特大城市疫情防控机制：经验、困境与重构——以武汉市新冠肺炎疫情防控为例

卿 菁

(湖北大学 政法与公共管理学院， 湖北 武汉 430062)

2019年底新冠肺炎疫情在中部特大城市武汉暴发，此后在湖北省和全国快速发展，成为新中国成立以来疫情传播速度最快、感染范围最广、防控难度最高的一次重大突发公共卫生事件，对公共卫生体系和公共治理能力提出了严峻考验。现代化的城市治理体系和治理能力既要能够应对常态化问题，同时也要能够经受得住“非常态”危机的考验。诚如中共中央政治局常务委员会在针对疫情防控工作时所强调的，“这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考”。疫情防控历程及成效是对特大城市治理能力的一次全面检验，如何注重科学化、精细化、智能化，不断探索提升城市治理的精细化水平，精心谋划城市治理新路子(1)《习近平在上海考察时强调坚定改革开放再出发信心和决心加快提升城市能级和核心竞争力》，《人民日报》2018年11月8日，第1版。，是提升特大城市公共安全治理能力，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

一、特大城市的公共危机与疫情防控

改革开放40多年来，中国的城镇化率已突破60%，超过5亿人口从农村迁入城市。人口向特大城市聚集，极大地推动了经济社会发展，但伴随着城市规模扩大和人口急剧增长，新产业、新业态、新领域大量涌现，城市运行系统膨胀，安全风险抬升，特大城市治理难度也快速提高，不断面临新挑战。城市公共安全为城市政治、经济、社会秩序提供保障，现代城市隐藏着各种风险和不安全、不确定因素构成的危机，这促使20世纪90年代起诸多发达国家开始重视城市安全，纷纷提倡构建城市安全战略，内容涉及公共卫生、自然灾害、犯罪管理等。关于危机，学界普遍认可荷兰学者罗森塔尔于1989年的界定：“危机是对一个社会系统的基本价值和行为架构产生严重威胁，并且在时间性和不确定性很强的情况下必须对其作出关键性决策的事件”(2)Rosenthal Uriel，Charles Michael T，Coping With Crisis：the Management of Disasters，Riots and Terrorism，Springfield：Charles C. Thomas，1989，p.122.。公共危机通常是指超出了政府和社会常态管理能力，需要采取特殊措施加以应对的危机(3)张成福：《构建全面整合的公共危机管理模式》，《中国减灾》2005年第4期。。现代城市是多种要素高度集中的复杂社会系统，城市安全面临诸多不确定性，城市安全管理应当在公共危机出现之时寻求适应与转变(4)高恩新：《防御性、脆弱性与韧性：城市安全管理的三重变奏》，《中国行政管理》2016年第11期。。

城市公共安全为城市发展提供动力和保障。2018年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进城市安全发展的意见》，为强化城市运行安全保障，有效防范事故发生，从源头治理、应急防控、安全监管、安全保障等方面，提出了城市安全发展全流程的制度性措施(5)中共中央办公厅、国务院办公厅：《关于推进城市安全发展的意见》，《人民日报》2018年1月8日，第1版。。综观我国城市公共安全治理，目前仍处于实践探索阶段，虽取得了一定成绩，但仍然存在一些亟待解决的问题：重风险处置，轻常态防范；重各自为政，轻联动整合；重政府主导，轻社会参与；重外松内紧，轻公共沟通。这些有关治理体系和治理能力的问题正是当前城市公共安全治理的困境所在，也为未来城市治理能力提升指明了方向。

疫情是发病率或者死亡率高的传染疫病突然发生，迅速传播，并对公众身体健康与生命安全造成危害的社会公共危机。一旦疫情发生在超大城市和特大城市，疫情防控、风险应对就尤为复杂、困难。2019年12月以来，湖北省武汉市陆续发现病毒性肺炎病例，均诊断为病毒性肺炎肺部感染。2020年2月8日，国务院联防联控机制发布会上将新型冠状病毒感染的肺炎统称为“新型冠状病毒肺炎”，简称“新冠肺炎”(Novel Coronavirus Pneumonia)。2月11日，世界卫生组织将新型冠状病毒感染的肺炎命名为“COVID-19”。截至目前，新冠肺炎已在全球除南极洲以外的六大洲，超200个国家和地区暴发，世界卫生组织于2020年3月11日正式确认其为“全球性大流行病”(pandemic)。

疫情发生在特大城市，往往波及面广、扩散快、防控难度大，究其原因，主要在于以下几方面。首先是城市人口规模大和流动人口多。武汉市常住人口约有1500万，其中逾500万流动人口，且武汉是国内连接东西、贯通南北的重要交通枢纽，高速、高铁、航空运输高度发达，便捷的交通助长了人口大规模流动而带来的疫情扩散风险。作为中部特大城市，武汉不得不面对人口规模庞大和人口快速流动的疫情防控双重压力给城市安全治理带来的巨大挑战。其次，特大城市体量庞大，疫情发生时还面临着医疗资源供给和各种生活物资保障短缺等诸多问题。在新冠肺炎疫情全球暴发后，曾经出现在武汉的医疗资源挤兑、防护用品缺乏等衍生问题，再现于纽约、罗马等城市，甚至程度更为严重。第三，疫情发展和危害具有高度的不确定性和难以预测性，特大城市一般是一定地域的经济、社会、文化辐射中心，呈现出高度的动态开放性，各子系统之间的依存度较高，使得突发事件具有复杂的关联效应和快速的扩散效应，所有的风险预案都要建立在更多不确定性基础上，防控难度更大。

此次新冠肺炎疫情对包括公共危机管理、卫生防疫工作、医疗资源供给、生活物资保障，以及政策执行、信息公开、应急处置、社区管理等诸多领域的城市治理提出了严峻挑战，尤其引发学界对“非常态”下政府治理能力的思考。目前，学界已有一些学术眼光敏锐、高度关注现实的学者展开了研究探讨。

