高质量发展视角下资源型城市产业转型升级的新动能培育研究

刘凯 庄程

【摘 要】我国资源型城市产业转型升级问题是自20世纪80年代延续至今的历史性难题。培育产业转型升级新动能是资源型城市实现高质量发展的必然要求。本文在马克思的科技创新思想和产业转型思想的指导下，针对制约因素，基于高质量发展的视角构建政策激励机制、创新驱动机制与服务协调机制有机融合的资源型城市产业转型升级“三位一体”的新动能培育机制。

【关键词】高质量发展;资源型城市;产业转型;新动能

由于产业转型升级是一项复杂性工程，是一个涉及政治、经济、文化、社会、生态领域的系统性任务，因而资源型城市在培育产业转型升级新动能时，必须调动各方力量进行统筹规划，抓住重点突破难点。目前，经过研究发现，资源型城市产业转型升级中存在政策外生动力欠缺、创新第一动力不足、服务内外保障薄弱等问题，已成为培育新动能的制约因素。因此，在培育资源型城市产业转型升级新动能时需要从政策、创新、服务三要素出发，形成内外联动的机制。

一、促进机制：政策激励机制建构

政策激励机制核心要素包括产业资金链与产业政策建设两大方面。产业资金链是产业转型升级的根本性要素，是产业转型升级的资金支撑。产业政策体系是引导产业转型升级的国家专项政策，需要科学有效、因地制宜的产业政策。

（一）以倒逼和助推为方向制定财税政策

1.深化税费“加减法”改革。首先“加法”主要针对的是“粗放型”传统产业，通过适度加大税费，“倒逼”传统产业转型升级。提高资源税，扩大资源税征收范围，推进从价计征改革，从源头遏制资源型产业大规模发展。此外明确生态补偿机制的责任主体，严格坚持“谁破坏、谁恢复”原则。其次“减法”主要是针对优势替代产业推行的优惠财政政策。对市场前景好、竞争能力强的产业，加大税收优惠政策，降低产业税费负担。同时积极引导产业向高端化发展，并激励企业将减免的税收费用投入到科研创新中。

2.增加财政生态专项投入。一是加大资源开发补偿投入力度。针对因资金技术不足而产生的废矿遍地问题，政府应给予资金支持，扶持企业进行深度开采勘探工作。针对塌陷区应集中进行生态投资治理;二是提供产业援助补贴。政府应对衰退型产业给予适当财政补助，支持产业进行破产结算或谋求转型升级;三是重点支持替代产业发展。政府应给予替代产业贷款支持或贴息优惠，或直接“政府采购激励战略性新兴产业发展”;四是建立专项资金流向跟踪机制。政府应随时跟踪财政资金动态，对资金流向、数量等进行实时监控，防止资金流失或错位。

（二）以绿色和精准为基点制定金融政策

1. 开辟绿色融资新渠道。首先要重视城市金融诚信体系建设，着力改善金融法治环境，完善金融法律保障制度，大力“去杠杆”，防范金融风险。鼓励建立中小金融投入到产业转型升级业务中。其次要着力打造产业转型升级专项金融中心。为产业转型升级提供资金，分享金融信息，提高金融运行效率。

2. 推进金融资源的“精准化”配置。首先，短期内政府应为信誉良好的中小企业提供政策性信用担保。从长期看应筹划建立中小企业金融机构支持体系，为中小企业提供持续性资金链。如日本专门建立中小企业金融公库、中小企业信用保险机构给予中小企业融资援助。其次要创造中小企业新型融资产品。如发行中小企业集合债券、票据，发行短期融资券，或采用中小企业私募债方式缓解融资问题。同时积极鼓励互联网金融发展。

（三）以開放和协调为原则制定产业政策

1.实施产业布局开放政策。一方面要加强产业开放度。政策应着手打破产业区域壁垒，坚决抵制地方保护主义。加强区域互动合作，积极承接产业转移，积极融入长三角一体化中，引进先进的科技成果与管理理念。引导产业走出去引进来，参与国内国际市场竞争，在“一带一路”倡议机遇下，承接国外优质项目，开展项目合作，拓宽国际市场;另一方面要促进产业布局集聚化发展。加快工业园区基础设施建设，改善周围的交通运输。同时应提供优惠政策吸引国内外企业入驻。

