推动互联网快速接通、大数据信息互联互通，关键共性技术的共享打通、高校企业人才培养供需沟通和符合新产业新动能发展特点的资金融通，同时，着力营造公平竞争的市场环境。

三是营造有利于制造业发展的社会氛围。大力弘扬“勇于创新、激励进取、宽容失败”的创新创业文化，营造有利于制造业创新发展的文化环境和社会氛围。激励敢于创新创业的企业家精神，推崇“专业、专注、极致、精细”的工匠精神，为制造业发展注入开放、包容、多元、创新的核心文化和灵魂，进而吸引着更多的拥有聪明才智的大脑和专注创新的耐心资本汇聚到制造业和创新领域，形成强大的发展新动能。加强产权和知识产权“两权”保护，认真落实《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》和《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》等中央文件，加大对侵犯产权和知识产权行为的惩处力度，增强企业发展的财产财富安全感。加强与民营企业家用心沟通，切实了解企业家的需求，真正做到为企业发展“搭台清障”，激发民营企业创新创业动力和投资信心，吸引企业将更多眼光、更多资源投向国内，扎根发展。

四是营造制造业发展的良好外部环境。加大改革开放，放宽外资进入领域，继续优化投资环境，建设法制化的市场营商环境，鼓励外资在华设立研发、制造和分销基地，发挥好外商投资的技术、管理、品牌等溢出效应，助推中国制造业转型升级。加强经贸合作、磋商和沟通，减少我国与发达国家在经贸合作和制造业发展领域的分歧。调整制造业发展战略导向，更加注重国内制造业升级发展和“深度工业化”，而非与制造业强国正面竞争。注重舆论引导，既要充分肯定我国制造业发展取得的巨大成绩，也要看到不足和差距，防止夸大其词的宣传。