从政府治理角度看，席酉民、李维安等学者提出健全重大公共卫生事件应急管理顶层设计，赋能各级决策者、社会和市场力量以提升快速反应能力，构建以“效能政府”为核心主体的突发疫情治理体系(6)《17位管理学家谈“突发疫情下的政府治理”》，2020年2月6日，http:finance.sina.com.cnchina2020-02-06doc-iimxyqvz 0646358.shtml，2020年3月15日。；祝哲等提出疫情防控中政府角色包括风险沟通者、应急主导者、资源协调者和创新促进者，政府角色在疫情应急响应中面临巨大挑战，需要积极适应环境变化(7)祝哲、彭宗超：《突发公共卫生事件中的政府角色厘定：挑战和对策》，《东南学术》2020年第2期。；肖文涛等认为公共价值与应对重大危机事件密切相关，疫情防控机制在“非常态”环境中难以有效创造和维护公共价值(8)肖文涛、曹冬英：《公共价值管理视阈下重大危机事件的应对之策——兼论新冠肺炎疫情防控》，《东南学术》2020年第2期。。从社会治理角度看，卞克文提出从价值观、全局观、发展观三个维度理解中国特色社会治理的优势，并把这一制度优势最大限度地转化为治理效能(9)官锡强：《发挥社会治理优势确保疫情防控落到实处》，《当代广西》2020年第4期。；王国斌等认为社会动员策略应以政府为主导，最大限度地进行社会动员、调动社会资源是应对危机的重中之重(10)王国斌、蒋飘逸：《国家治理现代化背景下公共危机中社会动员策略研究——以新型冠状病毒肺炎的实际发展为例》，《中共石家庄市委党校学报》2020年第3期。。从应急管理角度看，童星提出应急管理体制应区分为常态化和非常态化两种状态，应急运行机制重在理顺政府内部关系，应急舆情管理必须由管控型转为共治型，应急资源管理要强化政府、市场与社会三方的合作(11)童星：《兼具常态与非常态的应急管理》，《广州大学学报》(社会科学版)2020年第2期。；高小平认为深化“放管服”改革是提升应急管理能力的关键路径，把制度优势转化为应急管理效能，把公共管理理性转化为应急管理能力，把舆情管理转化为应急管理势能(12)高小平：《中国应急管理制度创新的方向、路径及其保障》，《广州大学学报》(社会科学版)2020年第2期。。

学界对疫情防控中呈现的公共危机应对、政府治理理念、社会治理方式等方面的探讨，对于完善疫情防控机制，提升政府危机治理能力具有重要的借鉴意义。基于这些研究，笔者拟从城市治理的角度，梳理武汉市新冠肺炎疫情防控机制演进过程，总结武汉市新冠肺炎疫情防控中的治理经验与困境，并围绕未来特大城市治理中的公共安全应对和风险管控提出建立“常态+应急”动态融合发展的长效机制思路。对转型期的中国特大城市来说，以疫情为问题之源、改进之机，总结经验反思教训，完善疫情防控机制，加强突发事件应对和构筑系统的应急管理机制，进一步提升城市抵御风险的能力，保障城市公共安全，对推动经济社会平稳、健康、高质量发展具有重要意义。

二、武汉市新冠肺炎疫情防控机制的演进过程

目前，新冠肺炎在全世界呈快速蔓延态势，疾控专家至今无法对疫情防控的走向给予准确判断。这次席卷全球的疫情“给人民生命安全和身体健康带来巨大威胁，给全球公共卫生安全带来巨大挑战”，是一场人类与重大传染性疾病的斗争(13)习近平：《携手抗疫，共克时艰——在二十国集团领导人特别峰会上的发言》，《人民日报》2020年3月27日，第2版。。关于危机生命周期，美国学者古斯(Guth)提出了“危机征兆期”(Precrisis)、“危机发展期”(Crisis)、“危机痊愈期”(Postcrisis)三阶段的划分(14)David W.Guth，“Organization Crisis Experience and Public Relation Roles”，Public Relation Review，Vol.19,No.2，1995.：危机征兆期是危机信号出现，潜藏危机因素发展的阶段；危机发展期是突破预警防线，引起危机的暴发和扩散，并进行危机应急处理的阶段；危机痊愈期是危机控制、逐步痊愈的阶段。

从危机管理和应对的角度看，危机管理的阶段界定或演进过程就是政府危机管理行为渗透进危机生命周期中，这为从整体上动态分析公共危机管理提供了思路。笔者依据疫情发生发展的过程特征，结合政府疫情防控的阶段性特点，将截至目前武汉市新冠肺炎疫情防控工作划分为三个阶段：一是疫情防控初始阶段(2019年12月初至2020年1月22日)，此时疫情危机初现，出现少数病例，不同渠道出现了危机预警信号，武汉地区对相关病例进行通报，采取医疗措施，尚未开展严格的疫情防控工作。二是疫情防控升级阶段(2020年1月23日至2020年2月12日)，确诊病例大幅上升，疫情危机开始暴发和扩散，武汉关闭离汉通道，疫情防控全面升级，全面建立群防群控网络，医疗资源一度出现挤兑，“火神山”、“雷神山”医院与各“方舱医院”相继交付启用，各省和军队救援队驰援武汉，扩充武汉医疗收治能力。三是疫情防控控制阶段(2020年2月13日至今)，实施严格的社区隔离和疑似感染者的全面筛查、定点隔离政策，对新冠肺炎患者实现“应收尽收、应治尽治”，新增确诊人数实现清零，建立常态化疫情防控体系，对关键环节和风险点继续做好防控工作，疫情得到有效控制。

(一)疫情防控初始阶段

2019年12月初，武汉陆续发现不明原因病毒性肺炎患者，检测结果显示不属于任何一种科学已知病毒，至12月底，发现多名不明原因肺炎感染患者，12月29日湖北省、武汉市卫健委组织开展流行病学调查，至2020年1月22日，湖北省启动突发公共事件二级应急响应。