2.着力推进产业结构的协调。一方面要支持传统产业转型升级。对产能严重过剩的传统产业进行减产，对现有存量进行合理压缩，关停违法或亏损企业。同时要注重开发使用新能源，改进生产工艺，引进新技术，减少对生态环境的破坏;另一方面要致力于培育新兴产业群。大力支持高新技术产业发展。政府应专门筹建高新技术开发区，加大对高新技术产业的政策优惠，提供项目资金、技术等政策支持，并鼓励承接新材料、新能源、新技术的企业。此外要大力推进旅游业，改善生态环境，转变资源型城市形象的绿色产业。

二、引领机制：创新驱动机制建构

创新驱动是产业转型升级的内生动力，是一种高效的资源配置方式，是适应资源型城市产业转型升级现实需求的发展战略要求。创新驱动机制是以创新型人才为根基、以科技创新为核心、以企业为主体的新动能培育机制。

（一）用“培育人才+引进人才”方法挖资源

1.推进高等教育“科教融合”发展。首先要革新教育理念。将高校作为创新型人才培育基地，以“科教融合”理念推进高等教育革新，渗入到教学环节中，增强人才科学探究精神，注重创新思维的培养。其次要改变“企业办教育”现象，加大政府对高等教育科研的专项投资，保障科研资金的稳定性与充足性。鼓励社会闲散资金进入到科研投资体系，延长高校科研资金链条。最后要开展合作，完善高校教学基础设施。针对资源型城市高校教育水平低等问题，应积极与“双一流”高校开展合作，通过名师效应来吸引人才，集聚人才，着手打造全国知名高校，提升教育质量。此外要鼓励职业院校与专门院校建设，搭建专业人才培养基地。

2.实施人才“吸引与共享”。首先要增强自身对人才的吸引力。科学制定人才引进的政策，为人才提供资金支持、奖励措施，塑造爱才、惜才形象。其次要着力搭建人才发展平台。定期开展学术交流活动，完善职称制度，配套子女教育等优惠措施。最后要实施“怀柔”引进政策进行人才“共享”。怀柔引进核心是人才不一定要为我所有，而是要为我所用。将本地人才进行跨部门共享来提高人才效益，同时与省内外的高校、企业进行人才共享，聘请专家型人才出谋划策。

（二）用“龙头企业+企业联动”方式育主体

1.发挥龙头企业“头雁效应”。一方面要加大对龙头企业扶持力度，推动企业向高精端产业集聚。组建龙头企业创新试点，专攻资源型城市投资量大、难度高的科研创新项目，推动产业结构转型升级;另一方面，龙头企业发挥引领、带头与示范作用，以“头雁效应”带动“雁阵效应”。龙头企业与其他企业建立科研分属部门，直接提供资金、设备、人才与技术等，共享科研创新成果，从而实现创新价值的“增值”。

2.激发中小企业创新活力。首先应鼓励民营企业发展。优化“双创”新生态，为中小企业提供创新平台，并实行资金补偿机制，给予企业创新资金支持，从根本上解决“不能创新”问题。其次要营造和谐的创新氛围。鼓励多元经济主体开展公平有序竞争，完善风险分担机制，增强企业抗风险能力低，努力解决“不敢创新”问题。最后要完善“科技型中小企业服务体系”，建立企业苗圃，创建专家咨询平台，防止中小企业盲目创新，逐步解决“不会创新”问题。

（三）用“两化融合+五位协同”途径促转化

1.以数字经济引领“两化”融合发展。一是实现产业数字化生产。努力实现数字化控制，实现生产自动化以降低生产成本、提升生产效率;二是推进资源管理数字化。通过数字技术进行管理监控，对资源实行有计划地开采，为节能减排、循环利用等提供技术支持;三是通过业务融合实现产品设计数字化发展。在产品研发阶段可运用大数据手段搜集市场需求信息，进行产品设计与产品研发，生产适销对路的新型产品。

2.组建产业技术创新“政用产学研”战略联盟。首先要在政府引导下科学规划、创建科研基地，以基地为中心吸引世界知名企业到此进行创新研发，通过“政用产学研”中的政府、消费者、企业、科研机构、高校五方联合构建产业技术创新战略联盟。其次应发挥高校科研作用，建立科研基地，积极承接科研项目，与企业对接开展合作。推进“政产学研用”“五位一体”协同发展，五方联合推动科研创新成果产业化发展。

