项目下村，为何有的不买账？

夏日

十 九大报告提出实施乡村振兴战略，在中央精神指导下，各省制定了各种乡村振兴计划，通过各类项目下村的方式调动农民的积极性。实践中发现，各类项目建设取得了积极进展，但某些项目的落地过程难以高效激活基层治理，甚至在一定程度上消解了基层治理。

为何会出现这种情况？笔者结合自己2019年5月为期两周的调研，以长三角地区某省平镇（化名）G村的美丽乡村建设为例分析。

项目建了，但离规划要求总有偏差

2012年，该省就制定了美丽乡村建设规划（2012—2020年），据此从省、市到县、乡分配美丽乡村建设任务，按照省500万元左右、市300万元左右的配套方式向基层输入项目资金。

其中平镇位于该省某县东南部，是全国文明村镇、省级生态镇。该镇的美丽乡村建设从2014年开始，投入资金6000万元，预计到2020年完成10个中心点建设。

建设成效如何呢？笔者以正在建的G村C点为例探讨。C点涉及三个村民组，常住人口200人左右。规划面积14.41公顷，项目预算530万元，实际投入资金超800万元。

以笔者现场调研所见，这里的美丽乡村建设，从建设的内容到社会效果与经济效果，都有值得商榷之处。

从建设内容看，与规划要求有偏差。笔者调研时距离项目验收还有3个月，但村干部认为基本设施建设已完成，主要是350平方米的路面绿化和20个路灯的安装，提升了基础设施档次，但并没有达到规划设计的标准，如：绿化面积要求500平方米，却只准备搞350平方米;路灯要求40个，却只打算安装20个;污水虽然集中却没有处理，流向村民组前方的池塘等。

作为样板，另一个中心点比C点地理位置更优越，早在2015年年底就完工，设施建设得更好，但同样偏离了设计理念。村干部讲，该中心点的乡村大舞台使用次数有限，旅游公厕经常锁着，文化展示园开门次数也不多。按规划，该中心点将通过挖掘当地特色资源，培育新的经济增长点，但项目完工后效果并没有那样明显。

村干部容易摊上事儿，需雇人打扫村民“门前雪”

一些美丽乡村建设项目本旨在改善基层环境、激活村庄治理。但在落地过程中，有的村干部虽有心做好，却感觉无奈;村民感知到政策好，但参与度不高，有人心生不满。

一些干部的无奈在于，一方面，项目下乡增加了他们的工作量。G村共有6名干部，村干部60%的精力忙于上传下达各种文件表格等，联系群众的时间不够，而在项目实施中，随时需要一名干部去现场监督。

另一方面，遭遇形式主义。项目自上而下来后，规划、造价、监理、审计等，全部按程序走，并实施严格的审计。因此，村干部花了大量时间填表、迎接检查，结果就是深陷形式主义，“至于财政资金是否回应农民的需求，有的人看来不是最重要的。”近来，上述有情况有所好转。

同时，村上还摊上了許多事。有的项目验收检查后，后期的维护就留给村庄了。高要求与高标准，意味着维护成本高，如设施管理、水电费、卫生、除草等，后期都需要额外的投入。小型的投入村里还能勉强支撑，稍微大点，村里只能放任不管。

村民为何参与积极性不高？据了解，村民认为美丽乡村建设点是政府定的。同时，他们认为反正是国家出钱，只要不涉及自己利益，就不关心。如果需要他们配合，就得有报酬。即便是本该农户处理的事，如各家各户屋前屋后的卫生，农户也无动于衷。村集体为迎接上级验收，不得不雇人去处理。

另一方面，村民认为村干部的一些行为是折腾。因此建设中需要村民配合时，他们就不是很乐意，如C点90%的家庭在上世纪90年代建了两层楼房，目前已有30至40户在外面买了商品房，只有少量家庭新建、翻建和改建平房。但按规划要求，有20户需粉刷外墙。为调动村民积极性，村里给每平方米15元的补贴，村民还是不愿意投资粉刷。可见，片面追求建设高标准设施，并不符合多数村民的期望与需求。

开了征求意见会，为何供需仍错位？

为何个别项目实施中没有激活乡村治理？笔者认为主要有以下原因。首先，农村“空心化”现实与“中心村”规划设计之间存在矛盾。

平镇户籍人口3.2万人，常住人口不到1.5万人，外出务工人多，空心化严重，笔者在乡镇社区走动，人流稀少，很难碰到类似南方人头攒动的场景。白天，两条长街的店铺大多关门，开门的店铺顾客也寥寥无几;晚上，街上更是一片静谧。笔者白天在村民组走访时，看不到十个人，很难找到访谈对象。

按规划设计，美丽乡村建设点是农村人口聚集的中心村，但因为城镇化趋势，农民都去城市买房安家了，美丽乡村中很多高标准的现代化设施面临无人使用的困境。此外，即使留在村里的人，也很难集中。受访干部表示：“虽然宣传讲以点带面，实际上其他村民组无法在中心村聚集，在那里集中建房几乎不可能。”

其次，在一些时候，上级的高标准供给与村民迫切需求存在错位。

据乡镇干部讲：虽然对每个建设点，平镇和规划单位都召开意见征求会，但因其设计理念与思路是自上而下的造点逻辑，主要是政绩取向，没有着眼于解决村民反映最强烈的问题。

那么，相比起按政策新修的林间漫道、城市驿站、乡村书屋等，当地村民的实际需求是什么呢？据村干部讲，需求包括：“主干道的加宽和户通路的修建;停车场修建，要容纳50辆车，因为过年过节时车多;基础设施建设，包括门口塘、围栏的修建、改建和河道清淤……”结果是，乡村书屋等新建项目建成后，只有上级领导参观时才会开放。村干部也认为，项目建设应该既实用，又符合乡村特色，如相比于柏油路面，拓宽路面更重要;乡村舞台要更生活化;景点或绿化可以结合池塘与蔬菜园，打造田园风光等。

让项目资源真正激活治理能力

乡村振兴和美丽乡村建设，功在当代，利在千秋。同时，政策落实中出现的问题也得思考。笔者认为，要解决上述问题，首先要改变造点的政绩逻辑，将美丽乡村建设与村民的生活生产需求相结合，与城镇化的趋势相对应，使其更加契合基层社会实际。

其次，要改变机械学习江浙等先进地区的实践经验、大包大揽的行政方式，深入调查研究，明确乡村真正需要什么，充分发挥村干部及村民的参与积极性和主观能动性，将自上而下与自下而上结合。

再次，警惕村级治理中的机会主义，大力惩治各种权钱交易及腐败现象，强化村庄公共规则约束，让大量资源真正转化为基层的治理资源与治理能力，高效激活乡村治理。（作者为武汉大学中国乡村治理研究中心研究人员）