在疫情防控初始，从发现病患，到国务院确认为法定传染病，再到启动突发公共卫生事件应急响应，疫情发展迅速，全省累计确诊人数达444人(15)胡蔓、龙华：《全省确诊新型冠状病毒感染的肺炎444列》，《湖北日报》2020年1月23日，第4版。。由于是新发病毒引起的疫情，防控初期的识别难度较大，确诊能力有限。此阶段疫情防控以公开通报病例、组织专家研究评判为主(参见表1)，有三个方面特点。一是新冠肺炎疫情在初期是一个风险不断积聚、扩散和升级的过程，具有超出常规的传染性和传播速度，社会风险链已形成，但由于是新发病毒，在医学上尚未得到充分认知，无法明确相应的应对措施，武汉市采取通报确诊病例的方式及时发布疫情信息，并未采取严格的防控措施。二是疫情防控初始阶段，在“非常态”下依照常态行政程序处置，按行政层级逐级上报和传达，未及时进入应急响应机制。三是疫情监测机制反应不及时，新发病毒的科学认知具有一定困难，必须经过一个过程，加之新冠病毒的超常规特性增加了认知的难度，故在疫情防控初始阶段，由于缺乏明确的诊断，只能层层人工上报(16)《专家复盘：“不明原因肺炎”上报失灵的背后》，2020年3月11日，http：www.inewsweek.cnsociety2020-03-118791.shtml，2020年3月15日。，而没有通过网络直报进入“中国疾病预防控制信息系统”中，既有预警机制未真正奏效(17)《当事各方回应疾控论文争议，疫情响应失灵环节仍不明》，2020年1月31日，http：www.caixin.com2020-01-31101509793.html，2020年3月15日。。

(表1) 武汉市新冠肺炎疫情防控初始阶段主要举措

资料来源：武汉市、湖北省及国家卫健委官网；中国疾病预防控制中心、湖北省人民政府官网等。

(二)疫情防控升级阶段

2020年1月23日武汉市关闭离汉通道，标志着疫情防控全面升级。这一阶段武汉市确诊人数从1月23日的495人，猛增至2月12日的32994人，死亡人数从23人上升到1036人。由于防控初始阶段核酸试剂盒供应不足，检测能力受限，同时确诊标准过高，使得大量疑似病患未能得到及时确诊。随着检测能力提升和确诊标准的更加合理化，大量病患在疫情防控升级阶段得到确诊，因此一方面造成确诊人数在短期内激增，另一方面大量病人集中确诊收治，也对医疗体系带来严峻挑战。这一阶段武汉市新冠肺炎疫情防控工作坚持党的集中统一领导，严格贯彻党中央、国务院以及湖北省委、省政府对疫情防控工作的决策部署和要求，相关举措主要以党中央决策指示、会议精神、通知和武汉市疫情防控指挥部通告形式发布(参见表2)。

这一阶段新冠肺炎疫情呈暴发突然、蔓延迅速和感染率高的特点，每日新增病例人数众多，在原有定点医院的基础上，“火神山”、“雷神山”医院按照战地医院模式建设，分别于2月3日和6日启用，主要用于救治重症和危重症患者。2月3日，武汉市首批3处“方舱医院”投入使用，主要收治轻症患者，累计共有16处方舱医院在疫情防控中投入使用。同时全国各地2万多医护人员组成180多个医疗队支援湖北和武汉，这些举措极大地缓解了疫情防控升级阶段医疗资源紧张的状况，一定程度上控制了疫情恶化。但在此阶段，病患激增一度造成医疗资源挤兑，防护用品短缺，为防控工作带来极大挑战。防控升级阶段的疫情防控有几个突出问题：一是“封城”措施严格，但政策及时性不够，关闭离汉通道前已经有“传染源”扩散城外，对疫情防控造成不利影响。二是“禁行”措施得当，但市民就医和生活缺少配套措施，“禁行”政策部分走形。三是“收治”、“隔离”措施迫切，但政策落实不彻底，确诊与收治没有全覆盖，精准隔离不到位，造成患者、疑似病患、密切接触人群等高危群体游离于指定的救治和隔离体系之外，成为市内移动传染源。

(三)疫情防控控制阶段

党中央的集中统一领导、国务院联防联控机制的运行，“封城”、“禁行”、“封闭式管理”、“隔离”等刚性防控措施的实施，全国人民特别是各省市、军队医护人员的巨大支援及湖北武汉人民的坚守支持，武汉疫情防控成效日益显现。正如习近平总书记在2020年2月12日中共中央政治局常委会会议上提出的“疫情形势出现积极变化，防控工作取得积极成效”(18)《中共中央政治局常务委员会召开会议分析新冠肺炎疫情形势研究加强防控工作》，2020年2月13日，http：cpc.people.com.cnn120200213c64094-31584316.html，2020年3月15日。，标志疫情防控进入控制阶段。

(表2) 武汉市新冠肺炎疫情防控升级阶段主要政策效应分析

资料来源：人民网、武汉市人民政府官网。

2月13日，武汉市新冠肺炎确诊人数达39551人，日新增确诊数2997人，截至3月中旬，日新增病例、疑似已经归零，疫情防控取得阶段性成果。在控制阶段，新冠肺炎新增确诊人数显著下降，表明防控措施逐步显示成效，疫情得到有效控制(参见表3)。主要体现在：一是疫情控制取得阶段性成效。从新冠肺炎在境外的暴发及对多国医疗体系的重大挑战来看，新冠肺炎疫情的防控难度是史无前例的，武汉市超常规、最严格的“封城”、“禁行”、“隔离”、“小区封闭”、“应收尽收、应治尽治”等疫情防控措施和中国强大的社会动员力成效显著，及时控制住疫情蔓延，实现新增病例零增长。二是政策应对主动性增强。疫情防控升级阶段主要以应对医疗资源挤兑、集中收治与定点隔离、社区隔离等措施为主，处于政策被动应对；进入疫情控制阶段，防控政策转向主动控制，从公共场所疫情防控管理，到全覆盖的疫情排查制度建立，疫情防控打提前量，控制疫情传播源和切断疫情传播链，大大提升疫情防控主动性。三是政策延展空间拓展。出台滞留在汉外地人员政策，制定防止境外人员疫情输入举措，疫情防控政策从集中控制疫情扩展到关注民生、防范境外输入等方面。四是积极推进社会秩序的恢复。为有序推进复工复产和恢复常态社会秩序，制定专门方案，实现定点输送滞留在汉外地人员及滞留在外的武汉籍人员返乡，有序组织援汉医务人员分批撤离，分步骤分阶段进行复工复产，在控制疫情的同时，逐步恢复常态化社会秩序。五是推进常态化疫情防控体系建设。控制阶段整体形势向好，防控工作进入常态化，精准制定分类疫情防控指引，有效落实各项防控措施，推动建立预防为主、闭环管理的常态化防控体系。