三、保障机制：服务协调机制建构

“优化政府服务成为加快转变政府职能的重要内容”。服务协调机制是高质量发展中更好的发挥政府作用的内在要求。

（一）从社会需要与企业需求出发强化服务

1.满足惠民工程的社会需要。一方面，深入实施惠民服务工程。首先要努力建立健全社会保障体系，为下岗职工提供再就业机遇，建立专场招聘会，加强再就业培训。鼓励下岗职工进行自主创业，对困难失业者提供生活补贴与医疗保障，提供优惠性过渡性廉租房。另一方面，打造“共治共享”生态环境治理格局。环保部门要做好监管工作，制定驻企政策，时刻监测企业排污情况。引导生态环保事业实现产业化发展，依托生态环保重点项目，鼓励本地环保企业发展壮大。此外还要号召群众参与到生态环境治理中，增强环保责任感与使命感。

2.满足深化“放管服”改革的企业需要。首先要优化营商环境，为市场营造公平公正的竞争环境。政府应按照规定准许合法市场主体参与竞争，消除各种隐性壁垒，拓宽市场发展空间。同时要减少行政审批，简化审批环节，压缩项目办理时间，降低制度性交易成本。其次要深入推进“互联网+政务”服务。政府应专门成立网上服务厅，明确告知网上办理流程，能在网上办理的尽量网上办，实现现场办理的“最多跑一次”服务承诺。

（二）从绩效考核与权力约束出发重视监督

1.发挥绩效考核体系指挥棒作用。首先要引入生态指标。将生态改善的指标纳入考评体系，推进经济发展与生态环境的和谐共生。其次要增加民生建设指标的权重。基础建设是实现成功转型的“硬条件”，而“科、教、文、卫”是与人民生活息息相关，事关人民幸福指数的惠民工程。最后要引入作风考评。将政治学习、服务群众、自身作风情况纳入到考评体系，增强公職人员的政治素养。

2.权力约束的核心是监督。一方面，要完善监督体系。首先要强化公职人员的自我监督意识，树立清正廉洁的工作作风，同时要积极发挥纪检监察部门作用;另一方面，要充分发挥社会的外部监督作用。首先要提升公民的社会管理意识，进行普法宣传，同时拓宽公民监督渠道，运用互联网等为民主监督提供便利，此外还可发挥新闻媒体等监督。

（三）从组织协调与交流学习出发提升效能

1.抓好组织协调工作。首先要整合协调重点部门，成立临时性机构来负责产业转型升级，制定规划、协调工作、提供服务等。其次要明确各部门的具体职责，做好组织协调工作，压实主体责任，同时建立信息共享制度，定期进行汇报与沟通，交流工作存在的难点与经验，打好产业转型升级的组合拳。最后要简化组织机构，减少政府服务管理成本，防止多头执法现象。

2.完善干部学习交流制度。首先强化干部干事创业的责任意识和担当精神，激发干部主观能动性。其次要进一步对干部群体进行系统培训。针对产业转型升级的相关问题，定期组织干部进行学习，邀请国内外知名教授进行培训指导，提升干部领悟政策、执行政策能力，增强管理服务专业技能。最后要积极融入省内外的经验交流。推进实施城市间的干部交流机制，进行经验分享，为产业转型升级提供新思路。

参考文献：

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[7]张涛，姚慧芹.新发展理念助推中国经济向高质量发展转型[J].河北学刊，2019，39（03）：123-127.

基金项目：

2020年度安徽省委党校学习贯彻习近平总书记考察安徽和在合肥主持召开扎实推进长三角一体化发展座谈会重要讲话精神专项课题成果（编号：QSCSJ202008）;2019年度安徽省社会科学创新发展研究课题攻关研究项目“安徽融入‘一带一路对策研究”阶段性成果（编号：2019CX066）

作者简介：

刘凯（1979-），男，河南商丘，淮北市委党校副教授，研究方向：经济管理;

庄程（1990-），男，安徽淮北，淮北市委党校助教，研究方向：经济转型、公共管理。

（作者单位：淮北市委党校）