(表3) 武汉市新冠肺炎疫情防控控制阶段主要政策效应分析

资料来源：人民网、武汉市人民政府官网。

武汉市新冠肺炎疫情防控保卫战是全国重中之重，这些阶段性成果的取得，标志着在新冠肺炎全球大流行的背景下，中国率先控制住疫情，并在抗击疫情的实践中积累了宝贵经验。我国新冠肺炎疫情防控工作充分彰显了中国的制度优势和治理能力，也得到国际社会的高度评价，世界卫生组织总干事谭德塞认为：“中方行动速度之快、规模之大，世所罕见，展现出中国速度、中国规模、中国效率，我们对此表示高度赞赏。这是中国制度的优势，有关经验值得其他国家借鉴。”(19)陈付龙：《为维护世界公共卫生安全作出巨大贡献防控疫情向世界展现负责任大国形象》，《人民日报》2020年2月21日，第9版。此次疫情是全人类面临的共同挑战，中国在做好疫情防控的同时，秉持人类命运共同体理念，倡导国际社会建立“信息共享、资源互助、政策协调”的国际联防联控机制，以应对疫情挑战。

三、武汉市新冠肺炎疫情防控机制的经验与困境

(一)武汉市新冠肺炎疫情防控机制的经验

1.强大的社会动员能力，充分展示中国特色社会主义制度优势。从防控升级至今，武汉市新冠肺炎疫情防控体现了强大的社会动员能力，依靠整体性社会动员机制和系统化的社会治理网络取得疫情防控阶段性成果。一是领导力，突发公共事件的应急反应和处理是对领导力的严峻考验，以习近平总书记为核心的党中央决策果断，先后主持召开5次中央政治局常委会议、1次中央政治局会议，专题研究疫情防控工作，明确统一领导、统一指挥、统一行动的党中央决策部署，提出疫情防控要坚持全国一盘棋的战略部署，为武汉疫情防控工作提供了根本依循和行动指引。二是组织力，组织动员全国人民集中力量开展湖北和武汉保卫战，全国19个省市对口支援湖北省16个地市，党政机关、企事业单位党员干部和职工下沉社区，医务工作者救死扶伤，人民解放军冲锋在前，志愿者队伍服务高效，千万武汉人民自我隔离，逆行者、志愿者、坚守者团结一心共同参与疫情防控，展现出举世瞩目的组织力。三是执行力，疫情防控是庞大而复杂的综合治理系统工程，涉及多环节、多部门、多层级、多主体，需要跨区域跨部门进行资源调配，执行难度极大。“火神山”和“雷神山”医院、各方舱医院、集中隔离安置点等医疗救治机构的火速建成、有序运转，展示了武汉市疫情防控中集中统一高效的执行能力。这也成为疫情防控的战略部署和政策设计落实到具体防控工作的关键之举，是有效控制疫情的行动保障。

强大的社会动员能力源于中国特色社会主义制度优势，能够在短时间之内举全国之力抗击疫情，最为重要的是坚持共产党的领导。党中央印发《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》，提出“把党的政治优势、组织优势、密切联系群众优势转化为疫情防控的强大政治优势”(20)中共中央印发《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》，2020年2月3日，http：cpc.people.com.cnn120200203c419242-31569221.html，2020年3月15日。。以习近平总书记为核心的党中央集中统一领导，是确保疫情防控高效和有效的根本，中国力量、中国速度、中国规模、中国效率根基于党的集中统一领导，也是我国最大的政治优势。同时，社会主义制度使得我们在面对重大危机时，能够在最短时间内，以举国体制集中和调配人力、物力、财力等资源去积极应对。作为单一制国家，我国具有更强的政治势能，体现在从顶层设计上制定全局性、系统性、长远性、战略性的决策部署；体现在坚持全国一盘棋，形成有效协同机制；体现在能凝聚思想和战斗力，以强有力的国家整体形态推进公共危机应对。还有以人民为中心的执政理念，“始终把人民放在心中最高的位置”(21)《习近平在第十三届全国人民代表大会第一次会议上的讲话》，《人民日报》2018年3月21日，第2版。，“始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位”(22)《要把人民群众生命安全和身体健康放在第一位坚决遏制疫情蔓延势头》，《人民日报》2020年1月21日，第1版。，这是人民至上的生动诠释，是新冠肺炎疫情防控取得阶段性成果的关键因素。

2.超常规的防控举措，最大限度抑制疫情传播。武汉是交通要道、九省通衢，疫情暴发又处于春运时期，人群流动频繁，作为千万级人口的特大城市，为有效切断病毒传播途径，精准遏制疫情蔓延势头，确保全国人民生命安全和身体健康，武汉市采取了“关闭离汉通道”、“禁行”、“公共交通停运”、“全覆盖排查”、“小区封闭”、“四类人员集中收治隔离”等一系列超常规、最严格的防控举措，体现了决策层直面疫情发展状况的勇气和坚决控制疫情蔓延的决心和信心。在疫情防控工作执行过程中，严查疫情防控工作中履职不到位、消极应付、弄虚作假等形式主义官僚主义问题，以最严作风为疫情防控提供坚强纪律保障。这些超常规防疫措施的落实，对有效减少人群流动，切断病毒传播链，控制新冠肺炎传播起到了重要作用，也对为控制疫情向全国蔓延争取时间，起到了至关重要的作用。

3.畅通的联防联控机制，彰显群防群治特色。习近平总书记指出，“基层是联防联控、群防群治的第一线，也是复工复产的第一线，是确保各项措施落实到位的关键所在”(23)习近平：《在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话》，2020年2月23日，http:www.gov.cngongbaocontent2020content_5488908.htm，2020年3月15日。。此次新冠肺炎疫情防控所建立的联防联控工作机制是多部委协调工作机制平台，涵盖疫情防控、医疗救治、科研攻关、宣传、外事、后勤保障、前方工作等工作组，保障疫情防控中横向部门之间的协调联动，同时依托基层社区作为“第一道防线”，建立市—区—街道—社区纵向不同层级之间的四级防控网络，构建起纵向贯通、横向整合的联防联控机制，形成疫情防控的有效合力。

2020年3月10日习近平总书记在武汉考察疫情防控工作时提出，“要做好深入细致的群众工作，把群众发动起来，构筑起群防群治的人民防线”，“要紧紧依靠人民群众，充分发动人民群众，提高群众自我服务、自我防护能力”(24)《毫不放松抓紧抓实抓细各项防控工作坚决打赢湖北保卫战武汉保卫战》，《人民日报》2020年3月11日，第1版。。群防群治作为当前应对疫情的基本性策略，能够有效动员各方力量，是基层社会治理的鲜明底色。群防群治是群众路线在基层社区层面的重要体现，在新冠肺炎疫情防控中，基层社区发挥了重要作用，通过社区网格化管理精准到户，责任到人，落实疫情监测、排查、预警、防控等工作。由社区负责全面排查辖区发热病人，实行社区医疗中心首诊制，对确诊患者、疑似病人、亲密接触者进行筛选、分类，社区负责居家隔离居民的送药送餐、生活保障、劝阻外出等工作。而疫情防控除了依托基层社区以外，加强社会合作是必由之路，引导社会力量整合融入群防群治体系，将区域治理、单位治理、基层社区治理有机结合起来。武汉市疫情防控中，工会、共青团、妇联等人民团体组织动员所联系的群众积极加入，行业协会、商会等社会组织充分发挥专业优势引导会员单位精准防疫，社工、志愿者广泛参与，为疫情防控作贡献，成为群防群治的重要力量。

4.科学的分级诊疗体系，优化医疗资源配置效率。分级诊疗是按照疾病的轻重缓急及治疗的难易程度进行分级，不同级别的医疗机构承担不同疾病的治疗过程，以强调基层为重点的分级诊疗模式有助于提升基层医疗卫生服务能力，优化医疗资源配置。新冠肺炎疫情的快速蔓延性、强烈传染性、感染潜伏隐蔽性和感染群体基数大的特点，使得武汉市尽管采取了严格的城市“封城”、道路“禁行”、小区“封闭”和人员分类“隔离”等防控措施，最大程度避免了疫情向全国蔓延，但也造成了城市医疗资源、防护物资的严重不足，并形成医疗资源的挤兑现象，建立分级诊疗体系刻不容缓。

为了缓解医疗资源供给与需求之间的巨大缺口，满足治疗与防控的需要，武汉市采取社区首诊制，由社区卫生服务机构承担新冠肺炎初筛工作，将有症状的、疑似的病人转到医院进行进一步确诊和救治，充分发挥基层卫生服务体系的功能。同时建构完整的三级诊疗体系，对不同病症患者进行分级处置，新建的火神山医院、雷神山医院和武汉市原有的定点医院为一级诊疗，集中收治重症患者和重症疑似患者；方舱医院为二级诊疗，主要收治轻症确诊患者；集中隔离点为三级诊疗，用于分别收治疑似患者、不能排除感染可能的发热患者和密切接触者。分级诊疗体系最大程度地实现了确诊者、疑似患者、不能排除感染可能的发热人群和密切接触者分别隔离，并确保不同群体得到相应的诊疗和救治，有效缓解了医疗资源承受的巨大压力，有助于优化医疗资源配置，统筹医疗资源使用，提高收治诊疗效果。

5.信息化的防控体系，提升疫情防控实效。新冠肺炎疫情信息化防控体系能够实时掌控疫情数据和病患收治信息，将虚拟网络信息与实体诊疗有效对接，实现可视指挥、应急联动、信息共享、协同处置、快速响应，全面分析疫情发展态势，高效调配应急医疗资源，实时共享与更新数据，实现多部门协同应急指挥联动，极大地提升了疫情防控统筹指挥、疾病诊断治疗、患者治疗康复和民生保障的科学化、系统化和高效化。

在疫情监测方面，信息化防控体系实现了对疫情报告和信息处理的“个案、实时、在线”的目标，对提高疫情监测质量和及时有效应对有重要作用。在疫情应急处置方面，信息化防控体系形成了各横向部门、纵向层次全连通的一体化应急指挥网络，有助于一线部门果断决策、快速响应、协同处置；同时，疫情处置人员手机APP、执法记录仪、隔离病房布控球等多种终端设备的兼容接入，有助于疫情防控的科学决策与执行监管。在疫情信息联动方面，信息化防控体系实现市民健康和疫情防控资源、物资、预案的数据管理，信息共享、动态变化、科学评估，有助于全社会形成合力共同抗疫，提高疫情防控效率。

在这场史无前例的挑战面前，武汉作为疫情中心城市所展现出的中国智慧、中国力量、中国精神和中国效率，令世人瞩目。纵观过去，“非典”之后中国所积累的重大疫情防控经验与不断完善的城市治理体系，为此次“武汉战疫”奠定了坚实基础；横向对比，相较于世界上其他疫情暴发的国家和地区，中国制度特色、中国智慧力量和中国文化精神率先控制住疫情蔓延，为世界抗疫树立了典范。“武汉战疫”中打造了制度引领、全域整合、分级治理、科技支撑的疫情防控治理格局，形成应对特大城市突发公共卫生事件的“武汉经验”，对世界各国人民抗击疫情具有重要借鉴意义。集中统一领导、坚决有力的防控措施展现了出色的领导力、组织力和执行力，纵向贯通与横向整合的联防联控机制搭建起严密的疫情防控防线、群防群治以整合全社会力量来应对重大疫情、分级诊疗优化了医疗资源配置、数字化防控机制实现虚拟空间与实体空间的有效对接。党中央强有力的决断、基层广泛而有效的协作、人民群众的积极参与，充分彰显中国共产党领导和中国特色社会主义制度的显著优势，探索出了应对突发公共卫生事件的新路径。

(二)武汉市新冠肺炎疫情防控机制遭遇的困境

1.防控初始阶段：新生风险预警滞后。新生风险是基于风险环境变化或未知风险突发等情况而产生的风险。新冠肺炎疫情属于新生风险，风险源的隐蔽性给风险识别造成很大困难。新冠肺炎风险源未纳入识别范围，识别标准模糊，以至出现之初，未确定为传染病，也未在网络直报系统直报，造成了疫情扩散，给后来的疫情防控带来很大困难。

建立疫情风险预警机制就是要及时发现风险因素，预判疫情走向，提高疫情防控效率，减少社会损失。我国公共卫生重大风险研判机制尚不完善，对引发潜在风险的因素及其作用机制的调研、研判、防范仍须加强，城市疫情风险预警机制不健全。新冠肺炎疫情发生以来，由于新生风险难以识别，风险预警相对滞后，未能在风险因子出现之初快速识别；同时，疫情预警系统尚未完善，突发疫情预警存在着预警指标体系难以确立、信息来源有待扩大、预控对策不足等问题，导致防控过程中发生判断不准、决策不力、处置不当等问题。

当前，我国特大城市公共安全体系尚不完善，一旦疫情突发，城市安全风险突显。城市公共安全风险预警和应急响应机制不健全，往往容易导致城市陷入公共危机。必须将城市公共安全体系建设纳入城市整体发展战略，实现城市公共安全体系与城市经济发展、社会建设的紧密结合。忽视安全体系常态化建设，只关注临时性应急管理，是目前城市安全战略缺失的突出表现，制定全局的、长远的特大城市公共安全战略势在必行。

2.防控升级阶段：应急机制被动响应。从新冠肺炎疫情应急反应来看，在新冠肺炎发生初期，各部门按照日常的工作流程，分别向自己的上级归口部门汇报，等待请示，执行中再请示汇报，周而复始。疫情反应处置流程繁琐、处置时间长，疫情防控处于相对被动状态，既没有建立应对突发事件的办事规则和程序，也没有启动高效运转机制对疫情进行动态控制。对疫情发展走向预判不准、疫情应对预案准备不足，导致“禁行”、“隔离”、“收治”、“保障”进展与实际疫情发展存在不匹配情况，出现分类隔离不到位，集中隔离不彻底，确诊与收治没有全覆盖，疫情防控不精准的现象，严重弱化疫情防控效果。

应对危机常态化储备不足也是突出问题。应急物资储备不足，在疫情发生之初，武汉市各类医疗物资，包括口罩、医疗防护用品、消毒液等存在较大缺口，既增加了医护人员的感染风险，又不利于疫情救治工作的开展；医疗设备或物资老化，不适应新发、罕见病等事件的快速鉴别和处置，不能满足应急需求；应急物资储备缺乏统一规划，物资储备分散于各个部门和单位中，缺乏统一的应急物资储备常态规划和管理。规划谋划的不足，使得城市在危机突发时，秩序出现混乱，处置相对被动。

3.防控控制阶段：城市治理面临考验。现代治理体系不仅是行政区划和部门分工的职责体系划分和职能行使问题，还特别需要处理好政府、市场与社会的关系，应在政府的元角色下，充分发挥市场和社会的能动性、积极性，共同协同治理。从新冠肺炎疫情防控来看，社会参与不足、社会力量发挥不够。尽管疫情防控中，社区成为治理体系链中的一个关键环节，几万志愿者也在为求医、问药、购物等民生服务而付出大爱，很多学者专家也在为疫情防控建言献策，但受长期的“大政府、小社会”治理模式的影响，政府对社会力量特别是社区力量如社区组织、物业管理组织、业委会和志愿者组织等的培育、引导、锻炼、扶持不够，以至于当前的疫情防控基本依赖政府部门和医疗卫生单位，非政府组织、企业和社会公众参与引导机制尚不明晰，缺乏统一的、有效的、有组织的管理和运行机制，疫情防控作用发挥不够。政府未能充分调动更广泛的社会资源和社会力量参与疫情防控，以致政府应急管理负担重；同时，社会资源和社会力量也因缺乏明晰的路径参与疫情防控，导致社会资源被闲置或未配置到最急需的领域，造成资源配置的不均衡甚至浪费。

对武汉地区各级政府和管理部门而言，新冠肺炎疫情防控是对其治理能力的一次大考。尽管目前结果显示疫情防控有成效，但考验中也暴露出了准备不足、作风不实不细等问题：如部分岗位领导干部风险意识不够、执政能力不足；红十字会、慈善总会等机构管理不力、作风拖拉、公信力缺失；个别政策发布流程不严谨，影响政策的权威性，造成不良社会影响；政策系统性不足，如超常规的“封城”、“禁行”、“隔离”、“市民排查”等对疫情控制意义重大，但政策的配套落实和精细化程度不够，影响政策执行力和效果等。种种问题表明，地方政府治理体系和治理能力亟待提升。疫情是“试金石”，是对治理体系、治理队伍、治理政策和治理能力的全面检验，要化疫情之“危”为治理建设之“机”，完善地方政府治理体系、提升治理能力，全面推进经济社会健康发展。

新冠肺炎以极强传染性和超常隐蔽性，成为世界性难题，而武汉暴发疫情之时恰逢春节期间，人群流动性大，新冠病毒的异常性与时空环境的特殊性两者叠加造成前所未有之防控困境。综览整个疫情防控过程，武汉市也存在着新生风险研判预警不足、重大疫情防控体系不健全、应急物资保障体系不完善以及城市现代化、精细化、科学化治理能力不高等问题。补短板、堵漏洞、强弱项势必成为未来应对突发重大公共卫生事件挑战的长期努力方向。

四、特大城市疫情防控机制的重构：“常态+应急”的动态融合发展

特大城市疫情防控机制的健全与完善，既是基于对新冠肺炎疫情防控的反思，也是提升地方政府治理能力的整体考量。正如习近平总书记在武汉考察时提出的“要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系，树立‘全周期管理’意识，努力探索超大城市现代化治理新路子”(25)《毫不放松抓紧抓实抓细各项防控工作坚决打赢湖北保卫战武汉保卫战》。，这是对当前区域中心城市、超大和特大城市应对重大风险时所需要的综合应对能力提出的新要求，也是探索中国城市现代化治理的新路径。“全周期管理”被引入城市治理领域，是推进治理体系和治理能力现代化的新主张，也是对疫情防控中暴露出来的城市治理短板和断裂带的新回应。基于此，笔者提出“常态+应急”动态融合发展的思路(如图1所示)，重构疫情城市风险防控“全周期管理”机制，其中常态机制是未发生公共危机时的治理体系运转与能力建设，应急机制则是应对危机的主动积极应变和有效应对。

(图1) 特大城市疫情防控“常态+应急”动态融合发展机制

“全周期管理”所蕴含的动态性、整体性和统筹性要求城市在常态时需做好应急准备，提前规划部署，提升应对潜在危机的能力，减少危机损害，提升非常态下的应对能力；而应急机制聚焦于危机应对，保障应急状态下化解风险，控制损失，维护系统的可持续运行，其危机处置结果的评价与反馈又能促进常态机制不断修正完善，动态调整。常态机制与应急机制辩证统一，两者动态融合发展，实现疫情防控“全周期管理”，方能担负起特大城市的风险防控。疫情防控常态机制的建设，重在提升疫情防控能力储备，优化触发模块。疫情防控能力储备涵盖了城市安全战略、法律法规体系、疫情监测系统和市民日常宣教机制等，是从根本上夯实疫情应对能力。疫情防控触发模块包括应急物资管理系统、疫情预警系统和疫情预案系统等，提高疫情监控预警的灵敏度，增强快速反应能力，一旦疫情达到触发标准，则随即进入疫情防控应急机制。疫情防控应急机制是针对疫情的应急管理机制，包含疫情响应模块和疫情控制模块。疫情响应模块主要是针对疫情发展采取的应急措施，包括领导指挥系统、应急管理系统、数据管理系统和社会参与机制。疫情控制模块是对疫情发展的有效控制，涵盖舆情控制系统、疫情善后系统和疫情评估系统。

在特大城市疫情防控“常态+应急”动态融合发展机制构建中，储备模块重在加强能力建设，触发模块重在疫情预警，响应模块重在危机应对，控制模块重在疫情控制与反馈，由此形成整合常态与应急、涵盖储备—触发—响应—控制的疫情防控“全周期管理”体系。

(一)优化储备机制，夯实疫情防控常态能力

建立特大城市公共安全战略。特大城市公共安全战略事关城市发展和社会稳定，应把城市安全提升到城市发展的战略高度，从综合防控和应急管理入手，树立科学的城市安全观，全面提升城市公共防控能力。要将城市公共安全体系纳入城市发展的总体规划，从战略高度重视城市安全防控工作，重视公共安全体系的标准化建设，保障城市的安全运行和经济社会的良性发展。组建高规格城市风险管理机构，风险出现时及时启动应急响应机制，整合城市医疗卫生、公安、消防、通信、信息等部门及政府其他职能部门和民生保障机构，统一纳入重大事件运行模式，相互协调协同，控制和消解城市风险。

健全疫情防控法律法规体系。我国的疫情防控法制建设更多在国家、省级层面，特大城市需要加强疫情防控的法制化和制度化建设，在《中华人民共和国传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》基础上，根据实际制定地方性法规、配套政策、实施细则和工作规范。明确疫情防控各主体的法律责任，适当扩大地方政府应急处置权限，依法依规规范各主体防控行为。

完善疫情数据监测系统。完善网络直报系统，整合医疗机构资源，规范医疗机构上报传染病的权限、程序和责任，及时网络直报，把握疫情防控的关键环节，实现“早预防、早发现、早报告、早处理、早控制”，为疫情处置提供全方位信息。组建专门的数据团队，与疾控中心等部门合作开展数据采集和建模分析，及时把握监测数据变动、研判疫情，确保监测准确有效。

强化应急防控宣传教育。疫情防控关系到公众生命健康、财产安全、社会稳定和经济发展，需要全社会共同参与和全面配合。广泛开展疫情防控知识普及，多渠道、多媒体、多形式向公众进行应急知识的科普和宣教工作，借助互联网新媒体、电视广播等传统媒体提升宣传的覆盖面，开展科普知识讲座、科普展览等多种形式加大宣传力度，培养公众危机意识和敏感性。制定规范性家庭应急用品储备清单，指导公众做好应急防护用品日常储备，以应对突发危机。

(二)重构预警触发机制，提升疫情防控精准度

健全常态应急资源管理系统。常态应急资源管理系统是将疫情资源储备工作纳入常态化、规范性管理体系。建立经费投入长效化机制，确保疫情防控各个环节的经费保障。建议地方财政预算安排专项资金用于常态疫情防控工作，确保疫情防控经费预算安排到位、拨付到位，切实保障疫情防控工作需要。针对当前疫情危机应对储备不足的突出问题，需要地方卫健委和疾控中心日常性公共卫生应急储备系统，不断完善应急物资储备目录，将必需的医疗防护物资纳入常态战略储备，增强抵御风险的能力。

完善疫情预警系统。针对特大城市人口多、情况杂、涉及面广、疫情防控难度大及对重大风险研判机制要求高的特点，需要完善疫情预警系统建设。一是预警系统端口前移。加强风险因子研判，强化流行病学调查，分析疫情分布特征和影响因素，制定针对性应急预案，确保尽可能涵盖各类公共卫生事件。二是建立数据驱动预警机制。无论是公共卫生事件分析，还是响应应对，不只是出自领导的经验反映、主观判断，还应该是基于大数据基础上的科学化、精准化、高效化决策，依靠数据驱动、预警程序分析、作出科学适度的危机应对处置。三是建立公共卫生事件触发标准，一旦触发，直接进入预案和危机应对流程。

规范疫情防控预案系统。针对特大城市疫情防控应急预案操作性、时效性和针对性不强的突出问题，需要不断完善疫情防控预案系统。一是预案体系的完整性。整合部门和区域资源，保障疫情发生时部门之间、区域之间的协调联动。当前应急管理体系的突出问题在于依靠临时的联防联控机制进行协调整合，缺乏制度性的预案体系建设，亟需建立科学完备的预案体系，协调跨部门、跨区域应急处置工作，以便对特别重大的突发事件进行全面综合管理。二是建立应急预案动态调整机制。变是现实的常态，需要依据实际情况及时调整应急预案，包括设置预案有效年限、定期评估和广泛采纳意见和建议，动态修订完善预案。同时，注重应急预案编制与应急物资管理系统的紧密衔接，确保应急预案能够落到实处整合部门和区域资源。

(三)完善响应机制，增强疫情防控应急管理能力

建立统一高效的应急指挥体系。强化政府疫情防控危机意识，将重大突发疫情防控科学研究与技术开发纳入政府治理体系之中，形成应对重大突发疫情的战略模式与指挥体系。建立重大疫情指挥体系，做到指令清晰、系统有序、条块畅达、执行有力，精准解决疫情第一线问题，形成统一决策、分工负责、运行有序的治理网络(26)《完善重大疫情防控体制机制健全国家公共卫生应急管理体系》，《人民日报》2020年2月15日，第1版。。建立健全应对突发事件的办事规则与程序，达到触发标准则自动启动应急响应系统，行政汇报与审批按照突发事件流程，快速应对。

建设全方位、立体化、动态性的应急管理体系。特大城市疫情防控是一个复杂的系统工程，需要明晰职责任务体系，整合公共资源和社会力量，协同属地区域间和部门间联动，协调数据资源、物资调配、医疗救治等合作，整体建构公共卫生应急管理体系和应急管理策略会商制度。需要以社区(村)为基础，实施网格化、地毯式联防联控，形成全域贯通的多级联动综合防控体系。

完善公共卫生数据管理平台建设。推动疫情防控数据和病例资料的开放共享，及时完善防控策略和措施是党中央对疫情防控工作的特别要求(27)《中共中央政治局常务委员会召开会议研究加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作》，《人民日报》2020年2月4日，第1版。。在大数据时代，精确的数据管理是疫情防控的坚实保障。数据管理不只涉及感染、疑似病患等情况，也包括与防疫相关的床位、医疗物资、人口流动等数据。数据越精确，越透明，防控就越主动、越有针对性。一是要完善疫情防控管理信息系统建设，拓宽信息点面，将疫情数据、医疗资源、应急物资等信息整合纳入信息系统，规范信息报告和发布制度，完善信息统计和分析评估，实现相关信息的实时共享与互补。二是完善定期疫情防控信息统计与评估制度，通过市-区-街道-社区四级网络报送系统，及时对疫情防控数据进行统计分析和研判，以科学评估疫情蔓延态势，预测发展趋势，增强疫情防控工作的主动性。三是强化疫情防控数据管理，利用大数据做好与防疫防控直接相关的床位、医疗物资、人口流动等数据的动态管理，建成应急物资管理信息系统互联互通，优化医疗资源的合理配置。完善疫情数据发布制度，及时向公众传达权威、可靠的疫情信息。

(四)强化引领控制机制，统领精准防控与善后

完善疫情舆情控制系统。突发公共卫生事件舆情由于其快速扩散性、紧迫慌乱性和严重破坏性对政府应对能力提出了巨大挑战，必须强化对舆情的实时控制和及时回应。一是通过组织保障与技术支持，强化疫情舆情监测。可成立地方网络宣传管理办公室，与各地网信办组成专班进行网络舆情监测，确保舆情收集的及时准确。二是维护政府与公众的良性互动。政府可通过信息互动平台，听取民意，接受媒体、公众监督，对民众诉求和疑惑进行及时回应和反馈。三是及时发布权威信息。自媒体时代大大提升了信息传递效率，增强了公众话语权，政府可以充分利用微博、微信等手段作为新型社会管理窗口，先机回应网络舆论，及时、客观、准确报道事件动态，引导舆论。

完善疫情善后处理机制。重视并规范疫情补偿机制，从补偿标准、补偿资金、补偿程序等入手，规范突发公共卫生事件的救治补助标准，科学评估并依受害程度补偿。严格疫情善后救助资金管理制度，保证救助资金有法可依，实现资金审批顺畅、拨付到位、使用透明、监督有力。建立社会化、多元化补偿渠道，鼓励社会保险、商业保险等参与补偿，拓宽资金来源从而减轻并分散政府财政压力。

建构疫情控制效应评价机制。深入研究非典、新冠肺炎等疫情防控，探讨公共卫生突发事件的发展规律和疫情传播机制，通过对客观事实和统计数据的深入分析，明确反映疫情防控效果的核心指标，建立疫情防控应急响应效果评价体系，为疫情防控的科学评价提供客观依据，进而完善防控体系和政策，提升疫情防控能力。

党的十九届四中全会提出，“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务(28)《中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报》，北京：人民出版社，2019年，第17页。。“完善社会防控体系，健全公共安全体制机制，构建基层社会治理新格局，完善国家安全体系”(29)《中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报》，第14页。。特大城市运行日趋精细和复杂，城市治理现代化既要关注常态下的治理问题，也要聚焦“非常态”下的治理效能和治理能力问题。从长远发展的视角来看，此次疫情不失为一次自我改革的良好契机，建立基于“全周期管理”视角的“常态+应急”动态融合治理机制，目标核心就是推进城市治理体系和治理能力的现代化。